[PDF] Décision n° 05-D-68 du 12 décembre 2005 relative à des pratiques

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Décision n° 05-D-68 du 12 décembre 2005

relative à des pratiques du Centre national d'enseignement à distance

Le Conseil de la concurrence (section II),

Vu la lettre enregistrée le 20 décembre 1999 sous le numéro F 1192, par laquelle la Chambre syndicale nationale de l'enseignement privé à distance (CHANED) a saisi le Conseil de la concurrence de pratiques mises en oeuvre par le centre national d'enseignement à distance (CNED) ; Vu les articles 81, 82, 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne ; Vu le livre IV du code de commerce et le décret n° 86-1309 du 29 décembre 1986 modifié, pris pour application de l'ordonnance n° 86-1243 du 1 er décembre 1986 ; Vu les observations présentées par le commissaire du Gouvernement et par la CHANED ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Le rapporteur, le rapporteur général, le commissaire du Gouvernement et le représentant de la CHANED, entendus lors de la séance du 19 octobre 2005 ;

Adopte la décision suivante :

I. Constatations

1. La Chambre syndicale nationale de l'enseignement privé à distance (CHANED) soutient

que le Centre national d'enseignement à distance (CNED) bénéficie d'avantages

discriminatoires liés à sa position d'établissement public, qui le conduisent à abuser de

cette position vis-à-vis des établissements privés d'enseignement à distance.

2. Elle dénonce le fait que le CNED affecte des aides publiques à des activités

concurrentielles, ce qui lui permet de s'affranchir des contraintes du marché et de pratiquer des prix prédateurs qui ont pour objet et pour effet d'évincer du marché de l'enseignement à distance les organismes privés d'enseignement.

3. L'organisation saisissante se plaint également de dispositions réglementaires ou de

pratiques administratives qui pénaliseraient les établissements privés et cite en particulier :

les dispositions de la loi du 12 juillet 1971 sur l'enseignement privé à distance qui impose des contraintes sur les envois en recommandé, le droit de résiliation du contrat et de paiement des prestations, l'accès à la publicité qui ne s'appliquent pas au CNED ; le refus de prise en charge par les ASSEDIC des frais de formation relatifs à l'enseignement à distance ; le refus d'octroyer aux parents des élèves de l'enseignement à distance privé les

réductions d'impôt au titre de la scolarité alors que celles-ci bénéficient à ceux dont les

enfants sont inscrits au CNED ;

l'impossibilité pour les élèves de l'enseignement privé à distance de bénéficier du

statut d'étudiant.

A. LES SECTEURS DE L'ENSEIGNEMENT A DISTANCE

4. La loi du 12 juillet 1971 définit l'enseignement à distance comme étant " l'enseignement

ne comportant pas, dans les lieux où il est reçu, la présence physique du maître chargé de

le dispenser, ou ne comportant une telle présence que de manière occasionnelle ou pour certains exercices ».

5. L'enseignement à distance est une modalité de dispense de l'enseignement qui comporte

les mêmes distinctions que celles qui s'opèrent dans l'enseignement présentiel.

1. LE SERVICE PUBLIC DE L'ENSEIGNEMENT ET DE L'ÉDUCATION

a) La formation initiale

6. Les textes en vigueur, inspirés de l'article 13 du préambule de la constitution de 1946 selon

lequel : " La nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la

2 formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit

et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat », donnent une définition très large du

service public de l'enseignement et de l'éducation.

7. Ce service public concerne aussi bien l'enfant que l'adulte, l'instruction que la formation

professionnelle.

8. Les articles L.111-1 et L.123-1 du code de l'éducation visent respectivement le " service

public de l'éducation » et le " service public de l'enseignement supérieur ». Ainsi pour l'article L.111-1 al. 1 et 2 : " L'éducation est la première priorité nationale. Le service

public de l'éducation est conçu et organisé en fonction des élèves et des étudiants. Il

contribue à l'égalité des chances (...) », alors que l'article L.123-1 dispose que : " Le

service public de l'enseignement supérieur comprend l'ensemble des formations post- secondaires relevant des différents départements ministériels » et que l'article L.811-1 précise que : " Les usagers du service public de l'enseignement supérieur sont les bénéficiaires des services d'enseignement, de recherche et de diffusion des connaissances et, notamment, les étudiants inscrits en vue de la préparation d'un diplôme ou d'un concours, les personnes bénéficiant de la formation continue et les auditeurs ».

