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PERCEPTIONS ET PERSPECTIVES DU DIALOGUE SOCIAL

DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

JUIN 2007
FANNY

CAHUZAC

- E MILIE

BEAUVOIS

- A YMEE ROGE - C ECILE

LAVILLE

L UCIE D

ARBOUSSET

- C LAIRE UZAN - JUDITH M CKEE - G

REGOIRE

CHARBAUT

CHRISTOPHE

H

ERIARD

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HRISTOPHE

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NTOINE

M

ARETTE

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BOUDARD

- P IERRE BARRY - P

HILIPPE

H

UTHWOHL

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Perceptions et perspectives du dialogue social dans les CT - 2 -

REMERCIEMENTS

Nous tenons à remercier tous les interlocuteurs qui nous ont reçus et ont ainsi contribué à cette étude. Nous adressons des remerciements particuliers à MM. Jacot et Leroy auxquels nous joignons l"équipe technique du CSFPT pour nous avoir fait l"honneur de nous confier ce travail passionnant et pour nous avoir accompagnés au long de l"étude. Ce travail n"aurait pu être réalisé sans le CNFPT et l"INET, qui ont été à l"articulation de ce projet et nous ont apporté un soutien matériel important. Nous espérons que ce rapport donnera quelques éléments de réponse et tracera la voie pour d"autres travaux plus approfondis sur un thème trop longtemps délaissé par la recherche administrative.

L"équipe d"élèves-administrateurs

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Perceptions et perspectives du dialogue social dans les CT - 3 -

SOMMAIRERemerciements ________________________________________________________________________________________________________ 2

Sommaire ____________________________________________________________________________________________________________ 3

Introduction __________________________________________________________________________________________________________ 6

Le dialogue social : un cadre en évolution___________________________________________________________________________ 6 Méthodologie de l"étude _________________________________________________________________________________________ 7 Limites méthodologiques ________________________________________________________________________________________ 8 Grandes questions et problématique ________________________________________________________________________________ 9 Un état des lieux et des avancées potentielles________________________________________________________________________ 10

1 Perceptions du dialogue social dans les Collectivités territoriales___________________________________________________________ 11

1.1 Les acteurs du dialogue social __________________________________________________________________________________ 11

1.1.1 Au niveau national ________________________________________________________________________________________ 11 Les fédérations syndicales_______________________________________________________________________________________ 11 Les associations_______________________________________________________________________________________________ 11

1.1.2 Au niveau local ___________________________________________________________________________________________ 11 Les élus _____________________________________________________________________________________________________ 11 Les syndicats_________________________________________________________________________________________________ 12 L"administration ______________________________________________________________________________________________ 13

1.2 Les lieux du dialogue social ____________________________________________________________________________________ 14

1.2.1 Le dialogue social local : contourner le formalisme et les insuffisances des instances paritaires ____________________________ 14 Le dialogue social obligatoire dans les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale : le

fonctionnement des instances paritaires ______________________________________________________________________________ 14 Un dialogue social organisé hors des instances paritaires_______________________________________________________________ 15 L"apparition d"un dialogue social au quotidien ______________________________________________________________________ 16

1.2.2 Vers un dialogue social territorial ? ___________________________________________________________________________ 17

1.2.3 Méthodes et lieux du dialogue social au niveau national ___________________________________________________________ 17 Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, enceinte officielle et paradoxale du dialogue social au niveau national : une

influence jugée faible mais un attrait non démenti ______________________________________________________________________ 17 Le développement de lieux informels du dialogue social : une réponse adaptée aux carences du dialogue social officiel ou une évolution

néfaste à une action efficace, transparente et cohérente des partenaires sociaux ?______________________________________________ 20

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Perceptions et perspectives du dialogue social dans les CT

- 4 -1.3 Les domaines du dialogue social ________________________________________________________________________________ 21

1.3.1 Les questions très diverses abordées par les partenaires sociaux ne répondent à aucune typologie___________________________ 21

1.3.2 Les partenaires sociaux abordent de manière récurrente les sujets de la rémunération et des droits des agents tandis que certains

dossiers majeurs semblent désormais appartenir au passé __________________________________________________________________ 23

1.3.3 Conditions de travail et souffrance au travail : des thèmes émergents du dialogue _______________________________________ 23

2 Des pistes pour une refondation du dialogue social territorial _____________________________________________________________ 25

2.1 Des objectifs le plus souvent flous et limités : un constat qui rend nécessaire " un dialogue sur le dialogue » _________________ 25

