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RPUBLIYUE DE CNTE D'IVOIRE

PEFA 2017

Évaluation de la gestion des finances publiques

Rapport final

Février 2019

Évaluation financée par l'Union européenne 1

PEFA RCI 2017

Évaluation de la Performance de la Gestion des Finances Publiques

Décembre 2018

Le Secrétariat PEFA confirme que le présent rapport répond à toutes les " PEFA CHECK ».

Secrétariat PEFA, le 20 décembre 2018

2 Ce projet a été exécuté par AECOM International Development Europe SL Le contenu de la présente publication relève de la seule responsabilité de AECOM International Development Europe SL et ne peut en aucun cas être considéré comme reflĠtant l'aǀis de l'Union EuropĠenne. 3

ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES

ABR Audit basé sur les risques

AC Autorité contractante

ACCT Agence comptable centrale du Trésor

AE Autorisation d'engagement

ANRMP Autorité nationale de régulation des marchés publics

AT Assistance technique

BP Balance des paiements

C2D Contrat de Désendettement et de Développement CAEF Commission des affaires économiques et financières

CdC Cour des comptes

CDMT Cadre de dépenses à moyen terme

CENTIF Cellule nationale de traitement des informations financières CGAF Compte gĠnĠral de l'administration des finances CGRAE Caisse gĠnĠrale de retraite des agents de l'État CNP-PPP Comité national de pilotage des partenariats public-privé

CP Crédit de paiement

CST Compte spécial du Trésor

CT Collectivités territoriales

CUT Compte unique du Trésor

DAAF Direction des affaires administratives et financières

DAF Direction des affaires financières

DCPE Direction de la conjoncture et des prévisions économiques DCSSPEF Direction de la coordination statistique et du suivi des programmes

économiques et financiers

DDPD Direction de la dette publique et des dons

DGBF Direction générale du budget et des finances

DGD Direction générale des douanes

DGE Direction gĠnĠrale de l'Ġconomie

DGI Direction générale des impôts

DGPE Direction générale du portefeuille de l'État DGTCP Direction générale du trésor et de la comptabilité publique

DMP Direction des marchés publics

DOB DĠbat d'orientation budgĠtaire

DPBEP Document de programmation budgétaire et économique pluriannuel DPIP Direction de la programmation des investissements publics DPP Direction des Participations et des Privatisations DPPD Document de programmation pluriannuelle des dépenses DPPSE Direction des Prévisions, des Politiques et des Statistiques Économiques DPSB Direction des politiques et synthèses budgétaires 4

DUE DĠlĠgation de l'Union EuropĠenne

EPN Établissement public national

FMI Fonds monétaire international

GFP Gestion des finances publiques

HABG Haute autorité pour la bonne gouvernance

IBP International Budget Partnership

IGE Inspection gĠnĠrale d'tat

IGFP Inspection générale de la Fonction publique

INS Institut national de la statistique

IOV Indicateur Objectivement Vérifiable

ITIE Initiative pour la transparence des industries extractives

LDF Loi de finances

LDR Loi de règlement

LOLF Loi organique relative aux lois de finances

MBPE Ministğre du Budget et du portefeuille de l'tat

MEF Ministğre de l'conomie et des Finances

MFPRA Ministère de la fonction publique et de la réforme administrative

N.D. Non disponible

NBE Nomenclature budgĠtaire de l'tat

PAP Projet annuel de performance

PIP Programme d'inǀestissements publics

PLF Projet de loi de finances

PLR Projet de loi de règlement

PND Plan national de développement

PPP Partenariat public-privé

PTF Partenaires techniques et financiers

RAP Rapport annuel de performance

RELF Rapport sur l'edžĠcution de la loi de finances SDRFP Schéma Directeur des Réformes des Finances Publiques SEPMBPE SecrĠtariat d'tat auprğs du Premier Ministre chargĠ du Budget et du

Portefeuille de l'tat

SI Systğme d'information

SIGBUD Système intégré de gestion budgétaire SIGFIP Système intégré de gestion des finances publiques

SODE SociĠtĠs d'tat

SPFP Sociétés à participation financière publique TOFE Tableau des opĠrations financiğres de l'tat UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine 5

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ ANALYTIQUE ........................................................................................................................... 11