9. Le droit à l'éducation n'est pas a priori limité en fonction de l'âge de l'usager et n'exclut

pas la reprise de l'instruction après une interruption, même volontaire.

10. Ainsi, l'article L.111-1 indique : " (...) Le droit à l'éducation est garanti à chacun afin de

lui permettre de développer sa personnalité, d'élever son niveau de formation initiale et continue, de s'insérer dans la vie sociale et professionnelle, d'exercer sa citoyenneté ».

11. La caractéristique essentielle de ce droit à l'éducation est la gratuité comme le précise

l'article L.132-2 du code de l'éducation : " L'enseignement est gratuit pour les élèves des lycées et collèges publics qui donnent l'enseignement du second degré, ainsi que pour les

élèves des classes préparatoires aux grandes écoles et à l'enseignement supérieur des

établissements d'enseignement public de second degré ». b) La formation professionnelle continue

12. La formation professionnelle continue appartient au champ de l'éducation permanente que

l'article L.122-5 du code de l'éducation considère comme une obligation nationale : " L'éducation permanente constitue une obligation nationale. Elle a pour objet d'assurer à toutes les époques de sa vie la formation et le développement de l'homme, de lui permettre d'acquérir les connaissances et l'ensemble des aptitudes intellectuelles ou manuelles qui concourent à son épanouissement comme au progrès culturel, économique et social ».

13. L'article L.900-1 al. 1 du code du travail prévoit de même que : " La formation

professionnelle tout au long de la vie constitue une obligation nationale. Elle comporte une

formation initiale et des formations ultérieures destinées aux adultes et aux jeunes déjà

engagés dans la vie active ou qui s'y engagent. Ces formations ultérieures constituent la formation professionnelle continue ».

14. Cependant, la formation professionnelle continue ne se définit pas par son contenu propre

mais recouvre une modalité spécifique de financement d'une formation qui peut être de tous ordres et de tous niveaux.

15. Le code du travail impose en effet à l'employeur d'affecter une somme égale à un certain

pourcentage de la masse salariale à la formation professionnelle continue. Une part de cette somme est obligatoirement versée à des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) 3 qui la reversent sous forme d'aide à la formation. L'autre partie est utilisée par l'employeur qui s'adresse alors lui-même à des dispensateurs de formation continue.

16. C'est la raison pour laquelle la formation professionnelle continue est définie comme une

activité de marché ouverte aux entreprises, ainsi que le précise l'article L.920-2 du code du

travail : " Les entreprises, groupes d'entreprises, associations, établissements et organismes privés (...) interviennent (...) en tant que dispensateurs de formation ».

17. Cette caractéristique particulière de la formation professionnelle continue est bien résumée

dans une circulaire du 31 juillet 1996 du ministère de l'éducation nationale relative aux priorités de la formation continue des adultes : " [...] la formation continue des adultes est l'une des missions de l'Éducation nationale. Cette mission de service public [...] se situe sur un marché concurrentiel qui crée des contraintes particulières ». c) L'éducation permanente

18. Entre le service public de l'enseignement allant de l'élémentaire au supérieur et la

formation professionnelle continue qui inclut toute formation financée par un tiers, existent des formations proposées aux personnes qui ont quitté le système de formation initiale et qui souhaitent acquérir une formation, diplômante ou non. A la différence de la formation initiale et de la formation professionnelle continue, le financement de ces formations est assuré au moins en partie par les demandeurs eux-mêmes.

19. Il s'agit de formations proposées soit en complément des formations scolaires, comme les

cours de rattrapage et les cours d'été, soit dans le cadre de l'enrichissement personnel tout au long de la vie à travers une multitude de formations libres, soit dans le cadre de formations qualifiantes ou de préparation à des examens et concours qui s'inscrivent dans le cadre de la promotion sociale.

2. L'ENSEIGNEMENT À DISTANCE DANS LE SERVICE PUBLIC DE L'ÉDUCATION

20. La loi du 12 juillet 1971 définit l'enseignement à distance comme étant " l'enseignement

ne comportant pas, dans les lieux où il est reçu, la présence physique du maître chargé de

le dispenser, ou ne comportant une telle présence que de manière occasionnelle ou pour certains exercices ».