2.1.1 Une définition du dialogue social consensuelle, essentiellement centrée sur la notion de " paix sociale »...___________________ 25

" Ni co-gestion, ni traitement des situations individuelles » : ce que n"est pas le dialogue social _______________________________ 25 Dialogue social et management : deux notions perçues comme complémentaires____________________________________________ 25 L"approche du dialogue social n"est jamais limitée aux instances paritaires ________________________________________________ 26 Dialogue social et rapport au conflit_______________________________________________________________________________ 26 Quelles finalités énoncées pour le dialogue social ?___________________________________________________________________ 26 Trois grands objectifs recensés ___________________________________________________________________________________ 27

2.1.2 ... qui rend délicate l"appréciation de ses résultats en l"absence de méthode d"évaluation _________________________________ 28 Fréquence des grèves __________________________________________________________________________________________ 28 Nombre d"accords _____________________________________________________________________________________________ 29 Résultat des votes dans les instances paritaires_______________________________________________________________________ 29 Le climat social _______________________________________________________________________________________________ 29

2.2 Les limites du formalisme des instances et l"enjeu d"une plus grande formalisation des méthodes et des résultats _____________ 29

2.2.1 Des aspirations paradoxales : moins de formalisme mais un besoin de clarification du périmètre et des méthodes du dialogue social29 Le formalisme des instances paritaires est considéré comme rigide et protecteur ____________________________________________ 29 L"extension du périmètre du dialogue social et l"apparition de nouveaux thèmes moins institutionnels peuvent dans une certaine mesure

contribuer à l"amélioration des relations entre partenaires sociaux _________________________________________________________ 30

2.2.2 Une triple évolution : la croissance du dialogue social informel, une formalisation plus poussée des accords, l"inscription du

fonctionnement des instances dans un processus plus large allant jusqu"au management__________________________________________ 31 L"intégration des instances paritaires dans un processus plus large, comprenant une phase approfondie de préparation ______________ 31 La question de la formalisation des accords _________________________________________________________________________ 32 L"adoption de pratiques innovantes de management semble favoriser la qualité du dialogue social______________________________ 32

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- 5 -2.3 Mettre chaque acteur en position de mieux contribuer au dialogue social ______________________________________________ 33

2.3.1 L"amélioration du dialogue social passe par une implication de tous ainsi que par une clarification du rôle et du positionnement de

chaque acteur_____________________________________________________________________________________________________ 33

Un portage politique et administratif au plus haut niveau comme garant de la réussite du dialogue social_________________________ 33 Une nécessaire clarification du positionnement et du rôle de chaque acteur ________________________________________________ 34 Une relation de confiance entre les acteurs à entretenir ________________________________________________________________ 34

2.3.2 Il est également nécessaire de renforcer les compétences et la légitimité des acteurs _____________________________________ 35 Une amélioration des compétences et de l"information des acteurs du dialogue social ________________________________________ 35 La représentativité, un enjeu pour rendre les représentants syndicaux plus légitimes _________________________________________ 35 Donner plus de poids au dialogue social local : vers une plus grande reconnaissance du collège employeur unique ?________________ 36

Conclusion __________________________________________________________________________________________________________ 37

ANNEXE - Liste des Collectivités et organismes rencontrés ___________________________________________________________________ 38

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Perceptions et perspectives du dialogue social dans les CT - 6 -

INTRODUCTION

Le Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale (CSFPT), dans le cadre de sa mission d"études, a proposé aux élèves administrateurs territoriaux de la promotion Théodore Monod de l"Institut National des Etudes Territoriales de rédiger un rapport sur le dialogue social dans les collectivités territoriales. Seize élèves administrateurs ont réalisé cette étude parallèlement à leur cursus de formation. Le dialogue social leur est en effet apparu comme un élément incontournable de leurs futurs métiers. Le thème du dialogue social a suscité au cours des dernières années, et singulièrement ces derniers mois, un vif intérêt de la part des pouvoirs publics, des organisations syndicales, des dirigeants politiques au point de s"imposer comme un thème important dans le débat public. En témoignent notamment la publication des trois rapports récents commandés par les pouvoirs publics ainsi que l"écho que ceux-ci ont reçu : - les rapports Chertier (mars 2006) et Hadas-Lebel (mai

2006) au Premier ministre sur le dialogue social en

France ;

- le livre blanc de Jacques Fournier (2002) sur le dialogue social dans la fonction publique, principalement d"Etat. Toutefois, il n"existe actuellement aucune d"étude exhaustive ou spécifique sur le dialogue social dans les collectivités locales. L"étude proposée aux élèves administrateurs vise à combler en partie ce manque.