1.1 Objet de l'Ġǀaluation ........................................................................................................... 11

ressources et la fourniture des services publics ............................................................................. 11

1.3 Les principales Ġǀolutions de la performance depuis l'Ġǀaluation antĠrieure du PEFA ..... 15

1.4 Le programme de réformes de la GFP du pays en cours est prévu .................................... 17

1 INTRODUCTION............................................................................................................................. 21

1.1 Raison d'ġtre et objectif ...................................................................................................... 21

1.3 MĠthodologie d'Ġǀaluation ................................................................................................. 23

1.4 Sources d'information ......................................................................................................... 25

2 INFORMATIONS GÉNÉRALES SUR LE PAYS ................................................................................... 26

2.1 Situation économique du pays ............................................................................................ 26

2.2 Tendances financières et budgétaires................................................................................. 28

2.3 Cadre juridique et institutionnel de la GFP ......................................................................... 30

2.4 Cadre institutionnel de la GFP ............................................................................................. 30

2.5 Autres caractéristiques importantes de la GFP et de son environnement opérationnel ... 33

3 ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE DE LA GFP ........................................................................... 35

3.1 PILIER I : FIABILITÉ DU BUDGET ........................................................................................... 35

PI_1. Dépenses effectives totales ................................................................................................. 35

PI_2. Composition des dépenses effectives ................................................................................. 36

PI_3. Recettes effectives ............................................................................................................... 39

3.2 PILIER II : TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES ........................................................ 43

PI_4. Classification du budget ....................................................................................................... 43

PI_5. Documentation budgétaire ................................................................................................. 46

PIͺ6. OpĠrations de l'administration centrale non comptabilisĠes dans les Ġtats financiers ..... 49

PI_7. Transferts aux administrations infranationales ................................................................... 54

PI_8. Utilisation des informations sur la performance pour assurer les prestations de service .. 58

PI_9. Accès du public aux informations budgétaires .................................................................... 64

3.3 PILIER III : GESTION DES ACTIFS ET DES PASSIFS ................................................................. 67

PI_10. Établissement de rapports sur les risques budgétaires ..................................................... 67

PI_11. Gestion des investissements publics ................................................................................. 79

PI_12. Gestion des actifs publics .................................................................................................. 87

6

PI_13. Gestion de la dette ............................................................................................................ 93

3.4 PILIER IV : STRATÉGIE BUDGETAIRE ET ÉTABLISSEMENT DU BUDGET FONDÉS SUR LES

POLITIQUES PUBLIQUES ................................................................................................................ 101

PI_14. Prévisions macroéconomiques et fiscales ....................................................................... 101

PI_15. Stratégie budgétaire ........................................................................................................ 107

PI_16. Perspective à moyen terme de la budgétisation des dépenses ...................................... 111

PI_17. Processus de préparation du budget ............................................................................... 115

PI_18. Examen des budgets par le pouvoir législatif .................................................................. 119

3.5 PILIER V ͗ PRVISIBILITE ET CONTRNLE DE L'EyCUTION DU BUDGET ............................. 125

PI_19. Gestion des recettes ........................................................................................................ 125

PI_20. Comptabilisation des recettes ......................................................................................... 136

PIͺ21. PrĠǀisibilitĠ de l'affectation des ressources en cours d'edžercice .................................... 144

PI_22 : Arriérés de dépenses ...................................................................................................... 153

PI_23 : Contrôle des états de paie .............................................................................................. 158

PI_24 : Gestion de la passation des marchés ............................................................................. 164

PI_25 : Contrôle interne des dépenses non salariales ................................................................ 174

PI_26 : Audit interne ................................................................................................................... 186

3.6 PILIER VI : COMPTABILITÉ ET REPORTING ......................................................................... 197

PI_27. Intégrité des données financières ................................................................................... 197

PIͺ28. Rapports budgĠtaires en cours d'annĠe .......................................................................... 202

PI_29. Rapports financiers annuels ............................................................................................ 205

3.7 PILIER VII : SUPERVISION ET AUDIT EXTERNE .................................................................... 209

PI_30. Audit externe ................................................................................................................... 209

PIͺ31 Edžamen des rapports d'audit par le pouǀoir lĠgislatif ...................................................... 215

