[PDF] Lémancipation du pouvoir réglementaire (1914 -1958)

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L'émancipation du pouvoir réglementaire

(1914 - 1958)

THÈSE

pour obtenir le grade de Docteur en droit public présentée et soutenue publiquement par

Emilien QUINART

le 13 décembre 2019 sous la direction de Monsieur le Professeur Emmanuel CARTIER JURY

Emmanuel CARTIER, directeur de thèse

Professeur de droit public, Université de Lille

Jean-Philippe DEROSIER

Professeur de droit public, Université de Lille - membre de l'Institut universitaire de France

Pascale GONOD, rapporteur

Professeur de droit public, Université Paris I Panthéon-Sorbonne

Alain LAQUIEZE, rapporteur

Professeur de droit public, Université Paris Descartes

Marcel MORABITO

Professeur d'histoire du droit, Institut d'études politiques de Paris

Maryvonne DE SAINT PULGENT

Président de Section au Conseil d'Etat

Michel VERPEAUX, président

Professeur émérite de droit public, Université Paris I Panthéon-Sorbonne L'Université de Lille n'entend donner aucune approbation ou improbation aux opinions

émises dans cette thèse. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.

Cette version tient compte des remarques formulées par le jury lors de la soutenance.

Les erreurs de frappe ont été corrigées, certaines analyses précisées et les références

bibliographiques complétées. V

REMERCIEMENTS

Je remercie infiniment Monsieur le Professeur Emmanuel Cartier de la confiance qu'il

m'a accordée, de la richesse de sa direction, et de sa bienveillance constante. Réaliser une thèse

auprès de lui fut un plaisir et une chance immenses. J'exprime mon extrême reconnaissance, et adresse mes remerciements les plus sincères, à Madame le Président Maryvonne de Saint Pulgent, ainsi qu'à Madame et Messieurs les Professeurs Pascale Gonod, Jea n-Philippe Derosier, Alain L aquièze, Marcel Morabito et Michel Verpeaux pour avoir accepté de prendre part à ce jury et d'évaluer ce travail. Je tiens aussi à remercier chaleureusement Monsieur le Professeur Michel Lascombe,

qui m'a initié au droit, puis encouragé et aidé tout au long de mes études supérieures.

De tout coeur, merci à ceux qui, par leurs relectures et leurs conseils, ont précieusement

contribué à la réalisation de cette étude : mes amis Jean D'Andlau, Matthieu Caron, Pierre

Gorisse, François Lecoutre, Jules Lepoutre, Benoît Montay, Pierre-Yves Sagnier. Qu'il me soit également permis de mentionner ceux, dont l'accompagnement, le soutien

et les conseils, ont agréablement entouré l'élaboration de cette thèse. Merci vivement à Solange

Arber, Caroline Demeyère, Manon Dosen, Benoît Haudrechy, Mathilde Heitzmann-Patin, Barbara Hild, Julien Padovani, Marie-Odile Peyroux-Sissoko, Denis Ramond, Basile Ridard,

Séverine Taisne.

Je remercie très grandement Mesdames Emmanuelle Flament -Guelfucci et Claire

Sibille de Grimoüard, directrices de la bibliothèque et des archives du Conseil d'Etat, d'avoir

facilité mes recherches dans les fonds de leur institution. Merci aux membres du bureau des archives du Conseil d'Etat - Mesdames et Messieurs Emmanuelle Benet, Julia Aumüller, Stéphane Longuet, Chrystelle Bastard, Aurélie Guillon, Nicolas Furlaud, Brigitte Huet - pour la chaleur de leur accueil et leur grande disponibilité. J'adresse des remerciements particuliers à Monsieur Arnaud Romond pour son a ide extrê me ment préc ieuse dans mon travai l aux

Archives nationales.

Il est une personne, qui saura se reconnaître, dont la double relecture de ce travail, me fut incommensurablement précieuse. Qu'elle en soit infiniment remerciée. Merci enfin - ici, c'est au-delà des mots - à mes amis, Etienne, Tania et Victor, à mes parents, à ma soeur et à mon frère, à mes grands-mères, à Aude.

A la mémoire de mes grands-pères.