Cette étude vise trois objectifs :

Disposer d"un état des pratiques dans les collectivités

locales et mettre en évidence les expériences réussies ; Faire émerger le point de vue des acteurs sur le dialogue

social ; Produire un outil d"aide à la réflexion sous forme de synthèse sur les conditions de réussite et les perspectives du dialogue social dans la fonction publique territoriale.

Le dialogue social : un cadre en évolution

les évolutions législatives : effets prévisibles sur le dialogue social de la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale

Oeuvres sociales en faveur du personnel

La loi consacre le principe de l"action sociale des collectivités mais laisse chaque collectivité libre d"en déterminer les modalités d"application et de gestion (directement, par une association locale, par un organisme national ou enfin par un centre de gestion). Cette disposition ouvre la possibilité d"un élargissement du dialogue social au niveau local, ainsi que d"une plus grande implication des centres de gestion dans ce champ. Formation La loi crée un droit individuel de formation (DIF, sur l"initiative de l"agent, avec l"accord de la collectivité) et consacre la validation des acquis de l"expérience (VAE) et la reconnaissance de l"expérience professionnelle (REP). Ces dispositions pourraient entraîner un regain d"intérêt des partenaires sociaux pour les plans de formation (qui encadrent l"utilisation du DIF et qui sont soumis à l"avis obligatoire des CTP

1) et pour la gestion

prévisionnelle des emplois et des compétences.

Quotas d"avancement

la loi supprime les quotas réglementaires pour les avancements de grade et crée le ratio dit "promus sur promouvables". La collectivité devient libre, après avis du CTP, de fixer un ratio maximum de promus à partir d"une base d"effectif remplissant les conditions minimales de promotion. Un nouveau champ est donc susceptible de s"ouvrir, sur un sujet sensible, et dans le contexte particulier d"élections municipales et cantonales proches.

1 CTP Comité Technique Paritaire

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Perceptions et perspectives du dialogue social dans les CT - 7 -

Contrat à durée indéterminée

La loi précise le statut des personnels en CDI (droit au détachement dans une autre collectivité, possibilité du maintien du CDI en cas de changement de fonction au sein de la même collectivité...). Ces précisions devraient permettre de relancer le dialogue social, portant sur l"opportunité et les modalités du recours aux contractuels, leurs évolutions de carrière et leurs modalités de carrière. Dispositions sur les instances paritaires et sur les centres de gestion :

La loi officialise la présence du DGS

2 à la CAP

3 (sans voix

délibérative), ouvre la possibilité de créer un CTP commun entre un EPCI

4 et ses communes membres et prévoit une évolution des

missions des centres de gestion (par rapport au CNFPT notamment). La loi consacre également les représentants des collectivités au CSFPT comme " collège employeur de la fonction publique territoriale ». le transfert des TOS et des agents de la DDE Le transfert des agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) de l"Education nationale a eu également un impact non négligeable sur le paysage syndical local. En effet, le taux moyen de syndicalisation de ces agents est supérieur au taux moyen dans la fonction publique, quelle qu"elle soit. La répartition entre syndicats y est aussi différente. L"article 32 du décret n° 85-565 du 30 mai 1985 prévoit le renouvellement du CTP (ainsi que du CHS) dans plusieurs cas, et en particulier : "quand le nombre d"électeurs du CTP en place atteint au moins le double de celui constaté lors des dernières élections, notamment dans le cas d"un transfert de personnel à la suite d"un transfert de compétences ».

2 DGS Directeur Général des Services 3 CAP Commission Administrative Paritaire 4 EPCI Etablissement Public de Coopération Intercommunale Ainsi, lors des transferts de TOS, quand la condition ci-dessus

est remplie, de nouvelles élections syndicales doivent être organisées. Cela s"est vérifié dans certaines collectivités, principalement dans les conseils régionaux. De fait, dans les collectivités où de nouvelles élections ont eu lieu, une nouvelle répartition des représentations syndicales a émergé. Cette évolution a pu conduire les administrations à adapter leurs procédures de dialogue social pour intégrer de nouveaux syndicats, voire, dans certains cas, modifier leurs habitudes de dialogue social. Par ailleurs, les collectivités pour lesquelles la loi n"a pas rendu obligatoires de nouvelles élections aux instances paritaires, alors même que de nouveaux agents les rejoignaient, ont pour beaucoup déploré le décalage se créant alors entre la représentation syndicale officielle inchangée au sein des instances paritaires, et la réalité de l"appartenance syndicale des agents. Selon elles, ce décalage serait dommageable à un " bon » dialogue social.