4 CONCLUSIONS DE L'ANALYSE DES SYSTMES DE GFP ................................................................ 219

4.1 Évaluation intégrée de la performance de la GFP ............................................................. 219

4.2 Efficacité du cadre de contrôle interne ............................................................................. 223

4.3 Points forts et points faibles de la GFP .............................................................................. 226

4.4 Évolution de la performance depuis une évaluation antérieure ...................................... 236

5 PROCESSUS DE RFORME DE L'TAT .......................................................................................... 238

5.1 Approche générale des réformes de GFP.......................................................................... 238

5.2 Description des réformes récemment menées et en cours .............................................. 238

5.3 Facteurs institutionnels appuyant la planification et l'edžĠcution des rĠformes ............... 240

Annexe 1A : Notation des indicateurs selon le cadre PEFA 2016 ....................................................... 243

Annexe 1B : Tableau récapitulatif des indicateurs de performance selon le cadre PEFA 2011 .......... 255

Annexe 2 : Récapitulatif des observations formulées sur le cadre de contrôles internes .................. 275

7

Annexe 3A : Glossaire des termes techniques utilisés dans le rapport PEFA (liste non exhaustive) .. 279

Annexe 3B : Enquêtes et études analytiques connexes ...................................................................... 283

Annexe 3C : Liste des personnes rencontrées (liste non exhaustive) ................................................. 285

Annexe 3D ͗ Sources d'information serǀant de base ă la notation des indicateurs ........................... 287

Annexe 4A : Tableau des données pour le calcul des indicateurs PI-1 à PI-2 (Cadre 2016) ............... 301

Annexe 4B : Tableau des données pour le calcul des indicateurs PI-1 à PI-2 (Cadre 2011) ................ 307

Annexe 4C : Tableau des données servant de support aux notations ................................................ 311

8

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 2-1 ͗ RĠpartition du PIB par secteur d'actiǀitĠs en 2016 ....................................................................... 26

Tableau 2-3 ͗ OpĠrations de l'administration budgĠtaire centrale (en й du PIB) .............................................. 28

Tableau 2-4: Répartition sectorielle des dotations budgétaires au cours des trois derniers exercices clos....... 29

Tableau 2-5 : Dotations budgétaires par classification économique (en % du total des dépenses) ................... 29

Tableau 2-6͗ Structure du secteur public (budget en milliards de FCFA et nombre d'entitĠs) t Année 2016 ... 33

Tableau 2-7 : Structure de l'administration centrale - dotations budgĠtaires de l'annĠe 2016

(milliards FCFA) ................................................................................................................................................... 33

Tableau 2-8 : Structure financiğre de l'administration centrale t dĠpenses effectiǀes de l'annĠe 2016

(en milliards de CFA) ........................................................................................................................................... 33

Tableau 3-1 : Budget total et dépenses effectives entre 2014 et 2016 (en milliards de CFA) ............................ 37

Tableau 3-2 : Matrice des résultats selon la classification fonctionnelle (écarts en %) ...................................... 37

Tableau 3-3 : Budget exécuté par rapport au budget voté selon la classification économique au cours

des trois derniers exercices (en milliards de CFA)............................................................................................... 38

Tableau 3-4 : Matrice des résultats du budget exécuté par rapport au budget voté selon la

classification économique (écarts en %) ............................................................................................................. 38

Tableau 3-5 : Dépenses prévues et réalisées imputées à la réserve provisionnelle (en milliards de CFA) ......... 39

Tableau 3-6 : Montant global des recettes prévues au budget initial et des recettes réalisées au cours

des trois derniers exercices (en milliards de CFA)............................................................................................... 40

Tableau 3-7 : Prévision et réalisation des recettes selon la classification économique (en milliards de CFA) ... 40

Tableau 3-8 : Matrice des résultats des recettes exécutées par rapport aux montants inscrits dans les LFI

(écarts en %) ....................................................................................................................................................... 41

Tableau 3-9: Calendrier de préparation du budget des collectivités territoriales .............................................. 57

Tableau 3-10͗ Liste non edžhaustiǀe d'audits et d'Ġtudes rĠalisĠes durant les trois derniers edžercices clos ...... 70

