COMMUNICATION POLITIQUE ET LEGITIMITE

COMMUNICATIONPOLITIQUEETLEGITIMITEPARFrançoisRANGEONProfesseuràl'Universitéd'AmiensLacommunicationpolitiquesetrouveaujourd'huidansunesituationparadoxale.D'uncôté,elleseprésentecommeunvéritahlemotd'ordregénéral:enpolitiquecommeailleurs,toutresponsahlesedoitdecommuniquer.Poursemontrerefficace,ildoitfairepreuvedesonhahiletéàmaîtriserlesnouvellestechniquesdecommunication,recouriraumarketingpolitique,àlapublicitépolitiqueetsefaireconseillerpardesprofessionnelsdesmédias.Autrementdit,lacommunicationpolitiqueseraitlamanièremodernedefairedelapolitique,lesréfractairessevoyantqualifiésderétrogrades.Danscesconditions,onpourraitpenserque,paréedetouteslesvertus,lacommunicationpolitiquesoitreconnuecommeuneactivité"légitime".Oriln'enestrien.D'unautrecôtéeneffet,lacommunicationpolitiqueestdénoncée.Demultiplesreproches,ycomprislespluscontradictoires,luisontadressés.Deplusenpluscoûteuse,ellerenforceraitl'inégalitéentrelescandidatsetsusciteraitlarecherchedefmancementsdouteux.Parsonsimplismeetsoncaractèreunilatéral,elledénatureraitledéhatdémocratiqueenempêchant,cequiestuncomhlepourlacommunication,toutediscussionréelle.Parsesexcès,elleengendreraitlacacophonie,le"tautisme"l,tropdecommunicationfinissantpartuerlacommunication.Enoutre,etcen'estpaslemoindre,elleauraitledéfautd'êtrenouvelle,c'est-à-direderompre"aveccequ'aété,trèslongtemps,latraditiondelacampagneélectoraleenFrance"2.Commetouteactiviténouvelle,elledoitainsiconstruiresacrédibilitéafind'assurersalégitimité.Par"légitimité"nousentendons,àlasuitedeMaxWeher3,"l'étatdecequi100"LEGITIMITE"estjustifiéd'exister"4etquiestadmiscommetel.Cesenstrèsgénéralpermetdedistinguerdeuxtypesdelégitimité.Estd'unepartlégitimeuneactivitéquiestaprioriconsidéréesoitcomme"naturelle",c'est-à-direconformeàlanaturedeschoses,soitcomme"normale",c'est-à-direconformeauxnormessocialesenvigueur,qu'ellessoientounoncodifiéesparledroit.Estd'autrepartlégitimeunpouvoirquiestaposterioriaccepté,reconnucommevalideparlaplupartdeceuxsurlesquelsils'exerce,quelsquesoientparailleurslesmotifsdecettereconnaissance.Encesens,estlégitime"cequiesttenupourtelparlesystèmedevaleursétahlidanslasociétéconsidérée"5.Endémocratie,l'électionlibreetdisputéeconstituelasourceprincipale,maisnonexclusive,delégitimité.Lalégitimitésemanifesteensuitepourl'éluparlareconnaissancedesacapacitéàparleretagiraunomdel'ensemhledesélecteursdelacollectivitéqu'ilreprésente.Orparleretagir,c'estcommuniquer.Oncomprendparlàpourquoil'électionestuneconditionnécessairemaisnonsuffisantedelégitimité.L'électionnesuffitpasàrendrelégitimeunnouvelélu,encorefaut-ilqu'ilparleetagissedemanièretellequesesélecteurssoientaprèscoupconvaincusd'avoireuraisondevoterpourlui.Lacommunicationassure,selonlemotdeG.Burdeau,"unesortedeconfirmationquotidiennedelalégitimitéduPouvoir"6.Acetitre,lacommunicationpolitiquerempliraitunefonctionanalogueàcelledelapuhlicitécommerciale.Onapuohserverquelapuhlicitén'apasseulementpourohjetdefaireacheterunproduit,maisaussiderassurerl'acheteurenluidonnantdesargumentsluipermettantdejustifieraposteriorisonchoix7•