IX

ABREVIATIONS PRINCIPALES

AA. VV. auctores varii

ACP Assemblée consultative provisoire

AEF Afrique équatoriale française

AFDI Annuaire international de justice constitutionnelle

AJ L'Actualité juridique

AJDA L'Actualité juridique : droit administratif al. alinéa

AN Archives nationales

AOF Afrique occidentale française

AP Archives privées

art. article art. cit. article cité

Ass. Assemblée du contentieux

Ass. gén. Assemblée générale

AUF Assemblée de l'Union française

Cass. Cour de cassation

CE Conseil d'Etat

cf. confer chrn. chronique coll. collection concl. conclusions cons. considérant

Const. Constitution

Cons. const. Conseil constitutionnel

CP Commission permanente

civ. chambre civil

CRA comptes rendus analytiques

crim. chambre criminelle

D. Recueil Dalloz

dactyl. dactylographié(e) dir. sous la direction de DPS Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution de 1958

Dr. adm. Droit administratif (revue)

éd. édition

EDCE Études et Documents du Conseil d'Etat

et al. et alii etc. et caetera fasc. fascicule

GACE Les grands avis du Conseil d'Etat

GAJA Les grands arrêts de la jurisprudence administrative

Gaz. Pal. Gazette du Palais

X GPRF Gouvernement provisoire de la République française ibid. ibidem id. idem impl. solution implicite JCP G. Juris-classeurs périodiques - la semaine juridique (édition générale) J.O.D.P. Journal officiel des débats parlementaires

J.O.E.F. Journal officiel de l'Etat français

J.O.R.F. Journal officiel de la République française LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence

LPA Les petites affiches

MRP Mouvement républicain populaire

n° numéro nda note de l'auteur not. notamment op. cit. opus citatum (ouvrage cité) p. page(s)

PCF Parti communiste français

préc. précité(es)

PUAM Presses universitaires d'Aix-Marseille

PUF Presses universitaires de France

RA La Revue administrative

RDP Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger Rec. Recueil des arrêts du Conseil d'Etat - Recueil Lebon Rec. T. Tables du Recueil des arrêts du Conseil d'Etat - Tables du Recueil Lebon rédd. réédité(e) req. requête RFAP Revue française d'administration publique

RFDA Revue française de droit administratif

RFDC Revue française de droit constitutionnel

RIDC Revue internationale de droit comparé

RIHPC Revue internationale d'histoire politique et constitutionnelle

RPDA Revue pratique de droit administratif

RPF Rassemblement du peuple français

RPP Revue politique et parlementaire

S. Recueil Sirey

s. et suivant(es)

Sect. Section

SFIO Section française de l'internationale ouvrière spéc. spécialement suppl. supplément t. tome

TC Tribunal des conflits

v. voir vol. volume XI

SOMMAIRE

(une table des matières détaillée figure à la fin du document)

INTRODUCTION GENERALE ................................................................................................................ 1

PREMIERE PARTIE :

L'AFFIRMATION D'UN FONDEMENT AUTONOME

TITRE 1 : LA REVELATION D'UNE LACUNE CONSTITUTIONNELLE ................................................ 75

Chapitre 1 : Un décalage persistant entre les textes et la pratique ................................................ 77

Chapitre 2 : L'impossible renouveau constitutionnel de 1946 .................................................... 165

TITRE 2 : LES JUSTIFICATIONS NOUVELLES DU POUVOIR REGLEMENTAIRE ............................. 255

Chapitre 1 : Élargir la fonction d'exécution des lois ................................................................... 257

Chapitre 2 : Dépasser la fonction d'exécution des lois ............................................................... 349

SECONDE PARTIE :

L'AFFERMISSEMENT D'UN CHAMP PROPRE

TITRE 1 : UNE DETERMINATION HIERARCHIQUE ......................................................................... 433

Chapitre 1 : La découverte du rapport d'habilitation : constitutionnaliser les décrets-lois ......... 435

Chapitre 2 : Les mutations du rapport de complémentarité : faciliter l'application des lois ....... 533

TITRE 2 : UNE DETERMINATION MATERIELLE ............................................................................. 607

Chapitre 1 : La progression du critère matériel avant 1958 ........................................................ 609

