[PDF] La prévention de la corruption en France : état des lieux chiffres

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rapport pour l"année 2013 au preMier MiniStre et au Garde deS SceauX,

MiniStre de la JuStice

Service centraL de prévention de La corruption

SCPC

13 place Vendôme

75042 Paris Cedex 01

(01) 44 77 69 65

Courriel?: scpc@justice.gouv.fr

La prévention

de la corruption en France :

état des lieux,

chiffres clés, perspectives, jurisprudence

Les déclarations

de patrimoine

La prévention

de la corruption dans les collectivités territoriales

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" en application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du code de la propriété intellectuelle du 1

er juillet

1992, complétés par la loi du 3

janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la

présente publication est strictement interdite sans autorisation expresse de l"éditeur. il est rappelé à cet

égard que l"usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l"

équilibre économique des circuits

du livre. » © direction de l'information légale et administrative, paris, 2014 iSbn :

978-2-11-009010-2

avertiSSeMent les propositions et opinions contenues dans le présent rapport du Scpc, entité placée auprès du Garde des Sceaux, ministre de la Justice, sont de la seule responsabilité de ce Service et n"engagent ni ne préjugent de la position du ministère de la Justice ou des autres administrations sur les sujets abordés.

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Sommaire

SOMMAIRE

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

CHAPITRE I

La centralisation des informations relatives

à la lutte et à la prévention de la corruption 15 intr oduction 17 les sour ces judiciaires 23
les sour ces extra judiciaires 51
consta ts et préconisations ...............................65

CHAPITRE II

Les atteintes à la probité

Dénitions et jurisprudence récente

...................103 J urisprudence judiciaire ................................105 la jurisprudence administr ative 126

CHAPITRE III

Les activités du SCPC en 2013 .........................129 les acti vités du Service central de prévention de la corruption dans le cadre national ....................131 l "action internationale du Scpc 144

CHAPITRE IV

La déclaration de patrimoine, moyen efcace

de prévention de la corruption 169

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4 Service central de prévention de la corruption - rapport 2013 chapitre v

La prévention de la corruption

dans les collectivités territoriales ......................199 le constat ...........................................205 les propositions de réforme .............................258 conclusion ..........................................278 chapitre vi

Un exemple étranger d'agence anticorruption

l'instance nationale de lutte contre la corruption de Tunisie .........................279

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5 introduction I

NTRODUCTION

La corruption, la fraude, notamment scale, et les moyens de mieux réprimer et prévenir ces infractions ont continué, en 2013, à être au coeur des préoccu pations des décideurs publics et de la communauté internationale. À titre d'exemple, la corruption a été reconnue et présentée par les organisa teurs du Forum économique mondial de Davos comme l'un des principaux risques géopolitiques mondiaux susceptibles de mettre en échec la gouver- nance au niveau mondial 1 L'Union européenne a préparé en 2013 son premier Rapport anticorruption, adopté par la Commission le 3février 2014. Ce document 2 présente la situation de 27 pays de l'Union européenne 3 , analyse leur capacité politique et effective en matière de lutte contre la corruption et formule un certain nombre de recom- mandations spéciques pour chacun des pays concernés. De la même manière, d'autres grandes organisations internationales ont pour- suivi leurs activités et l'évaluation mutuelle de leurs États parties : l'on peut citer l'organisation de la 5 e Conférence des États parties à la convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC) qui s'est tenue à Panama en novembre 2013
; le suivi des rapports de phase 3 de l'OCDE, notamment du rapport as sez critique consacré à la France en octobre 2012 ; la poursuite du 4 e cycle d'éva luation du GRECO (Conseil de l'Europe) sur la prévention de la corruption des juges, des procureurs et des parlementaires, où le rapport sur la France a été adopté en décembre 2013. Dans toutes ces enceintes, le SCPC a été présent et a contribué à expliquer et faire connaître la situation de la France 4

DES AVANCÉES LÉGISLATIVES IMPORTANTES

En France, au cours de l'année 2013, des avancées importantes e n matière de moralisation de la vie publique et de lutte contre la fraude, la corruption et les atteintes à la probité ont eu lieu. Ces avancées, situées pour certaines dans la lignée de différents rapports admi- nistratifs commandés par les présidents de la République en exercice en 2010 5 1 . voir le tableau reproduit en annexe à la n de cette introduction. 2 . disponible en français sur le site web ofciel de l"union européenne : http://ec.europa.eu/ corruption/docs/acr_2014_fr.pdf

3. la croatie, 28

e état membre de l"union européenne, qui a adhéré à l"union le premier juillet 2013 n"a pas été examinée dans le cadre de ce premier rapport anticorruption 4 . Cf. infra, chapitre iii, 2 e partie, l"activité internationale du Scpc.