21. L'enseignement à distance peut utiliser tous types de supports (courriers, CD, Internet ...).

22. L'enseignement à distance étant une modalité de dispense de l'enseignement, on y retrouve

les mêmes distinctions que celles qui s'opèrent dans l'enseignement présentiel, à savoir : la

formation initiale à distance, la formation professionnelle continue à distance, l'éducation

permanente liée notamment à la promotion sociale à distance ainsi que les formations libres de type cours de soutien, cours d'été ou formations non diplômantes. a) La formation initiale à distance

23. La loi confirme dans l'article L.131-2 du code de l'éducation qu'il existe un service public

de l'enseignement à distance pour les personnes concernées par le service public de l'enseignement : 4 " (...) Un service public de l'enseignement à distance est organisé notamment pour assurer l'instruction des enfants qui ne peuvent être scolarisés dans une école ou dans un

établissement scolaire ».

24. La formation initiale à distance propose, au niveau du secondaire et du supérieur, des

enseignements généraux et professionnels dans toutes les filières existant dans l'enseignement présentiel. b) La formation professionnelle continue à distance

25. La possibilité pour l'employeur de remplir ses obligations en matière de formation

professionnelle continue via le recours à des formations à distance est expressément reconnue par la loi.

26. L'article R.950-1 du code de travail en précise les conditions :

" Les actions de formation financées par les employeurs en vue de s'acquitter de l'obligation instituée par l'article L.950-1 se déroulent conformément à un programme qui, établi en fonction d'objectifs préalablement déterminés, précise les moyens pédagogiques et d'encadrement mis en oeuvre et définit un dispositif permettant de suivre l'exécution de ce programme et d'en apprécier les résultats ». c) L'éducation permanente à distance

27. Les cours de soutien, les cours d'été, les préparations aux concours et examens constituent,

par nature, des formations à distance proposées aux personnes désireuses soit de parfaire leur formation, soit de suivre des formations diplômantes ou qualifiantes.

28. Sur ce segment, l'offre de formation, notamment des opérateurs privés, est

particulièrement développée.

B. LES INTERVENANTS DANS LE SECTEUR

29. Si le Centre d'information et de documentation jeunesse (CEDIJ) évalue à 700 000

personnes environ le nombre de personnes suivant un enseignement à distance en France, l'offre de ce type de formation est constituée par un foisonnement d'opérateurs appartenant aussi bien au secteur public ou para public, qu'au secteur privé.

1. LE CNED

a) Organisation

30. Le service public de l'enseignement à distance est assuré par le CNED, établissement

public administratif, placé sous la tutelle des ministres chargés de l'éducation nationale et

de l'enseignement supérieur. Il est régi par le décret n° 2002-602 du 27 avril 2002 qui, dans son article 2 expose : " Le centre a pour mission de dispenser un enseignement et des formations à distance dans le cadre de la formation initiale, de la formation professionnelle continue et de l'éducation permanente. Cet enseignement et ces formations sont assurés à tous les niveaux de l'enseignement scolaire et de l'enseignement supérieur dans le cadre de formations complètes ou particulières. En matière d'enseignement 5 supérieur, le centre exerce ses missions en coopération avec les universités et les autres établissements d'enseignement supérieurs ».

31. Le CNED est administré par un conseil d'administration de 18 membres, composé à parts

égales de représentants de l'Etat, de représentants du personnel et de personnalités

qualifiées. Le président du conseil d'administration est nommé par arrêté du ministre.

32. Le conseil d'administration délibère notamment sur :

les orientations et l'organisation générale de l'établissement proposées par le directeur

général ; le budget et ses modifications ; le taux des redevances et rémunérations de toute nature dues au centre. b) Le financement du CNED

33. L'article 17 du décret n° 2002-602 du 25 avril 2002 énumère les diverses ressources du

CNED, notamment :

les subventions et les fonds de concours attribués notamment par l'Etat, les collectivités publiques, l'Union européenne ; les droits, redevances et produits de toute nature résultant de ses activités ...