Dansleurviequotidienne,lesindividussontconfrontésàl'exigenced'avoiràsejustifier,etprocèdentainsiàdefréquentes"constructionsdelégitimité"B.Lacommunicationpolitiquenecessepaslelendemaindel'élection,lenouveléludevantaucontrairetrèsviterassurersesélecteursenleurexpliquantpourquoiilsonteuraisondevoterpourlui,fautedequoisesconcurrentsmalheureuxsechargerontdeleursuggérerlesraisonspourlesquellesilsonteutort.Rassurerouinsinuerledouteconstitueraientainsidesstratégiesdecommunicationplusefficaces,oudumoinspluscourantes,quecellesvisantàconvaincre.Sicettehypothèsesevérifiait,ellepermettraitdedénouerquelquesunsdesliensétroitsquirelientlalégitimité,questioncentraledelapolitique9,àlacommunication.Iln'yapasdepolitiquesanslégitimité,aucunpouvoirn'échappanttôtoutardàl'exigencedejustificationlO;iln'yapasnonplusdelégitimitésanscommunicationpuisquel'uneetl'autresesituentdanslechampdereprésentationssymboliquesetrelèventdel'ordredelacroyancell.Commelacommunication,lalégitimitéestunecroyancepartagée:estlégitimelepouvoirquicommuniqueavecsuccèslesraisonsdelecroiretel.Lacommunicationpolitiquen'estcertespasunphénomènerécent;enrevancheledéveloppementdestechniquesimportéesdelapublicitéetdumarketing,lerecoursdesélusauxprofessionnelsdelacommunicationetladécentralisationrécentedumarchédelacommunicationpolitiqueapparaissent"LEGITIMITE"101commelesévolutionslespluscaractéristiquesd'unepratiqueenquêtedelégitimité.L'irruptiondescollectivitéslocalescommeobjetsdecommunicationetleprogrèsrapidedeleursdépensesconsacréesàlacommunicationconstituentdesfaitsmarquantsdel'évolutiondelacommunicationinstitutionnelleaucoursdesdixdernièresannées12.Ledecettenouvellecommunicationpolitiquelocalenousoffrel'occasionderevisiterleconceptclassiquedelégitimitéetd'analyserquelquesunesdesestransformations.Alalégitimitépolitiquerythméeparleséchéancesélectorales,lacommunicationpolitiqueajouteunesortedelégitimitéduquotidien.Alalégitimitétraditionnellefondéesurladurée,lacommunicationjointunelégitimitédel'éphémère,toujoursrenouvelée,jamaisacquise.Lalégitimitéquiestprincipalementviséeiciestcelledesélus,et,àtraverseux,celledesinstitutionsqu'ilsreprésentent.Maiscettelégitimitéestelle-mêmedépendanted'uneautrelégitimité,celledelacommunication.Pourêtrereconnuscommelégitimes,lesélusdoiventrecouriràdestechniquesquisontellesmêmeslégitimes.Inversement,lefaitmêmed'êtreutiliséespardesélusrenforcelacrédibilitédecestechniques.End'autrestermes,ilsemblequelacommunicationpolitiquenepuissebénéficierpourelle-mêmed'unelégitimitédirecte,seuleunelégitimitéparricochetluiétantaccordée.C'estdanslamesure-etdanslamesureseulement-oùellecontribueàrenforcerlalégitimitédesélusquelacommunicationpolitiqueparvientàconstruiresaproprelégitimité.Pouranalyserceprocessus,nousenvisageronssuccessivementdeuxproblèmescomplémentaires.Lepremierestceluidelalégitimitédelacommunicationpolitique(1):dequellemanièrelacommunicationpolitiquetente-t-elledeconstruiresaproprelégitimité?Lesecondestceluidelalégitimitéparlacommunicationpolitique(II):commentetdansquellemesurelacommunicationpolitiqueparvient-elleàrendrelescollectivitéslocalesetleurséluspluslégitimes13?I.