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MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT,

DE L'ÉNERGIE ET DE LA MERMINISTÈRE DU LOGEMENT ET DE L'HABITAT DURABLEInscrire les dynamiques du commerce dans la ville durable

Les fondements d'une nouvelle politique

des perripherries urbaines et commerciales

Rapport n° 010468-01

établi par

Bruno FARENIAUX, Rouchdy KBAIER, Pierre NARRING (coordonnateur) et Dominique STEVENS

Mars 2017

Les auteurs attestent qu'aucun des éléments de leurs activités passées ou présentes n'a affecté leur impartialité dans la rédaction de ce rapport.

Sommaire

Résumé.....................................................................................................................7 Introduction............................................................................................................13 1. Des constats générateurs d'interrogations sur la " durabilité » de

l'urbanisme commercial..........................................................................................151.1. La prolifération des espaces commerciaux périphériques pose des questions

majeures à l'égard des enjeux du développement durable des territoires.......................151.1.1. Les surfaces commerciales ont connu un développement considérable dans

les périphéries urbaines et le rythme actuel des créations reste très soutenu.........151.1.2. Les impacts de cette prolifération sont considérables d'un point de vue

qualitatif ou quantitatif

..............................................................................................161.2. Les principes du développement durable et leur mise en application ont pénétré pour

partie le champ du commerce.........................................................................................191.2.1. Les principes du développement durable n'ont rencontré que récemment les

questions de développement commercial................................................................191.2.2. Il importe d'analyser comment l'urbanisme commercial peut prendre en

compte toutes les dimensions du développement durable.......................................201.2.3. Á l'échelle de l'opération, les impacts des projets semblent peu à peu

davantage pris en compte et pour partie mieux maîtrisés........................................221.3. Les impacts des projets demeurent mal appréhendés et traités à l'échelle duterritoire...........................................................................................................................231.3.1. Une cohérence très insuffisante entre les nouvelles implantations

commerciales et les réseaux de transports qui favorise la voiture

...........................241.3.2. Des conditions d'implantation des espaces commerciaux qui contribuent à

l'étalement urbain au-delà de l'espace directement utilisé........................................241.3.3. Des polarités commerciales perturbatrices, tant pour l'équilibre de

l'organisation spatiale du commerce que pour le fonctionnement global de la ville et

de son centre...........................................................................................................251.3.4. Des effets économiques et sociaux insuffisamment évalués et le plus souvent

beaucoup moins positifs qu'annoncés sur le tissu économique et l'emploi..............261.4. Un système d'acteurs sur lesquels la régulation et la planification ont une prise

insuffisante......................................................................................................................281.4.1. Le jeu des acteurs de l'aménagement commercial est un facteur explicatif

essentiel...................................................................................................................281.4.2. Le dispositif de régulation demeure insuffisamment efficace en dépit des

améliorations législatives récentes...........................................................................311.4.3. La planification territoriale peine à intégrer et à encadrer effectivement

l'urbanisme commercial...........................................................................................34 2. Les conditions sociétales, économiques et juridiques d'une nouvelle

approche...................................................................................................................362.1. Les modes de consommation sont appelés à poursuivre leur évolution, en lien avec

celle des modes de vie....................................................................................................362.1.1. Des modes de vie et des modes de consommation qui se transforment de

façon concomitante..................................................................................................36Rapport n° 010468-01Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durablePage 1/264

2.1.2. Une forte adaptation de l'appareil commercial qui se poursuit depuis

l'émergence du e-commerce....................................................................................372.1.3. Des enjeux de logistique urbaine de plus en plus prégnants..........................402.1.4. Des tendances et des questions qui interrogent la ville de demain................412.2. Les opérateurs de l'immobilier commercial devraient pouvoir mieux concilier leurs

critères de rentabilité avec des stratégies d'anticipation à moyen ou long terme.............422.2.1. De plus en plus financiarisé, l'immobilier commercial poursuit un