34. En 2004, le financement du CNED, pour l'ensemble de ses activités a été assuré à 73 %

par ses fonds propres (inscriptions, recettes liées aux prestations de formation professionnelle continue, etc.) et à 27 % par une subvention du ministère de l'Éducation nationale de 26 millions d'euros. c) La rémunération des personnels du CNED

35. En 1999, le CNED comptait 7 347 collaborateurs rémunérés par lui et 1 495 rémunérés par

l'État. Ces derniers, qui représentaient 17 % de l'effectif du CNED, sont constitués pour une bonne part par des agents inaptes à l'enseignement présentiel et qui sont affectés au CNED par le ministère de l'Éducation nationale soit en réemploi, soit en réadaptation. Dans son audition du 8 juillet 2003, le CNED a présenté ainsi cette catégorie d'agents : " Des enseignants du premier et second degré exclusivement, en situation de réemploi ou de réadaptation qui sont rémunérés par le ministère. En réemploi, l'affectation ne peut se faire qu'au CNED. Elle est décidée par une commission qui siège auprès du ministre. Elle est définitive jusqu'à la retraite. En réadaptation, l'affectation est temporaire et prononcée par le recteur d'académie dans le cadre des procédures déconcentrées de gestion des agents mai s peut se faire ailleurs qu'au CNED. En 2002, on avait 622 agents en réemploi et 835 agents en réadaptation. Ces agents travaillent essentiellement dans la correction de copies depuis leur domicile pour les enseignements relevant de l'obligation scolaire. D'ailleurs, l'essentiel de ces agents sont affectés dans les centres en charge de la formation initiale scolaire, c'est-à-dire Toulouse, Rouen et Rennes. Ils ont souvent des charge de travail très allégé es » (annexe 4, cotes 527-534). 6 d) Les inscriptions au CNED

36. Le nombre d'inscrits au CNED diminue progressivement. Il est passé sous la barre des

400 000 en 1999 et se situe à 317 000 en 2004. Le CNED propose plus de

3 000 formations.

37. La scolarité proprement dite (du primaire au supérieur, BTS compris) représente 45,5 %

des inscriptions, les concours de la fonction publique (enseignants compris) 27,5 % et la formation professionnelle (ainsi que les formations libres) 23,9 %.

38. A partir des bilans d'activités du CNED jusqu'en 2004 (annexe 4, cotes 670 et 727-783),

les éléments suivants ont pu être rassemblés. Evolution récente du nombre d'inscrits au CNED suivant la nature des formations

Années

Nature des formations

2000 2002 2004

Evolution

en % Formations de l'élémentaire au baccalauréat 61 361 61 717 52 957 - 13,70 Formation supérieure universitaire 42 226 38 946 32 639 - 22,70

Formations qualifiantes :

Concours fonction publique

Formation professionnelle supérieure

(BTS ...)

97 371

22 927

88 111

17 189

81 590

15 165

- 16,21 - 33,98

Formations spécifiques 142 6 105 3 665

Formation libre (tous niveaux) :

Cours à la carte, de soutien, d'été, formations non réglementées

143 285

139 938

130 578

- 6,87

TOTAL 368 163 352 006 317 797 - 13,68

Nombre d'inscriptions au CNED par statut de formation - Année 1999-

TYPES DE FORMATION

NATURE DES FORMATIONS

FORMATION

INITIALE

PROMOTION

SOCIALE

FPC Formations de l'élémentaire au BAC 33 346 22 353 6 652

Cours de soutien 1 393 604 23

Compléments d'enseignement 20 436 138 6

Cours d'été 42 263 10 -

DAEU, capacité en droit 2 4 726 1 609

BTS 11 190 13 195 6 516

Formations du supérieur 32 15 130 1 612

Formation de soutien du supérieur 17 4 590 301

Formations professionnelles qualifiantes 9244 12 051 6 549 Concours de recrutement de l'E. N. 621 72 580 7 775

Concours de la fonction publique 76 20 391 12 432

Formations libres (sauf langues) 64 8 101 2 041

Formations libres en langue 18 7 642 1 557

Formations spécifiques divers 1 165 12 403

TOTAL 118 703 181 676 59 476

Les tableaux suivants affinent cette vision globale, mais confirment tous la diminution du nombre des inscrits, ainsi que celle des recettes hors subvention. 7 Évolution des inscriptions au CNED pour les formations où existe une forte concurrence du privé

Années

Nature des formations

2000 2002 2004

La scolarité de l'élémentaire à la terminale 61 361 61 717 52 957

Les cours de vacances 42 284 32 661 24 134

BTS 28 044 23 953 18 826

Les concours de la fonction publique

(catégories B et C surtout)

102 320

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