Tableau 3-11: Évolution des niveaux de production (variation annuelle en %) ................................................ 102

Tableau 3-12: Croissance en volume du PIB et des investissements ................................................................ 104

Tableau 3-13 : Ressources et dépenses du budget 2017 (en milliards de CFA) ................................................ 105

Tableau 3-14 ͗ Critğres du cadre de Conǀergence de l'UEMOA ........................................................................ 109

Tableau 3-15 : Récapitulatif des allocations fonctionnelles des dépenses annexées au DPBEP 2017-2019 .... 112

Tableau 3-16 ͗ ActiǀitĠs et dates de prĠparation et d'Ġlaboration du budget 2017 ......................................... 116

Tableau 3-17 ͗ Cycles d'edžĠcution du budget entre 2014 et 2016 (montants cumulĠs en milliards de CFA) ... 122

Tableau 3-18 : Montants des recettes fiscales en 2016 (Mds de FCFA) ........................................................... 126

Tableau 3-19 : Parts de collecte des différents organismes de collecte ........................................................... 127

Tableau 3-21 : Stock des arriérés en 2016 et montants recouvrés en 2015 (milliards de FCFA) ...................... 135

Tableau 3-22͗ PĠriodicitĠ de l'intĠgration des opĠrations dans ASTER ............................................................ 137

Tableau 3-23 : Répartition des comptes publics au 30 juin 2017 ..................................................................... 146

Tableau 3-24 : Encours des EPN dans les différentes banques (en Mds de FCFA)............................................ 146

Tableau 3-25͗ Compte de l'État à la BCEAO au 31 décembre 2017 (en milliards de CFA) ................................ 148

Tableau 3-26 : Réalisations/prévisions mensuelles du solde de trésorerie globale en 2017 ........................... 150

Tableau 3-27 ͗ Ajustements en cours d'edžercice au cours de l'edžercice 2016 (milliards de FCFA) ................... 152

Tableau 3-28 : Restes à payer du Trésor au titre des trois derniers exercices (milliards de CFA) .................... 155

Tableau 3-29 : Recrutements par décret sans concours ................................................................................... 159

Tableau 3-30: Marchés selon le type de procédure (en milliards de FCFA et en %) ......................................... 168

Tableau 3-31: Types de procédures selon les seuils (depuis 2016 ; voir encadré " les seuils de

passation » ci-dessus) ....................................................................................................................................... 168

Tableau 3-32: Répartition des marchés réguliers selon les autorités contractantes (AC) ................................ 170

9

Tableau 3-34: Publication des éléments principaux des marchés publics ........................................................ 172

Tableau 3-40 : Satisfaction des critères PEFA relativement aux plaintes examinées par un organisme

externe : ............................................................................................................................................................ 173

Tableau 3-35 : Nombre de plaintes déposées et traitées en 2016 ................................................................... 174

Tableau 3-37 ͗ DiffĠrents niǀeaudž de rĠpartition des tąches au cours de l'edžĠcution du budget .................... 177

Tableau 3-38 ͗ Les dĠpenses faisant l'objet de la procĠdure simplifiĠe : ......................................................... 179

Tableau 3-39 : Les avances de trésorerie (hors avances aux banques) en 2016 et 2017 ................................. 184

Tableau 3-41 ͗ Comptes d'attente pour l'edžercice 2016 (en milliards de CFA) ................................................. 199

Tableau 3-42 ͗ Comptes d'aǀance au 31ͬ12 2015 et 2016 (en millions de CFA) ............................................... 200

Tableau 3-43 : Dates de réception des rapports financiers (LR et CGAF) et date de dépôt du RELF ................ 206

Tableau 3-45 : Dates de réception des rapports financiers (LR et CGAF) et date de dépôt du RELF ................ 213

Tableau 3-46 ͗ Calendrier d'edžamen des rapports d'audit ................................................................................ 217

d'Ġǀaluation PEFA ............................................................................................................................................. 231

10

LISTE DES ENCADRÉS

Encadré 2 : Règles de répartition des recettes affectées aux collectivités territoriales en 2014 ....................... 56

Encadré 3 : Procédure de mise à la disposition des subventions aux COGES ..................................................... 61

Encadré 4: Allocations budgétaires sectorielles des projets et programmes ................................................... 112