développement soutenu qui n'est pas exempt d'un risque de " bulle »....................432.2.2. Une typologie des acteurs de l'immobilier commercial qui met en évidence un

secteur puissant et diversifié....................................................................................442.2.3. Des stratégies différenciées, même au sein d'un même groupe, qui

s'inscrivent inégalement dans les politiques urbaines..............................................462.3. Il est possible de mieux concilier, dans l'application des principes généraux du droit

européen et ceux du droit français, la liberté d'établissement et les exigences

d'environnement et d'aménagement du territoire en tant que " raisons impérieuses

d'intérêt général »............................................................................................................462.3.1. Le principe de la liberté d'établissement peut être restreint pour des " raisons

impérieuses d'intérêt général »................................................................................472.3.2. La portée de la liberté d'établissement peut être tempérée par la prise en

compte de normes juridiques de force équivalente, comme la garantie accordée à la protection de l'environnement

..................................................................................482.3.3. La restriction à la liberté d'établissement peut aussi être fondée sur des motifs

d'aménagement du territoire....................................................................................492.3.4. Les pratiques observées dans les pays voisins confirment une application du

principe de liberté d'entreprendre tempérée par des considérations de protection de

l'environnement et d'aménagement du territoire......................................................532.3.5. Le contexte juridique européen tout comme les pratiques des pays voisins,

conduisent à proposer une évolution de la législation française, à la mesure des

enjeux constatés et de pratiques des pays voisins...................................................55 3. Des propositions pour réconcilier les dynamiques commerciales avec la

ville durable..............................................................................................................573.1. Inventer un urbanisme commercial durable, anticipateur et résilient.........................573.1.1. Les pratiques observées dans certaines villes françaises ouvrent des

perspectives intéressantes tout en suscitant des interrogations quant à leur possible

généralisation...........................................................................................................573.1.2. Les divers types de stratégies observées appellent des " règles du jeu » pour

conduire à des projets vertueux...............................................................................603.1.3. Les principes du développement durable conduisent à promouvoir aujourd'huiune nouvelle approche fondée sur une application mieux équilibrée des règles

européennes............................................................................................................623.1.4. Des moyens sont à mettre en place pour assurer une connaissance partagée

et une meilleure synergie entre tous les acteurs de la ville et du commerce............643.1.5. D'autres aspects du développement durable, au-delà des questions

d'urbanisme, concernent le commerce pour ses impacts économiques et ses enjeux

sociétaux..................................................................................................................663.2. Adapter les dispositifs de régulation et de planification pour que l'urbanisme

commercial puisse être pris en compte dans une gouvernance territoriale équilibrée.....673.2.1. Mieux encadrer l'urbanisme commercial en apportant aux commissions des

éléments d'appréciation fondés................................................................................67n° 010468-01Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durablePage 2/264

3.2.2. Conforter le dispositif de planification (SRADDET, SCoT, PLUi) et le déployer

sur tous les territoires...............................................................................................693.2.3. Réorganiser le système de régulation pour assurer son efficience................713.3. Engager la restructuration des périphéries urbaines et commerciales......................723.3.1. La restructuration des espaces commerciaux d'entrée de ville doit s'inscrire

dans une politique ambitieuse et ciblée de renouvellement urbain des périphéries

fondée sur une solide gouvernance territoriale........................................................733.3.2. Une forte impulsion nationale est nécessaire, en s'appuyant sur un

partenariat, des moyens et une méthode.................................................................743.3.3. Des outils et des modes opératoires adaptés permettront de préparer les

projets et d'en faciliter le déploiement......................................................................763.4. Engager un plan d'action pour la mise en oeuvre des nouvelles orientations en

matière d'aménagement commercial et de restructuration des zones périphériques.......77 Conclusion..............................................................................................................79 Annexes..................................................................................................................81 1. Lettre de mission................................................................................................82 2. Liste des personnes rencontrées.....................................................................84 3. Consommation et commerce : quelques repères prospectifs.......................923.1. Le paysage commercial continue de vivre une profonde révolution structurelle du faitde l'avènement du commerce numérique........................................................................943.1.1. Le commerce numérique est une évolution dont on ne peut pas encore

