[PDF] La compétence de nomination du Président de la Cinquième

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École de Droit de la Sorbonne

École doctorale de Droit de la Sorbonne - Droit public et Droit fiscal

Thèse de doctorat en droit public

LA COMPÉTENCE DE NOMINATION

DU PRÉSIDENT DE LA CINQUIÈME RÉPUBLIQUE

Présentée par

Mme Lucie SPONCHIADO

Dirigée par

M. le Professeur VERPEAUX

Soutenue publiquement le

8 juillet 2015

Devant le jury composé de :

Mme Nicole BELLOUBET

Professeur des Universités, membre du Conseil constitutionnel

Mme Marie-Anne COHENDET

Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne

M. Pascal JAN

Professeur des Universités à l'Institut d'Études Politiques de Bordeaux, rapporteur

M. Armel LE DIVELLEC

Professeur à l'Université Paris II Panthéon-Assas, rapporteur

M. Marcel MORABITO

Professeur des Universités à l'Institut d'Études Politiques de Paris

M. Michel VERPEAUX

Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, directeur de thèse

LA COMPÉTENCE DE NOMINATION

DU PRÉSIDENT DE LA CINQUIÈME RÉPUBLIQUE

Avertissement

L'Université Paris I Panthéon-Sorbonne n'entend donner aucune approbation, ni improbation

aux opinions émises dans les thèses : ces opinions doivent être considérées comme propres à

leur auteur. I

À Louise,

À mes Grands-pères,

Jean-Louis Péquillet

et Ugo Sponchiado. II III

Remerciements

L'expression de ma profonde reconnaissance va d'abord au professeur Michel VERPEAUX

pour avoir accepté de diriger ma recherche, pour avoir discuté ses orientations et pour m'avoir

offert la liberté de soutenir cette thèse. Que les professeurs Nicole BELLOUBET, Marie-Anne COHENDET, Pascal JAN, Armel LE DIVELLEC et Marcel MORABITO trouvent ici l'expression de ma très sincère

gratitude pour avoir consenti à siéger dans le jury. Leurs écrits m'ont invitée à la réflexion ;

leurs remarques et critiques la nourriront encore.

Pour les précieuses informations qu'ils m'ont confiées et le temps qu'ils ont consacré à

répondre à mes questions, je souhaite remercier M. le ministre Jean-Louis BIANCO, M. le conseiller Michel CHARASSE, Mme le Premier ministre Édith CRESSON, M. le président Renaud DENOIX DE SAINT-MARC, Mme Sylvie HUBAC, M. le président Marceau LONG, Mme Sylvie MARAIS-PLUMEJEAU, M. le Premier ministre Michel ROCARD, Me Frédéric SALAT-BAROUX et M. le Vice-président Jean-Marc SAUVÉ. Un grand merci également à celles et ceux qui ont répondu à mes sollicitations et m'ont

parfois facilité l'accès à certains documents. Merci aussi à celles et ceux qui ont relu mes

pages, les ont annotées et discutées et spécialement merci à Noé MERLE, Dominique

ROSSIGNOL et Louise SCALBERT.

À mes professeurs, je témoigne mon infinie reconnaissance. Les nommer tous serait trop long mais je n'en oublie aucun : ils ont rendu la route passionnante. Merci notamment à celles et ceux qui m'ont accordé un peu de leur temps. J'adresse un hommage tout particulier aux professeurs Julie BENETTI, Jean GICQUEL, Otto PFERSMANN et Étienne PICARD. Ma

gratitude va aussi à ceux qui m'ont donné la chance de produire cette thèse, en m'attribuant

un contrat doctoral puis un emploi d'ATER. Merci également à celles et ceux qui m'ont offert d'enseigner en m'intégrant dans leur équipe de TD.

Parmi tous ceux-là, certains furent tout à fois : une mention particulière à celle qui se

reconnaîtra et qui m'a donné envie d'enseigner, de chercher et d'écrire, m'a donné cette

chance, m'a consacré des heures à discuter et n'a cessé de m'encourager. Puisse cette thèse lui

faire honneur. Je souhaite aussi remercier les étudiants qui ont suivi mes TD et pour lesquels préparer des IV

cours fut un plaisir toujours renouvelé. Un merci particulier à celles et ceux dont les aimables

messages m'ont encouragée durant ces années. J'adresse aussi mes plus chaleureux mercis aux copains : à mes amis qui font l'Université si belle et spécialement à Charlotte BEAUCILLON, François BRUNET, Bertrand-Léo COMBRADE, Claire CUVELIER, Marine FLEURY, Éléonore GIGON et Marie LANNOY. Merci pour vos relectures, votre présence et votre soutien. Merci aux quelques autres des

bibliothèques et d'ailleurs qu'il a fait bon croiser durant ces années. Un clin d'oeil particulier à