Encadré 5: Les critères de risque à la DGD........................................................................................................ 131

Encadré 6 ͗ L'applicatif SENTINELLE .................................................................................................................. 132

pratique TADAT. ................................................................................................................................................ 134

Encadré 8 : Le réseau des comptables .............................................................................................................. 136

EncadrĠ 9͗ La centralisation des comptes par l'ACCT ....................................................................................... 139

Encadré 10: Traitement comptable des opérations de recettes et de dépenses du CUT ................................. 145

Encadré 11: Organisation de L'ACCT ................................................................................................................. 147

Encadré 12: Les motifs de la loi de finances modificatives de 2016 ................................................................. 152

Encadré 13 : Extraits rapport CC de 2016 sur les RAP ....................................................................................... 155

Encadré 14 : Les seuils de passation et de contrôle .......................................................................................... 166

Encadré 15 : Le préfinancement ....................................................................................................................... 169

Encadré 16: Les DAAF des ministğres de l'EN et de la SantĠ ............................................................................ 177

Encadré 17: Le PGT ........................................................................................................................................... 178

Encadré 18 : Le contrôle interne à la CNPS et à la CGRAE ................................................................................ 181

Encadré 19 : Le contrôle financier .................................................................................................................... 182

Encadré 20 : La procédure de paiement par " avances de trésorerie » ........................................................... 184

Encadré 22: L'IGE .............................................................................................................................................. 189

Encadré 23 : Observation n°4 : Comptes 473.1 et 473.2 " Imputation provisoire des dépenses chez

les receveurs des administrations financières » .............................................................................................. 200

Encadré 24 ͗ Edžtrait du rapport de la CC sur l'edžĠcution du budget 2016. ....................................................... 201

EncadrĠ 25͗ Principales obserǀations du RELF sur l'edžĠcution du budget 2016 ............................................... 212

Encadré 26 ͗ Yuestions du parlement ă l'edžĠcutif sur les LR ............................................................................ 217

Encadré 27 : Le statut général des fonctionnaires ............................................................................................ 224

11

RÉSUMÉ ANALYTIQUE

1.1 Objet de l'Ġǀaluation

Faisant suite à deux exercices PEFA qui ont eu lieu en Côte d'Ivoire, respectivement en 2008

et en 2013, la mission d'évaluation composée de trois experts internationaux, supervisée par

le secrétariat PEFA, la dĠlĠgation de l'Union européenne (qui la finance et qui est le chef de

objectif général d'évaluer en coopération avec le gouvernement, la performance du système

de gestion des finances publiques par le biais de la nouvelle méthodologie PEFA de 2016. Elle doit fournir une situation de référence pour le futur. Cette analyse doit également permettre de mesurer l'évolution de la performance et les progrès réalisés au regard de

l'évaluation précédente (PEFA 2013) et faire ressortir les perspectives pour une gestion plus

2014-2015-2016, mais intègre, pour les indicateurs qui le permettent, les données les plus

des entreprises publiques et des collectivités décentralisées, mais y compris les services

déconcentrés).

Les rĠsultats de l'Ġǀaluation PEFA 2017 deǀraient serǀir de base au Gouǀernement pour le

être utilisés par les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) dans le dialogue avec le

Gouvernement sur les aspects liés aux finances publiques. Cette nouvelle évaluation devrait

également permettre d'actualiser le SDRFP.

1.2 Principales conclusions et incidence sur la discipline budgétaire,

publics

en rapide mutation : il converge vers le nouveau système fondé sur la responsabilité

transformations induites par l'introduction des nouǀelles technologies dans la sphğre de la gestion publique et les nouvelles pratiques préconisées au niveau international. Le PEFA permet d'analyser le systğme de gestion des finances publiques selon trois axes complémentaires : - Le maintien de la discipline budgétaire ; - La capacité de définir des stratégies budgétaires publiques ; - La fourniture des services publics. L'analyse fait apparaŠtre les grandes conclusions suiǀantes : volonté politique ferme se conjuguent pour assurer une bonne discipline budgétaire globale 12 faiblesses. instruments techniques - cadre de dépenses à moyen terme et budget de programmes - et

les procédures administratives afférentes ne sont systématiquement déployés dans tous les

ministères que depuis 2017.