mesurer l'importance................................................................................................943.1.2. Le commerce devrait évoluer vers des formats hybrides et " cross-canal »,

intégrant des caractéristiques du commerce physique et du commerce en ligne...1013.2. Les diverses pratiques qui relèvent de l' " alter-consommation » connaissent un

important développement et, même encore minoritaires, pèsent sur les besoins à prendre

en compte par les acteurs du commerce.......................................................................1043.2.1. Le choix de la frugalité.................................................................................1053.2.2. L'alter-consommation entend promouvoir un projet de société plus

responsable...........................................................................................................1063.2.3. Un modèle sociétal à l'expansion limitée ou appelé à se généraliser ?........1083.3. L'offre commerciale est de plus en plus sensible au client et la diversité de ses

attentes..........................................................................................................................1093.3.1. L'offre commerciale évolue vers un modèle dit " de précision » et passe d'un

positionnement holistique à des segments du marché précisément ciblés............1093.3.2. La géographie des implantations commerciales évolue également et serapproche des axes de déplacement des consommateurs.....................................1103.4. La révolution commerciale à l'oeuvre stimule deux formats commerciaux : la

proximité et les grands centres commerciaux multifonctionnels.....................................1123.4.1. La proximité est aujourd'hui un marché d'importance majeure, ré-investi parl'ensemble de la grande distribution.......................................................................1123.4.2. Un exemple de repositionnement des moyennes surfaces avec l'évolution

vers un modèle moins frustre des leaders du hard discount Aldi et Lidl.................1143.4.3. Les grands centres commerciaux évoluent vers des formats encore plus

vastes et renouvellent leur offre en faisant la part belle aux activités ludiques et

récréatives..............................................................................................................118n° 010468-01Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durablePage 3/264

4. Acteurs et métiers de l'immobilier commercial.............................................1214.1. Dans une logique de financiarisation, l'immobilier commercial poursuit un

développement continu qui paraît sans limite et interroge sur un risque de bulle..........1214.2. Il convient de distinguer différents métiers dans le champ de l'immobilier commercial,

même si, le plus souvent, plusieurs d'entre eux sont exercés au sein d'un même

opérateur.......................................................................................................................1264.2.1. La promotion................................................................................................1274.2.2. La commercialisation...................................................................................1284.2.3. La gestion (ou property management).........................................................1284.2.4. Le management d'actifs (ou asset management) lié à la fonction

d'investisseur.........................................................................................................1284.3. Le marché de l'immobilier commercial français est caractérisé par quelques grands

types d'acteurs..............................................................................................................1294.3.1. Les foncières majors : des sociétés d'investissement immobilier cotées en

bourse....................................................................................................................1294.3.2. Les sociétés immobilières liées aux groupes de la grande distribution.........1334.3.3. Les sociétés issues de la promotion immobilière.........................................1374.3.4. Les centres de marques : secteur de niche de la promotion commerciale....141 5. Commerce périphérique et développement durable....................................1455.1. L'ampleur et les caractéristiques du commerce périphérique posent des questions

majeures à l'égard du développement durable des territoires........................................1455.1.1. Constats et impacts......................................................................................1455.1.2. La genèse des principes du développement durable et de leur mise en

application..............................................................................................................1495.1.3. La prise en compte de ces principes dans l'urbanisme commercial fait face à

un certain nombre de difficultés et de contradictions au premier rang desquelles l'application du principe européen de libre concurrence et une volonté politique

parfois ambiguë de la part des élus.......................................................................1565.2. Des principes et des critères de durabilité à considérer à deux échelles en matière

d'urbanisme commercial................................................................................................1575.2.1. A l'échelle de l'opération immobilière, les principes du développement durable

paraissent de mieux en mieux pris en compte par les opérateurs commerciaux (notamment à travers des démarches de certification) non seulement pour des raisons de mise en conformité avec la loi, mais aussi parce qu'ils représentent des