Chapitre 2 : La consécration du critère matériel en 1958 ............................................................ 699

CONCLUSION GENERALE : " LA REVOLUTION N'A PAS EU LIEU » ............................................... 807

BIBLIOGRAPHIE ET SOURCES ......................................................................................................... 813

ANNEXES ......................................................................................................................................... 855

INDEX DES MATIERES ..................................................................................................................... 927

INDEX DES NOMS ............................................................................................................................. 935

INDEX DE LA JURISPRUDENCE ET DES AVIS ................................................................................... 939

TABLE DES MATIERES ..................................................................................................................... 955

1

INTRODUCTION GENERALE

" L'idée selon laquelle il faut définir par la Constitution les matières normalement légis latives et dire que tout le r este appartient aux pouvoirs réglementaires, n'est pas une révolution ; ce n'est une révolution que du point de vue de la théorie. C'est exactement la consécration de la réali té non seulement gouvernementale mais législative de ces époques dernières » 1

Raymond Janot - 31 juillet 1958

1. " Révolution »

2 ; " contre-révolution » 3 ; " bouleversement » 4 ; " attentat » 5 " monstruosité juridique » 6 ; " décadence de la loi » 7 ; " humiliation du législateur » 8 " anarchie » 9 . Les qualificatifs n'ont pas manqué aux premiers interprètes et grands témoins

de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958 pour caractériser le système nouveau des

articles 34, 37, 38 et 41. Les termes employés sont rarement mélioratifs, et relèvent pour la

plupart du champ lexical de la " rupture ». Cette lecture est d'ailleurs entretenue, par les 1 Comité consultatif constitutionnel, séance du 31 juillet 1958 (matin), DPS, vol. 2, p.71 2

L'expression est constamment employée au Comité consultatif constitutionnel (" Croyez-vous que l'on puisse

dire que ce n'est pas révolutionnaire ? » (Marcel Waline, DPS, vol. 2, p.87) ; " Etait-il vraiment important de

recourir à la révolution que représentent les articles [34] et [37] sur l'organisation des sources du droit (...) »

(Marc Lauriol, DPS, vol 2., p.92) ; " je ne trouve pas de mot plus juste que le mot " révolution » » (René Dejean,

DPS, vol. 2, p.282)) ; au Conseil d'Etat (" ce que l'on nous propose est, en réalité, une révolution profonde, une

révolution qui va même au-delà de ce que les rois eux-mêmes ont réclamé » (Léon Julliot de la Morandière,

DPS, vol. 3, p.398) ; " C'est un véritable bouleversement » (Maxime Letourneur, DPS, vol. 3, p.400)) et dans la

doctrine universitaire : " La hiérarchie des textes, telle qu'elle se dégage des art. 34, 37, 38 et 41, notamment, a

(...) un aspect révolutionnaire, ou plutôt, contre-révolutionnaire. » (MORANGE, G., " La hiérarchie des textes

dans la constitution du 4 octobre 1958 », Recueil Dalloz, 1959, 4 e cahier, chronique IV, p.21-26, spéc. p.21) ;

" cette révolution dans nos traditions constitutionnelles (...) » (SOTO (de), J., " La loi et le règlement dans la

Constitution du 4 octobre 1958 », RDP, n°2, 1959, p.240-297, spéc. p.278) 3

MORANGE, G., art. cit., p.26 ; v. aussi les propos de Pierre Cot, au nom de l'Union progressiste : " Nous

restons, nous, fidèles à la tradition de la Révolution française et à la République. Nous dirons non à de Gaulle, à

la guerre d'Algérie, au pouvoir personnel, parce que nous disons oui à la République (...). » (DPS, vol. 3, p.678)

4

Propos de Maxim e Letour neur devant l'Assemblée générale du Conseil d'Etat (séance du 28 août 1958

(matin), DPS, vol. 3, p.400) ; v. aussi, L'HUILLIER, J., " La délimitation de la loi et du règlement », Recueil

Dalloz, 26

e cahier, 1959, chronique, p.173-178, spéc. p.173 ; WALINE, M., " Les rapports entre la loi et le règlement avant et après la Constitution de 1958 », RDP, 1959, p.699-717, spéc. p.699 5