Méthodologie de l"étude

L"étude s"est déroulée en plusieurs phases.

Sélection des acteurs à rencontrer

La liste des acteurs et des collectivités territoriales à rencontrer a été dressée en concertation avec les membres du CSFPT siégeant au comité de pilotage de l"étude. L"objectif de l"échantillonnage

était double.

Concernant les personnes rencontrées, il s"agissait de recueillir la perception des acteurs principaux du dialogue social au niveau d"une collectivité territoriale. Il a été décidé de rencontrer, autant que possible : l"élu en charge du personnel, le directeur général des services, le directeur des ressources humaines et les représentants des syndicats présents dans la collectivité. S"agissant des collectivités sélectionnées, un panel représentatif de la diversité des collectivités locales a été retenu. Il est apparu nécessaire de se déplacer dans des collectivités de différentes tailles (petites, moyennes et grandes), de tous les échelons

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Perceptions et perspectives du dialogue social dans les CT - 8 - (conseils régionaux, conseils généraux, intercommunalités, communes), et couvrant - dans la mesure du possible - l"ensemble du territoire français (couverture géographique, prise en compte des milieux urbains et ruraux). En outre, deux territoires ont été particulièrement ciblés autour de Lille et Lyon pour examiner les imbrications potentielles du dialogue social à une échelle locale. Outre les collectivités territoriales, l"étude s"est étendue à plusieurs centres de gestion, au CNFPT ainsi qu"à quelques syndicats de communes. Enfin, les représentants nationaux des syndicats représentatifs et émergents (CGT, CFDT, FO, FA-FPT, CFTC, FFP-CGC, FSU, UNSA, SUD) ont été rencontrés ainsi que les grandes associations d"élus et de collectivités (AMF, ADF, ARF, ADCF)

5 et de cadres

territoriaux (AATF

6, AITF, Syndicat national des directeurs

généraux des collectivités territoriales, association des Directeurs des Ressources Humaines des grandes collectivités) afin de recueillir l"avis du panel le plus large possible d"acteurs sur le dialogue social.

Elaboration d"un guide d"entretien

L"équipe du projet a établi un guide d"entretien qui comprend six thèmes.

1 - La définition du dialogue social ;

2 - Les acteurs du dialogue social et leurs rôles respectifs

(répartition des rôles entre élus et cadres dirigeants, positionnement des syndicats, etc.) ;

3 - Les lieux et le fonctionnement du dialogue social

(fonctionnement des instances paritaires, existence de lieux

5 AMF Association des Maires de France

ADF Association des Départements de France

ARF Association des Régions de France

ADCF Association des Communautés de France 6 AATF Association des Administrateurs Territoriaux de France

AITF Association des Ingénieurs Territoriaux de France informels du dialogue social, conditions d"exercice du droit

syndical, etc.) ;

4 - Les thèmes abordés dans le dialogue social (diversité et

récurrence) ;

5 - Les avancées et les échecs du dialogue social (protocoles

d"accords, conflits sociaux, etc.) ;

6 - Les bonnes pratiques du dialogue social et les attentes des

différents acteurs pour son amélioration (représentativité, élargissement du champ des thèmes juridiquement obligatoires, etc.). A travers ces thématiques, est apparue la question du lien entre dialogue social et management, notamment l"influence de la politique de ressources humaines et de l"investissement de l"équipe de direction sur les résultats du dialogue social.

Conduite des entretiens

Les entretiens, d"une durée d"une à deux heures ont été conduits

sur une période de trois mois entre janvier et mars 2007. Rédaction du rapport Limites méthodologiques

Le rapport ne prétend pas à l"exhaustivité : six thèmes ont été ciblés, et les élèves administrateurs ont pris soin de concentrer les entretiens sur ces thématiques. L"étude porte bien sur les pratiques du dialogue social dans les collectivités locales, et non sur des sujets plus globaux tels que la représentativité des syndicats au niveau national, même si ces sujets ont pu être abordés en filigrane.