arguments d'image et de différenciation par rapport à leurs concurrents...............1575.2.2. A l'échelle du territoire et du bassin de vie, le développement commercial est

trop rarement articulé à un projet de territoire cohérent et économe en espaces...1635.3. Des interventions mises en oeuvre en France et en Europe semblent indicatrices de

pistes à suivre pour faire émerger une nouvelle approche............................................1685.3.1. Des bonnes pratiques identifiées.................................................................1685.3.2. Les stratégies possibles...............................................................................169 6. Éléments de parangonnage européen............................................................1756.1. Allemagne...............................................................................................................1756.1.1. Le contexte d'une planification très cohérente.............................................1756.1.2. Une vision du développement commercial qui semble faire consensus.......1786.1.3. L'exemple d'une enseigne (Décathlon) et sa double stratégie pour s'adapter

au contexte allemand.............................................................................................178n° 010468-01Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durablePage 4/264

6.1.4. Résultats et enseignements : un dispositif cadré, une volonté d'anticipation,

des pratiques innovantes.......................................................................................1796.2. Espagne.................................................................................................................1826.2.1. Le contexte : une compétence fortement régionalisée pour un secteur

économique soumis à de fortes variations conjoncturelles.....................................1836.2.2. Al campo, l'exemple du développement d'un groupe français en Espagne..1846.2.3. L'approche de la région de Madrid : une vision libérale qui envisage de

nouveaux projets après le fort ralentissement dû à la crise....................................1856.2.4. L'approche de la Catalogne : une vision très cadrée pour conserver les

espaces commerciaux dans la tache urbaine........................................................1886.2.5. Résultats et enseignements.........................................................................1906.3. Italie........................................................................................................................1956.3.1. Un contexte marqué par une forte tradition de commerce de proximité et une

large décentralisation des politiques publiques......................................................1976.3.2. Deux situations contrastées : Rome et le Latium, Milan et la Lombardie......2006.3.3. Des réalisations récentes qui veulent s'inscrire dans une approche de

développement durable..........................................................................................2026.3.4. Carrefour : un exemple de l'adaptation d'un groupe de distribution au contexte

italien.....................................................................................................................2066.3.5. Résultats et enseignements.........................................................................2076.4. Belgique..................................................................................................................2206.4.1. L'Agence Atrium Bruxelles, bras armé de la politique commerciale de la régionBruxelles-Capitale..................................................................................................2206.4.2. Une réglementation relative à urbanisme commercial en constante évolution

depuis le milieu des années 70..............................................................................2226.5. Royaume-Uni..........................................................................................................2256.5.1. Le secteur de la distribution au Royaume-Uni..............................................2256.5.2. Les caractéristiques de la distribution britannique........................................2266.5.3. Les nouvelles tendances de la distribution britannique................................2276.5.4. Un cadre national contraignant pour la planification locale...........................2296.5.5. Le test séquentiel (Sequential test)..............................................................231 7. Analyses de cas français.................................................................................2337.1. Bordeaux................................................................................................................2337.1.1. Le contexte..................................................................................................2347.1.2. Une volonté des acteurs qui reste forte pour réguler le développement del'urbanisme commercial et maintenir les équilibres entre la périphérie et l'hyper

centre de la métropole bordelaise..........................................................................2397.1.3. Malgré une volonté politique forte et des outils de planification volontariste et

cohérents entre les échelons territoriaux, les résultats restent mitigés...................2397.2. Lille.........................................................................................................................2417.2.1. Le contexte à l'échelle de la ville et de l'agglomération................................2427.2.2. L'urbanisme commercial dans le SCoT de Lille Métropole...........................2427.2.3. La nécessité d'un observatoire et d'un espace d'échange communs...........2437.2.4. Euralille, une locomotive du commerce du coeur de ville lillois....................2447.2.5. Enseignements et perspectives pour le commerce lillois.............................2457.3. Poitiers...................................................................................................................245n° 010468-01Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durablePage 5/264