-LALÉGITIMITÉDELACOMMUNICATIONPOLITIQUELacommunicationestconsubstantielleàlapolitique.Pourautantcelanesemblepasavoirsuffiàluiconférerunelégitimitéindiscutable.DepuisPlaton,lacommunicationpolitiqueatoujourssuscitélaméfiance.Lessophistes,ancêtresdenosactuelsconseillersencommunication,enseignaientcontrerémunérationl'artoratoireetlaréthoriqueauxenfantsdesbonnesfamillesathéniennestentésparunecarrièrepolitique.Platondénonceladémagogiedecesorateursqui,"entreprenantdefaireplaisirauxcitoyens ontaveclepeupleJesmêmesfaçonsdefairequ'aveclesenfants"14.Enmêmetemps,ilatoujoursétéadmisquel'activitépolitiquenevapassanscommunicationetqueladémocratieimpliqueplusquetoutautrerégimeunecommunicationlibreetouverte,ladémagogieétantsommetoutepréférableàl'absencetotaledecommunication.Dansquellemesurelacommunicationpolitiqueest-elleaujourd'huireconnuecommeuneactivitélégitime?Avantd'analyserlecontenuetlesenjeuxdu102"LEGITIMITE"débatmettantenquestionlalégitimitédelacommunica"tionpolitique(B),ilconvientaupréalabled'examinerlesmécanismesparlesquelslacommunicationpolitiqueestsusceptibled'acquérircettelégitimité.Lareconnaissancelégaleconstitue,dansunEtatdedroit,lavoieroyaled'acquisitiondelalégitimité(A).A)LégalitéetlégitimitéJusqu'àlaloidu19juillet1977,lessondagesétaientrestésignorésdudroit.Largementdécriéeàl'époqueparlesprofessionnelsdessondagesquiontdénoncélacensurequ'onleurimposait,cetteloi,enposantuncontrôleetuneinterdictionlimités,aenréalitécontribuéàlégitimerlapratiquedessondagesenaccréditantdansl'opinionpubliquel'idéequelessondagesétaientdésormaisinsoupçonnablesl5.Laloidu15janvier1990relativeàlalimitationdesdépensesélectoralesetàlaclarificationdufmancementdesactivitéspolitiquesl6asuscitédesréactionsanaloguesl7•Certes,cetextecomporteplusieursmesuresvisantàlimiterlerecoursàlapublicitépolitiqueetaumarketingélectoral.Troisinterdictionsprincipalessontainsiédictées.Lapremièreconcernelapublicitépolitiqueàlaradioetàlatélévision,désormaisdéfinitivementinterdite,quel'onsoitounonenpériodeélectoralelB•Ladeuxièmeinterdictionportesurl'affichage,lapublicitécommerciale"àdesfinsdepropagandeélectorale"ainsiquesurladiffusionpubliquedenumérosd'appeltéléphoniqueoutélématiquegratuit.Cesdifférentespratiquessontprohibéespendantlestroismoisquiprécèdentlepremierjourdumoisd'uneélection.Cettedeuxièmemesurerisquedeposerdesdifficultésd'interprétationetd'effectivité.Selonquelscritèrespeut-ondéfmirun"procédédepublicitécommerciale àdesfinsdepropagandeélectorale"?Unbulletinmunicipalentre-t-ildanscecadre?Ilestenoutrepeuréalistedepenserquetoutaffichage,endehorsdespanneauxofficiels,disparaîtrapendantlescampagnesélectorales.Faudra-t-ildésormaissanctionnereffectivementl'affichage$auvage?Ladernièreinterdictionestsansdoutelapluscontraignante,maisaussicellequiposeraleplusdeproblèmes.Estinterditetoute"campagnedepromotionpublicitairedesréalisationsoudelagestiond'unecollectivitépendantlessixmoisquiprécèdentunscrutin".Cetteinterdictionnevautquepourlesélectionsgénérales,àl'exclusiondesélectionspartiellesetelles'appliquesurleterritoiredescollectivitéssoumisesàrenouvellement.Commentcetextesera-t-ilappliqué?Oubienlescampagnesélectoralesparvoied'affichage-oupartoutautreprocédédepublicité-sedéroulerontplusdesixmoisavantlesscrutins,oubienellessedéroulerontsansqueleséquipessortantespuissenttracerparvoiepublicitaireunbilandeleursréalisations,cequiestpeuprobabledanslesdeuxcas.Cettemesureparaîtdraconienneet,sielleestrespectée,risquedecontrarierledéveloppementdelacommunicationdescollectivitéslocalesl9.Onpeuttoutefoiss'interrogersurseschancesd'effectivitéetsurleseffetsperversqu'elleestsusceptibled'engendrer(contournementdutexte,publicitémasquéeouindirecte )."LEGITIMITE"103Au-delàdecesrestrictions,cetexteestsusceptible,ainsiquelesoulignaitsonrapporteuràl'AssembléeNationale,RobertSavy,derenforcerlacrédibilitédelacommunicationpolitiqueenlevantpartiellementlesoupçonqu'entraîneauxyeuxdupublic,laproximitédel'échéanceélectorale20.Désormaisréglementée,lacommunicationdescollectivitéslocalesdisposeaujourd'huidesatoutspourfaireadmettresalégitimité.Lemarchéfoisonnantdelacommunicationlocalerisquefort-souscouvertd'assainissementetdedéontologie-deseconcentrerentrelesmainsdesprincipalessociétésfrançaisesd'affichageetdeconseil,quisaurontlemieuxs'adapteràlanouvellelégislation.Pluslargement,cequiestenjeuàtraverslacommunicationpolitique,c'estlalégitimitédelaclassepolitique.Alorsqueleterrainétaitjusquelàpeuinvestiparledroit,pasmoinsdequatreloisontétévotéesendeuxansdanslebutdemoraliserlefinancementdelaviepolitique,lesdeuxpremièressouslegouvernementdeJacquesChirac(loisduIlmars1988),lesdeuxautressousceluideMichelRocard(loisdu15janvieretduIlmai1990).Cetactivismelégislatiftémoigned'unecertaineinquiétuded'uneclassepolitiquesoucieusederenforcersacrédibilité.Lafonctiondecestextesestprincipalementsymboliqueetonpeutdouterqu'ilsaientétévéritablementconçuspourêtreappliqués,cequid'ailleursneleurôtepastoutechanced'effectivité.Ledroitesticifacteurdelégitimitéavantd'êtreuninstrumentdesanction21.Cerecoursaudroitindiquequelacommunicationpolitiqueéprouvequelquesdifficultésàassurerparelle-mêmesaproprelégitimité.Pourtenterdesefairereconnaître,lescommunicateursadoptentdesstratégiesdifférentes.Lesunspratiquentl'auto-légitimationàviséeperformative("enchangeantl'imagedelaprofession,nousavonsconstruitnotreproprecrédibilité"estimeainsiThierrySaussez)22.D'autres,plusprudemment,sedémarquentdelapublicitécommerciale("nousutilisonslestechniquesdespublicitaires,maispasleurscomportements"affirmeRolandBranquart)23.Maiscesdiscoursnesemblentguèreconvaincrel'opinionpublique,quirestesceptiqueàl'égarddubien-fondéetsurtoutdel'utilitédelacommunicationpolitiqueengénéral,etdumarketingélectoralenparticulier24.Or,sansreconnaissanceparl'opinionpublique,iln'yapasdelégitimitéréellepouruneactivitéouuneinstitution.B)Lalégitimitéenquestion.Quereproche-t-onàlacommunicationpolitique?L'accentaétémiscesdernièresannéessurlesproblèmesdefinancement.LacommunicationpolitiquecoûteeneffetdeplusenplusCesontd'ailleurslestechniquesdecommunicationlesplusonéreusesqueviseenprioritélaloidu15janvier1990,etonpeutremarquerquelescontroversespoliticiennesrelativesàlacommunicationdanslesassembléeslocalesportentleplussouveIitsurl'importancebudgetsdecommunication.Cetteaugmentationdesdépensesdecommunicationengendreunensembled'effetspervers.Lescandidatsetleslistesdisposantderessourcesimportantestendentàmonopoliserlacommunicationmédiatique;laprimeausortantetl'inégalitéentrelescandidatssetrouventrenforcées,cequiconduitcertainscandidatsàrechercherdessoutiensfinancierspardesmoyens104"LEGITIMITE"queledroitetlamoraleréprouvent.Elleentraîneaussilescollectivitéslocalesdansunespiraleinflationniste26•Ledeuxièmereprochecourammentadresséàlacommunicationconcernelerecoursauxtechniquesetauxsupportspublicitaires.Enintroduisantenpolitiquelesvaleursdumarchéetlespratiquescommerciales,lacommunicationdénatureraitlejeupolitique27•Outrequel'imbricationdupolitiqueetducommercialseraitpeuconvenable,lestechniquespublicitaires(l'affiche,lelogo,leslogan,leclip )appauvriraientledébatd'idées,inciteraientàladémagogieencherchantplusàséduirel'électeurqu'àleconvaincre.Commel'ontmontrélesdiscussionspréalablesàlaloidu15janvier1990,cettecritiquereposeenréalitésuruneimageidéaliséedescampagnesélectoralestraditionnelles28•Iln'estpassûrquel'interdictiondelapublicitépolitiquecontribueraàéleverleniveaududébatélectoral.Maislaprincipalecritiqueadresséeàlacommunicationpolitiqueconcerneseseffets.Demanièrequelquepeucontradictoire,onreprocheàlafoisàlacommunicationpolitiqued'êtrepeuefficace-oudumoinsd'uneefficacitédifficilementmesurable-etd'avoirenmêmetempsdesconséquencesnégativessurunélectoratqui,priscomme"cible",seraittrompé29,médusé30,victimedel'overdosecommunicationnellequiluiestquotidiennementadministrée31•Decepointdevue,ladécentralisationajouéunrôlemultiplicateur.L'augmentationdunombredesfmancementscroisésincitechaquecollectivitélocale,pouroptimisersamise,àseprévaloirdesacontribution,voireàs'approprierdesréalisationsco-financées.Cespratiquesengendrentunphénomènedechevauchementdesmessagesqui,dansl'espritducontribuable,sebrouillent(quifaitquoietpourquelprix?)etfinissentpars'annuler32•Quelcréditfaut-ilaccorderàcesdifférentescritiquesadresséesàlacommunicationpolitique?Onmanqueencored'étudesrigoureusespermettantdeconnaîtreavecprécisionlesprocessusmentauxparlesquelsdesindividusconcretsperçoiventunmessagepolitique,sel'approprient,leréinterprètentouleremettentenquestion33•Quoiqu'ilensoit,ilconvientdesoulignerqu'aucundecesgriefsneremetfondamentalementencausel'existencemêmedelacommunicationpolitique.Dispendieuse,immorale,redondante,lacommunicationpolitiqueconservedeuxvertusmajeures:sacapacitéd'accroîtreetd'améliorerl'informationdescitoyens,etsafacultédecontribueràlapromotionetàlalégitimationdesélus