Philippe AZOUAOU et Pierre BOURDON pour leurs conseils ! Je salue aussi mes collègues des équipes de TD, du CRDC et ceux de l'École doctorale. À mes amis non juristes : merci

d'avoir compris lorsque je disais " Non, pas ce soir ! » et merci quand même à ceux qui n'ont

pas compris... Abraccio pour Camille ROSSIGNOL (à nos polyphonies !), pour Céline GRILLON et Madeleine JAYLE. Un clin d'oeil à Ju' DENIS-MIGAULT : Ignowolé Aféla ! Aux copains des Glénans : merci pour les jours si doux à des années-lumière de Paris.

Enfin, je ne saurais oublier les miens. Merci à mes parents pour tout ; pour leur soutien

matériel mais surtout pour le précieux immatériel : leur amour, leur patience et leur confiance.

Ces mots sont bien insuffisants pour vous dire comme je vous suis reconnaissante. Des mercis

aussi à Marie-José - pour les livres partagés, les repas mémorables et les p'tits soins - et à

Jérôme - pour les histoires de l'Université d'hier et les récits de mer. À mon frère et

Clémence : merci pour votre soutien et vos mots si gentils. Merci aussi pour Louison et la joie qu'elle soit là.

Pour LS et les airs printaniers...

V

Abréviations, conventions de rédaction et

méthode de traduction

1. Afin de ne pas alourdir les notes infrapaginales, l'adresse internet (URL) des références,

ouvrages et articles exclusivement accessibles sur internet ou que nous n'avons consultés qu'en ligne est indiquée simplement en bibliographie finale laquelle recense aussi l'adresse des principaux sites internet utilisés. Les adresses URL ne sont reproduites en note de bas de page que si le document visé n'est pas reporté dans la bibliographie.

2. Pour la rédaction de la thèse, nous avons utilisé la nomenclature des " abréviations des

principales références en matière juridique » proposée le Groupe des éditeurs de Droit,

Sciences économiques et sociales du Syndicat national de l'édition, dans sa version de 2004.

Les règles typographiques utilisées sont, autant que possible, conformes à celles fournies par

le Lexique des règles typographiques en usage à l'Imprimerie nationale1. Quant à la

féminisation des substantifs (en particulier des noms de fonctions) et à l'utilisation des

majuscules, nous avons suivi la position préconisée par l'Académie française2. Les surnoms

donnés aux rois sont notés en bas-de-casse. Les autres noms propres sont indiqués en lettres

capitales sauf dans les notes de bas de page, dans la bibliographie finale et dans les citations

où l'orthographie et la typographie retenues par les auteurs ont été respectées. Le cas échéant,

entre crochets ([]), nous avons ajouté des informations ou modifié la conjugaison des verbes ou les accords des adjectifs. Les abréviations utilisées dans la présente thèse sont reproduites ci-dessous.

1 Lexique des règles typographiques en usage à l'Imprimerie nationale, Imprimerie nationale, 3e éd., 2002,

196 p.

2 Ces préconisations sont disponibles sur le site internet de l'Académie.

VI Abréviations des principales références utilisées

AFDI Annuaire français de droit international

AJDA Actualité juridique de droit administratif AJFP Actualité juridique du droit de la fonction publique

Cah. fonct. publ. Cahiers de la fonction publique

CCC Cahiers du Conseil constitutionnel

D. Recueil Dalloz

EDCE Études et documents du Conseil d'État

JCP A. Juris-Classeur périodique - Édition Administrations et Collectivités territoriales JCP G. Juris-Classeur périodique - Édition générale JORF Journal officiel de la République française

LPA Petites affiches (les)

NCCC Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel

PUAM Presses universitaires d'Aix-Marseille

PUF Presses universitaires de France

RAN Règlement de l'Assemblée nationale

RDP Revue de droit public et de science politique en France et à l'étranger Rec. Recueil Lebon ou Recueil des décisions du Conseil constitutionnel

Rec. T. Tables du Recueil Lebon

Rev. adm. Revue administrative

RF adm. publ. Revue française d'administration publique RF sc. pol. Revue française de sciences politiques