7.3.1. Le contexte : une agglomération qui perd son statut de capitale régionale et

dont les équilibres économique et commerciaux sont fragilisés.............................2467.3.2. Une situation qui se dégrade et a conduit l'agglomération à se doter d'une

nouvelle stratégie...................................................................................................2497.4. Montpellier..............................................................................................................2527.4.1. Le contexte : une agglomération en fort développement qui se structure

progressivement....................................................................................................2537.4.2. Le projet " Ode à la mer » : une démarche de renouvellement urbain et

environnemental....................................................................................................2557.4.3. Résultats et enseignements : un projet de maturation lente mais entré en

phase opérationnelle..............................................................................................2587.5. Saint-Etienne..........................................................................................................2597.5.1. Le contexte : une agglomération en difficultés bénéficiant de la présence d'un

établissement public d'aménagement (EPA)..........................................................2597.5.2. Le projet " Pont de l'Ane Monthieu» : une démarche de renouvellement urbain

et environnemental................................................................................................2607.5.3. Résultats et enseignements : une opération en phase de réalisation qui

pourrait inspirer d'autres projets de recomposition de périphéries urbaines...........261 8. Glossaire des sigles et acronymes.................................................................262n° 010468-01Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durablePage 6/264

Résumé

Au programme 2016-2017 du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) est inscrite une mission relative à l' " analyse des conditions d'une meilleure prise en compte du développement durable des territoires par les ensembles commerciaux périphériques ». Définie par la note de commande en date du 19 février

2016, elle était à conduire en complémentarité avec la mission IGF-CGEDD portant sur la

" revitalisation commerciale des centres-villes ». Le rapport de cette mission conjointe a

été diffusé fin juillet 2016 : il présente un diagnostic préoccupant de la dégradation

affectant de nombreux centres-villes et préconise notamment une meilleure régulation des concurrences entre pôles centraux et périphériques. Les travaux de la présente mission prennent ainsi appui sur les analyses et les conclusions présentées par l'IGF et le CGEDD dans le cadre de la première mission. Ils procèdent d'une démarche différente et complémentaire, partant de l'analyse des effets

de l'urbanisme commercial périphérique au regard des enjeux du développement

durable. Les éléments de parangonnage déjà recueillis sont enrichis, notamment grâce aux visites faites dans cinq villes françaises et dans quatre pays voisins européens. Les travaux permettent d'approfondir l'analyse des évolutions tendancielles des modes de consommation et des stratégies des acteurs. Les fondements et les conditions de mise en oeuvre d'une nouvelle approche sont établis à partir de cette analyse, à l'égard des projets à venir comme de l'évolution du tissu commercial existant. Des constats majeurs se dégagent des observations et analyses réalisées : •la prolifération des espaces commerciaux qu'on observe en France depuis cinq décennies, aux confins ou à l'extérieur de la " tache urbaine » constituée, semble se poursuivre de façon continue, alors qu'observateurs et acteurs locaux sont de plus en plus nombreux à en déplorer les conséquences sur la qualité des paysages, l'organisation des villes et le devenir des centres urbains principaux ou secondaires, notamment dans les villes moyennes ; •le développement de friches commerciales et le risque de " fuite en avant » que présentent de nouveaux projets souvent plus massifs et plus éloignés suscitent la préoccupation des élus et de nombre d'opérateurs du commerce, dont certains esquissent d'ores et déjà de nouvelles stratégies ; •si les principes du développement durable semblent de mieux en mieux pris en compte par les politiques d'aménagement sous leurs différents aspects depuis les lois " Grenelle », le champ de l'urbanisme commercial reste réfractaire à cette

problématique, surtout lorsqu'on la considère à une échelle territoriale large

(impacts sur l'organisation urbaine et la mobilité, coûts externes et ensemble des effets économiques et sociaux...) et non pas seulement au niveau de l'opération ; •les derniers ajustements législatifs ont permis d'énoncer, pour l'examen des projets, des critères plus précis mais qui s'avèrent insuffisamment hiérarchisés,