Cen'estpastanteneffetlacommunicationpolitiqueelle-mêmequiestencausequ'unusageunilatéralàviséepropagandiste.Lesnouvellestechniquesdecommunication,enparticulierlatélématiqueetlesréseauxcâblés,sontsusceptibles,paruneutilisationraisonnéeetunapprentissageméthodique,d'accroîtreconsidérablementlepotentield'accèsdupublicàl'informationadministrativeetpolitique.Silecâblaged'unevillesetraduitparl'apparitiond'unechaînelocale"monsieur-le-maire",celanecontribueraguèreàrenforcerlacrédibilitédelacommunicationpolitique34•Enrevanche,lalégitimationdelacommunicationpolitiquepasseprobablementparunélargissementdes"LEGITIMITE"105espacesdediscussionetunapprofondissementdeladémocratielocale.Onpeutainsienvisagerlaquestiondelalégitimitédelacommunicationpolitiqueenlareplaçantdanslaperspectivedesloisditesdela"troisièmegénérationdesdroitsdel'homme''35quiconfèrentauxusagersdesservicespublicsunvéritabledroitd'accèsàl'information.Cedroitestprincipalementindividuel(raressontlesassociationsquil'utilisent)etenpratiqueassezpeueffectif36•Lacommunicationpolitiquegagneraitcertainementencrédibilitésiellecontribuaitàrendrepluseffectifl'usagecollectifdudroitd'accèsàl'informationlocale,qu'ellesoitadministrativeoupolitique.Encesens,lesnouvellestechniquesdecommunicationconstituentunpotentielnonnégligeabled'accroissementdeladémocratiequotidienne.Unecollectivitélocaleasansdouteplusàgagneràdiffuseruneinformationauthentique,àrendreunserviceréelàl'usager-électeurqu'àpratiquerl'autosatisfactionetàinonderlepublicdephotographiesdesélus.Autrementdit,lalégitimationdelacommunicationpolitiquesupposelepassaged'unecommunicationauprofitdesélusàunecommunicationauservicedupublic.Laloidu15janvier1990apourobjetdelimiterlapremière,ilconviendraitmaintenantd'étendrelaseconde.Autotal,lalégitimationdelacommunicationpolitiqueestunprocessusinachevé.L'applicationdelanouvelleréglementationdevraitpermettredeluiconférerunlabeldesérieux,etdeprévenircertainsabus.Ledéveloppementd'une"communicationdeservice"jouantlejeudelatransparenceetvisantavanttoutàinformerutilementlecitoyen,seraitégalementfacteurdelégitimité.Cependant,lemoyenleplussûrpourlacommunicationpolitiquedeconquérirsalégitimitéconsisteàfairelapreuvedesacapacitéàcontribuerefficacementàlalégitimitédesélusetdesinstitutionsqu'ilsreprésentent.II.-LALÉGITIMITÉPARLACOMMUNICATIONPOLITIQUEQuoiqu'ilensoitdesaproprelégitimité,lacommunicationpolitiquesejustifieprincipalementparsafonctioninstrumentale:encontribuantàleurconnaissanceetàleurreconnaissance,elleserviraitlalégitimitédesélusetdesinstitutions.Selonlescommunicateurs,lacommunicationneseraitriend'autrequ'unoutilauservicedesélus-etdesinstitutions37.Pourrendreplusattractivel'imaged'uneville38,pourdéfiniret"gérer",àl'instardesmarques39,l'identitéd'undépartementoud'unerégion,lacommunicationseraitl'indispensableinstrument.Pourêtreéluouréélu,uncandidatnesauraitsepasserdelacommunication.Qu'ilsreflètentounonlaréalité,cesdiscoursd'auto-légitimationnedoiventpasnousabuser40•Dansledomainedelacommunication,l'observateurrisquedeseprendrelui-mêmeaupiègedudiscoursqu'iltented'analyseretd'êtreséduitparcequ'ilprétenddécrypter.Lerisques'accroîtlorsqu'ils'agitd'analyserlafonctiondelégitimationdelacommunicationpolitique.Lemot"légitimation"esteneffetl'objetd'unglissementsémantiqueselonqu'ilestutiliséparlescommunicateursouparlespolitologues.Par"légitimation"lescom-106"LEGITIMITE"mUIùcateursentendent"explication"d'unepolitique,"promotion"d'unproduit,ouencore"justification"ducomportementd'unélu.Pourlepolito