L'expression est du président Roger Latournerie, bien qu'il ne la reprenne pas à son compte (Assemblée

générale du Conseil d'Et at, séance du 28 août 1958 (soir ), DPS, vol. 3, p.440). D'autres parlent plus

modestement " d'atteintes » (v. les propos de Pierre Seligman en Assemblée générale du Conseil d'Etat (séance

du 28 août 1958 ( matin), DPS, vol. 3, p.401) ; v. encore, C HAPUS, R., " De la s oumissio n au droit des

règlements autonomes », Recueil Dalloz, 23 e cahier, 1960, chronique XXII, p.119-126, spéc. p.119) 6

CAPITANT, R., " Une première interprétation », [Préface à l'ouvrage de Léo Hamon : De Gaulle dans la

République, Plon, 1958], rééd. in : Ecrits constitutionnels, Paris : CNRS, 1982, 485 pages, spéc. p.355-371,

spéc. p.364 7 DURAND, P., " La décadence de la loi dans la constitution de la Ve République », JCP, 1 er janvier 1959, chrn. 1470
8 ibid. 9

MORANGE, G., art. cit., p.26

2 gaullistes eux-mêmes, au soutien de l'enracinement de la Ve République 10 dans le rejet des pratiques héritées du passé.

2. On ne peut effectivement nier la part d'innovation introduite par la Constitution de

1958 dans la définit ion des rapports de la loi et du rè glement. Pour la pre mière fois de

l'histoire constitutionnelle française 11 , un texte formellement const itutionnel consacre l'existence du pouvoir réglementaire (article 21) et en détermine l'étendue sur la base de

considérations principalement matérielles (articles 21, 34, 37 et 38). Surtout - et là réside sans

doute la principale nouveauté - les titres V et VII de la Constitution permettent d'assurer la

protection du domaine réglementaire, en enserrant le cas échéant le législateur parlementaire

dans un domaine maximum. Enfin, le texte du 4 octobre 1958 confère au Président de la

République des pouvoirs de nécessité l'autorisant à modifier la législation formelle en vigueur

pour assurer la sauvegarde de l'Etat lorsque les circonstances l'exigent (article 16). En ce sens, la Constitut ion de la V e République innove incontest ablement par rapport à ses devancières, toutes - plus ou moins - silencieuses sur ces différentes questions.

3. Quelle que fût leur portée réelle ou supposée, ces innovations ont été rapidement

neutralisées. Cette conclusion est acquise, dès les années 1970, grâce aux travaux de l'école

d'Aix-en-Provence 12 : les relations entre la loi et le règlement sont demeurées hiérarchiques et formelles, et la loi a progressivement recouvert - sans inconstitutionnalité 13 - son domaine 10

v. les propos de Jérôme Solal-Céligny, l'un des " pères » du dispositif des articles 34, 37, 38 et 41 : " nous

passons l'éponge sur le passé. Nous faisons du nouveau. » (Commission constitutionnelle du Conseil d'Etat,

séance du 25 août 1958, DPS, vol. 3, p.116) ; v. encore le titre de l'article de Marcel Martin, maître des requêtes

au Conseil d'Etat, rapporteur-adjoint du projet de Constitution (" Une nouveauté constitutionnelle : la distinction

entre les domaines législatif et domaine réglementair e », RPDA, 1958, p.VII -VIII) ; v. aussi, les propos de

Michel Debré : " la détermination du domaine de la loi est une novation importante. » (DEBRE, M., Trois

républiques pour une France, 2, 1936-1958, Agir : dix ans d'opposition, le retour du Général de Gaulle, une

nouvelle constitution, Paris : Albin Michel, 1988, 460 pages, spéc. p.377) 11

Ces éléments ont été mis en évidence à de nombreuses reprises (v., not. VERPEAUX, M., La naissance du

pouvoir réglementaire : 1789-1799, Paris : PUF, 1991, 434 pages, spéc. p.2 et s.) Jusqu'alors, en effet, les textes

constitutionnels se contentent, dans le meilleur des cas, d'habiliter l'Exécutif à produire des " règlements (...)

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