évalués et finalement pris en compte pour permettre un réel cadrage de

l'urbanisme commercial et préparer des décisions pertinentes ; •les arguments relatifs au développement local et à la création d'emplois souvent mis en avant par les porteurs de projets pour convaincre les élus locaux s'avèrent de moins en moins crédibles, surtout dans un contexte d'offre commerciale abondante où tout nouveau venu affecte négativement les implantations voisines existantes ;

Rapport

n° 010468-01Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durablePage 7/264

•la plupart des pays européens voisins semblent maîtriser plus aisément le

développement des équipements commerciaux et mieux parvenir à les conserver au sein des coeurs de villes ou du tissu urbain, en tempérant l'application du principe de libre établissement inscrit dans le droit européen, dont une application trop exclusive ou systématique ne permet pas une prise en compte efficace des impératifs de protection de l'environnement, d'aménagement durable du territoire et de protection du consommateur également reconnus par le droit européen ;

•l'état de dégradation et de désorganisation des périphéries de nombreuses villes

françaises ne saurait tenir lieu de justification pour abandonner ces territoires et reculer devant l'ardente obligation de recadrage et de réparation urbaine. Dès lors, les rapporteurs préconisent une nouvelle orientation des politiques publiques en matière d'urbanisme commercial. Le temps est venu pour l'État d'initier un aggiornamento, lequel apparaît non seulement nécessaire mais désormais possible du fait d'une large convergence entre trois facteurs essentiels : la sensibilité aux enjeux de la transition écologique, de la consommation responsable et de la préservation des centralités urbaines ; la possibilité d'une gouvernance territoriale plus robuste à grande

échelle au fur et à mesure de la montée en régime des métropoles et des

intercommunalités ; la profonde crise d'adaptation de l'appareil commercial à l'heure où le e-commerce et l'évolution des modes de consommation ne cessent de révolutionner les localisations et les pratiques d'achat. C'est pourquoi il est proposé d'énoncer de la manière suivante une refondation des principes de l'urbanisme commercial :

•accorder la priorité à la consolidation des centres urbains et à la requalification des

tissus commerciaux existants afin de produire un développement urbain cohérent et d'éviter la consommation de nouveaux espaces naturels ou agricoles, •renforcer, à cet effet, les dispositifs de régulation et de planification qui encadrent l'urbanisme commercial, selon une application équilibrée du droit européen partagée par les principaux pays voisins, •engager une grande politique partenariale de rénovation des périphéries urbaines qui incluent les principaux espaces commerciaux d'entrées de ville. Telles sont les préconisations des rapporteurs, qui les assortissent de recommandations

opérationnelles : consolidation des dispositifs de planification et de régulation, évaluation

globale préalable des projets, mise en place de réseaux d'observation et d'expertise et ultérieurement d'une plate-forme nationale d'appui au renouvellement urbain des périphéries. Un plan d'action global est ainsi proposé en trois étapes : en premier lieu annonce des nouveaux principes avec la mise en place des réseaux d'échange et d'observation et lancement de démarches test, puis retour d'expérience avec tous les acteurs conduisant à la mise au point des modifications législatives et réglementaires, enfin déploiement de la nouvelle approche et des projets de renouvellement urbain sur tous les territoires concernés avec l'appui de la plate-forme nationale. Réconcilier les dynamiques du commerce avec la ville durable : tel est l'enjeu de la

réorientation " doctrinale » proposée. Sa finalité transcende les différences de

sensibilités et les oppositions entre les divers types de commerce ou d'opérateurs commerciaux qui sauront développer leur activité selon les nouvelles règles du jeu. Elle est de susciter une organisation urbaine plus cohérente autour de centralités confortées : des lieux d'échange ouverts, attractifs et vivants qui sont, au coeur des villes et des quartiers, indispensables tant au maintien d'une cohésion sociale capable de surmonter les risques de fragmentation qu'à l'émergence d'une société dynamique et conviviale.

Rapport

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