RF soc. Revue française de sociologie

RFDA Revue française de droit administratif

RFDC Revue française de droit constitutionnel

RID Comp. Revue internationale de droit comparé

RPDA Revue pratique de droit administratif

RPP Revue politique et parlementaire

RRJ Revue de la recherche juridique et de droit prospectif

RS Règlement du Sénat

RDSS Revue de droit sanitaire et social

S. Sirey

TLFi Trésor de la Langue Française informatisé. Ce dictionnaire (accessible en ligne) permet notamment d'accéder à la lexicographie, à la synonymie et à l'étymologie des mots recherchés. Selon l'usage que nous en ferons, nous préciserons donc lex., syn. ou étym. VII Abréviations générales en langue française aff. affaire al. alinéa amdt. amendement

AN Assemblée nationale

art. article(s)

Ass. Assemblée du contentieux

CE Conseil d'État

cf. confère, confero, comparer chap. chapitre(s) chron. chronique(s)

CL Commission des lois

coll. collection concl. conclusions cons. considérant(s)

Cons. const. Conseil constitutionnel

dact. dactylographié(es) DDHC Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, sauf mention d'une autre date décis. décision(s) dir. sous la direction de éd. ou rééd. édition ou réédition ibid. ibidem, dans l'ouvrage cité précédemment loc. cit. loco citato, à la page citée précédemment n° numéro notam. notamment op. cit. opus citatum, ouvrage cité p. page préc. précité(es)

S Sénat

s. ou sq. Sequunturque, Suivant(es)

Sect. Section

sic ainsi écrit dans le texte cité, sans préjuger du caractère étonnant ou fautif de la citation t. tome trad. franç. traduction française vol. volume(s) VIII

3. La grande majorité des textes utilisés est en langue française. Lorsque les ouvrages ont

été publiés et traduits en français, l'auteur de la traduction est mentionné. Dans les cas où les

ouvrages et articles cités n'avaient pas fait l'objet d'une traduction, nous avons traduit ces

écrits dont les extraits en français figurent dans le corps de la thèse. Pour permettre au lecteur

un regard critique sur nos traductions et les interprétations qu'elles requièrent nécessairement,

leur version originale est retranscrite en note bibliographique de bas de page. IX

Sommaire

Introduction

PREMIÈRE PARTIE

DE LA COMPÉTENCE DE NOMINATION AU POUVOIR DE NOMINATION

DU PRÉSIDENT DE LA CINQUIÈME RÉPUBLIQUE

Titre premier. Une compétence formelle

Chapitre premier. L'exigence du contreseing

Chapitre second. L'importance de la signature

Titre second. Un pouvoir capté

Chapitre premier. Un pouvoir capté par l'extension de la compétence Chapitre second. Un pouvoir capté permettant l'extension de la compétence

SECONDE PARTIE

LES CONTRÔLES INEFFICACES DES NOMINATIONS

DU PRÉSIDENT DE LA CINQUIÈME RÉPUBLIQUE

Titre premier. Les limites des contrôles classiques des nominations présidentielles Chapitre premier. La pluralité des participants au processus de nomination Chapitre second. La pluralité des règles d'édiction des nominations Titre second. Les limites du contrôle parlementaire des nominations présidentielles Chapitre premier. Un contrôle limité des nominations présidentielles Chapitre second. Un contrôle aux conséquences ambigües sur les institutions de la

Cinquième République

Conclusion générale

Annexes

Index

Table des matières

X XI " Tu stesso ti fai grosso col falso imaginar, sí che non vedi ciò che vedresti se l'avessi scosso. » " Tu t'alourdis toi-même avec des idées fausses et ne peux voir choses que tu verrais si tu les secouais. »

Dante ALIGHIERI, La Divina Commedia,

Paradiso, trad. franç. par J. RISSET, I., vers 88-90 XII

INTRODUCTION

Introduction

3 " Le problème des nominations fut la croix, la bannière et le pire de mes relations avec Mitterrand pendant trois ans ! »

Entretien avec Michel ROCARD, le 6 septembre

2013, reproduit en annexe 2.

" S'il y a un acte étatique, c'est bien la nomination », disait Pierre BOURDIEU3. Une telle

affirmation interpelle, suscite la curiosité et invite le juriste à la recherche. Elle laisse

entrevoir l'insigne intérêt (I) d'une étude consacrée aux nominations ressortissant au

président de la Cinquième République (II) qu'une nouvelle position doctrinale doit pouvoir mettre en exergue (III).