Cet échantillon

ne garantit pas une parfaite représentativité et, s"il vise à donner une image du dialogue social au niveau local, est cependant volontairement restreint pour deux raisons : d"une part, les élèves administrateurs disposaient d"un temps limité ; d"autre part, la volonté du CSFPT était de réaliser des entretiens qualitatifs. Il s"agissait donc de rencontrer les personnes et non

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Perceptions et perspectives du dialogue social dans les CT - 9 - d"envoyer des questionnaires qui ne permettent pas de saisir les nuances des propos et l"influence des contextes locaux. Collectivités territoriales (communes, conseils généraux, conseils régionaux) 16

Structures intercommunales 5

Organisations syndicales nationales 9

Associations professionnelles, associations d"élus ou de collectivités 7

Centres de gestion 4

Autres (CNFPT) 2

Echantillon de l"étude

La conséquence de ce choix est l"importance accordée dans l"étude aux structures les plus grandes au détriment sans doute d"une vision des pratiques dans le milieu rural et dans les petites agglomérations en particulier dans l"articulation entre dialogue social au niveau des centres de gestion et dialogue social sur le terrain. La méthode repose essentiellement sur les entretiens : le fonctionnement des instances paritaires n"a pas été observé, et de manière plus générale, il n"y a pas eu d"immersion au sein des collectivités sélectionnées qui aurait pu, le cas échéant, nuancer une analyse essentiellement fondée sur la parole des acteurs. Il convient également de signaler qu"il n"a pas toujours été possible d"organiser des entretiens dans toutes les collectivités de l"échantillon choisi (impossibilité de rencontrer les syndicats, contexte social tendu, indisponibilité des acteurs).

Grandes questions et problématique

La question de la détermination des conditions de réussite du

dialogue social dans un contexte marqué par une grande diversité de pratiques a orienté l"étude. Ce fil directeur peut être

sommairement formulé ainsi : F

ACE A L

"HETEROGENEITE DES PRATIQUES DE DIALOGUE SOCIAL DANS

LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

EST -IL POSSIBLE D "EN DETERMINER DES CONDITIONS DE REUSSITE Plusieurs interrogations ont nourri cette réflexion générale : - quelles sont les définitions et perceptions du dialogue social ? - quelles sont les articulations entre les acteurs au niveau d"une même collectivité mais également, au niveau d"un bassin d"emploi, avec les autres collectivités et avec le centre de gestion ? - quelles conclusions tirer de l"existence de lieux dits " informels » du dialogue social, à côté des instances formelles que sont les comités techniques paritaires, les commissions administratives paritaires et les comités d"hygiène et de sécurité ? - existe-t-il des indicateurs d"un dialogue social de qualité ? - peut-on identifier des conditions de réussite, gages d"un dialogue social pour tous satisfaisant ? Les commanditaires de l"étude avaient exprimé leur volonté d"aboutir à des typologies (strates de collectivités, modèles de dialogue social, etc.). Cependant, cet objectif est apparu difficile à atteindre en raison de la grande diversité des situations dans les collectivités locales. Il a donc semblé hasardeux d"établir des typologies, que ce soit par niveau, par taille ou par situation géographique de collectivités, en fonction du mode de management, de la posture des syndicats, du rôle des élus, etc. Tous ces éléments sont pourtant, à des degrés divers, essentiels pour expliquer les résultats plus ou moins marquants du dialogue social. Mais ils ne sont pas suffisants à eux-seuls, et une typologie aurait donc conduit à simplifier la réalité, au risque de la déformer.

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Perceptions et perspectives du dialogue social dans les CT - 10 - Un état des lieux et des avancées potentielles

Le rapport comprend deux parties.

La première dresse un état des lieux des pratiques déclarées du dialogue social dans les collectivités locales. Il s"agit de présenter de manière synthétique le fonctionnement de ce dialogue à travers le rôle des acteurs (élus, administration, syndicats, organismes nationaux), les lieux où le dialogue social se déroule tant au niveau local que national, et les thèmes abordés, qu"ils soient récurrents ou émergents. La deuxième partie s"intéresse aux avancées que permet le dialogue social, à la difficulté de leur mesure, ainsi qu"aux pistes d"améliorations possibles de ce dialogue. En effet, tant l"absence de définition homogène du dialogue social que les avis divergents sur des indicateurs de ses succès contribuent au caractère délicat de l"analyse de ses résultats.

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Perceptions et perspectives du dialogue social dans les CT - 11 - 1 PERCEPTIONS DU DIALOGUE SOCIAL DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

1.1 Les acteurs du dialogue social

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