pourvoit la bonne discipline budgétaire, pâtit de la relative faiblesse de la gestion

la gestion axée sur les résultats) de la supervision relativement faible des entreprises

La discipline budgétaire

La discipline budgétaire globale

La bonne réalisation des prévisions budgétaires globales initiales, en recettes comme en

dépenses, et les niveaux modérés de l'endettement public et du dĠficit budgĠtaire

témoignent a posteriori de la capacité des autorités ivoiriennes d'assurer la discipline

Les atouts qui ont permis une bonne discipline budgétaire

la fois rĠsultat et point d'ancrage essentiel d'une stratĠgie de maŠtrise budgĠtaire, a ĠtĠ

continûment maintenue. Elle a été assurée d'une part par une procédure de préparation

budgétaire ordonnée et bien encadrée par des perspectives de moyen terme macro- économique et macro budgétaire de bonne qualité, et d'autre part par une exécution bien maitrisée. La stabilité et la couverture de la nomenclature budgétaire, bien que présentant quelques

faiblesses, y a contribué de façon essentielle, notamment grące ă l'usage rĠgulier de la

nomenclature fonctionnelle (par grande catégorie de dépense). La documentation transmise ă l'AssemblĠe nationale rĠpond audž besoins de l'analyse du

budget. Elle permet au législateur d'edžercer ses pouvoirs de décision souverains, de veiller à

la protection des équilibres financiers et de garantir la qualité des services publics. Mais l'AssemblĠe ne fait pas usage de ses droits d'amendement.

L'encadrement administratif et financier des Ġtablissements publics et des collectivités

les déficits publics par des gestions déséquilibrées.

Les gestions de la dette et de la trésorerie, désormais réunifiées dans un pôle commun

bénéficiant de bons outils de gestion, atteignent des niveaux de qualité satisfaisants : une

stratégie de la dette bien structurée, une prévision de trésorerie perfectible mais

13 continûment suivie et un compte central consolidant les soldes des comptabilities des

comptables publics organisés dans un réseau bien structuré, responsabilisé et centralisé.

Les procédures de dépenses (salaires, marchés publics et dépenses de fonctionnement et de

dette) sont fondées sur une séparation efficace et claire des tâches des agents publics qui sont chargés des dépenses. Elles sont encadrées par des outils informatiques performants. Elles présentent cependant des insuffisances, notamment le recours à un niveau

relativement élevé des avances de trésorerie (qui sont toutefois encadrées) et les retards

dans le paiement des salaires des nouveaux recrutés.

La qualité et la rigueur des procédures de dépenses et de recettes ainsi que les outils utilisés

de l'edžĠcution budgĠtaire ; il permet les rĠorientations de trajectoire s'aǀĠrant nécessaires.

Les faiblesses qui peuvent la compromettre

Des réajustements sectoriels relativement importants des crédits pèsent sur la crédibilité

des budgets ministériels ; ils sont favorisés par un usage encore limité des budgets de

programmes (cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)) publiés, le basculement aux budgets de programme n'Ġtant pas encore en ǀigueur durant la pĠriode sous reǀue. La supervision des entreprises publiques bien que récemment renforcée est encore en est seulement à ses tout débuts. paiement ne commence pas au moment de la demande de paiement par le fournisseur de Ce seul suivi des " Restes à Payer » (RAP), qui présente, en outre, quelques anomalies par

rapport aux règles comptables1, introduit ainsi une légère opacité sur la maitrise de la

trésorerie et des dettes ; cette maîtrise paraît néanmoins bien assurée, selon les données

fournies. La collecte des ressources est soutenue par une bonne information des contribuables, mais

elle est fragilisée par des contrôles et des enquêtes fondés, en partie seulement, sur les

générale des douanes (DGD), à ses débuts à la Direction générale des impôts (DGI)) et

développement). Le respect de la discipline budgétaire pourrait, en outre, être affaibli par la persistance de certaines insuffisances structurelles : les missions des inspections ministérielles et interministérielles sont à leur début ; le contrôle externe par la Cour des comptes (CC) est d'une portĠe relatiǀement faible;

1 Les régularisations des paiements des investissements cofinancés.

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