I. L'INTÉRÊT DE LA RECHERCHE

Une recherche sur la compétence présidentielle de nomination4 révèlera la nomination comme

acte étatique par excellence : un pouvoir crucial qui irradie l'ensemble de l'action publique, un pouvoir capital en raison de ses conséquences. Un tel programme oblige à situer

l'importance des nominations dans l'État et à replacer cette prérogative au sein d'une étude de

la démocratie (1). L'Histoire et le droit comparé corroborent une telle démarche (2).

3 P. BOURDIEU, Sur l'État. Cours au Collège de France 1989-1992, Seuil, coll. " Raisons d'agir », 2012, p. 47

(Cours du 25 janvier 1990).

4 Nous utiliserons indifféremment les expressions " compétence de nomination du président de la République »,

" compétence de nomination présidentielle » et " compétence présidentielle de nomination ».

La compétence de nomination du Président de la Cinquième République 4

1. L'IMPORTANCE DES NOMINATIONS

1. Les nominations intéressent tous les domaines de l'action étatique : justice, intérieur,

diplomatie, santé, éducation, recherche, culture, finances, industrie, etc. Elles se présentent

comme une condition nécessaire à la vie de l'État : à son fonctionnement interne, d'une part,

car elles lui attribuent les ressources humaines qui l'animent et le pensent ; à son

fonctionnement externe, d'autre part, car elles désignent ceux qui le représenteront hors de ses

frontières. Elles apparaissent aussi comme un moyen d'assurer la cohésion de l'action publique : en nommant ses agents, le pouvoir central se donnerait les relais nécessaires à la

conduite cohérente de ses projets politiques. Telle est ainsi justifiée la persistance des

" emplois supérieurs à la décision du Gouvernement ». Or, ce lien que les nominations

entretiennent avec la politique en fait également des ressources de pouvoir : " une personne

que l'on nomme est une personne que l'on cherche à récompenser, à fidéliser, mais aussi à

ménager, si ce n'est à calmer, quand ce n'est pas à écarter5... » Étudier la compétence de

nomination du président de la République n'est pas seulement s'enquérir des différents

statuts, appréhender techniquement ce droit ; c'est aussi et surtout une invitation à considérer

les nominations dans leur rapport à l'État et à la démocratie.

2. De très nombreuses questions se posent et s'imposent à qui veut saisir la démocratie et

la définir. Diverses approches s'offrent alors : établir l'histoire et le contenu du concept,

décrire son épanouissement (et ses reculs6), énoncer les conditions sociologiques d'une

adhésion à ce mode de gouvernement (ou les ressorts du totalitarisme7), interroger les

influences de l'économie sur la pérennité ou non de la démocratie8 ou encore préciser les

5 H. JOZEFOWICZ, " Le diable gît-il dans les détails ? Le Conseil constitutionnel met fin au long feuilleton du

contrôle des nominations présidentielles », Politeia, n°17, 2010, p. 416.

6 Cette démarche est, par exemple, celle que Pierre ROSANVALLON poursuit dans ses nombreux ouvrages. Par

exemple, P. ROSANVALLON, La Contre-démocratie. La politique à l'âge de la défiance, Le Seuil, 2006 ; La

Légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité, Le Seuil, 2008 ; La Société des égaux, Le Seuil,

2011. Pour une introduction, voir l'entretien avec P. ROSANVALLON publié sous le titre : " Écrire une Histoire

générale de la démocratie », in Participations, n°1, 2011, p. 335-347.

7 Voir R. ARON, Démocratie et totalitarisme, Gallimard, 1965. Voir aussi M. GAUCHET, La Démocratie contre

elle-même, Gallimard, 2002. H. ARENDT ne saurait être oubliée ici. Voir notam. H. ARENDT, Les Origines du

totalitarisme, 3 vol. et en particulier le troisième volume : Le Système totalitaire, trad. franç. par BOURGET J.-L.,

DAVREU R. et LÉVY P., Le Seuil, coll. " Points », 2005 ; Condition de l'homme moderne (1958) trad. franç. par

FRADIER G., Calmann-Lévy, 1961, rééd. Pocket, 1988 ; Eichmann à Jérusalem. Rapport sur la banalité du mal

(1963), trad. franç. par GUÉRIN A., Gallimard, 1966.

8 Par exemple, pour un ouvrage récent sur la question, P. DUCASSE et T. VOULOUMANOS, Pour une économie

démocratique, VLB éditeurs, 2013, 360 p. Il est profitable de relire A. DE TOCQUEVILLE, De la démocratie en

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