5. commission de réexion sur la prévention des conits d"intérêts dans la vie publique, créée

par décret n o

2010-1072 du 10septembre 2010, dite "

commission Sauvé ».

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6 Service central de prévention de la corruption - rapport 2013 et 2012 6 , ont été concrétisées par plusieurs textes de loi, présentés dès le prin- temps 2013 et adoptés pour plusieurs d'entre eux selon la procédure d'urgence avant la n de cette même année. il s'agit principalement des textes suivants loi n o

2013-669 du 25juillet 2013 relative aux attributions du garde des Sceaux

et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l'action publique loi organique n o

2013-906 du 11octobre 2013 relative à la transparence de

la vie publique et loi n o

2013-907 du 11octobre 2013 relative à la transparence

de la vie publique loi organique n o

2013-1115 du 6décembre 2013 relative au procureur de la

république nancier loi n o

2013-1117 du 6décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude scale

et la grande délinquance économique et nancière loi n o

2014-58 du 27janvier 2014 de modernisation de l'action publique ter-

ritoriale et d'af rmation des métropoles loi organique n o

2014-125 du 14février 2014 interdisant le cumul de fonctions

exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur loi n o

2014-126 du 14février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécu

tives locales avec le mandat de représentant au parlement européen.

à ces textes s'ajoutent deux projets de loi

l'un relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires 7 et deux autres, dont l'un de nature organique, relatifs au renforcement des obligations déontologiques des magistrats de l'ordre judiciaire 8 Les textes législatifs votés apportent des innovations et des améliorations dont certaines étaient préconisées par le Scpc depuis quelques années E n matière de con?its d'intérêts et de déclarations de patrimoine

Les lois du 11octobre 2013

9 donnent pour la première fois en france une dé nition du conit d'intérêts, qui correspond à " toute situation d'interférence entre

un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à inuencer ou

à paraître inuencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction jusqu'à présent, la notion de conit d'intérêts n'apparaissait en droit français que sous l'angle de la prise illégale d'intérêts, dé nie par l'article 432-12 du code pénal. cette nouvelle législation vise à doter la france d e mécanismes ef caces pour éviter les conits d'intérêts et les atteintes à la probité. cela se traduit par des obligations qui sont de deux ordres : obligations d'abstention et de déclaration. ces obligations sont effectuées sous le contrôle d'une nouvelle 6 . commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, créée par décret n o 2012-

875 du 16juillet 2012, dite "

commission Jospin ». 7 . projet approuvé en conseil des ministres le 17juillet 2013. 8 . projet approuvé en conseil des ministres le 24juillet 2013. 9 . loi organique n o

2013-906 du 11octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique

et loi n o

2013-907 du 11octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

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7 introduction Autorité administrative indépendante, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (Haute Autorité), dont la présidence a été con?ée à M. Jean- Louis Nadal, ancien procureur général près la Cour de cassation, et qui rem place la Commission pour la transparence ?nancière de la vie politique, qui avait été créée par la loi du 11 mars 1988 10 . Cette Autorité a, dès ses premiers mois d'existence, démontré son utilité et son ef?cacité en détectant des irré gularités dans la déclaration de patrimoine d'un ministre, et en le signalant au procureur de la République de Paris, qui a ordonné une enquête préliminaire. E n matière de signalement des atteintes à la probité et de protection des lanceurs d'alerte Les textes adoptés n'ont pas profondément modi?é les règles en vigueur concer- nant le signalement des infractions telles que dé?nies à l'a rticle 40 alinéa 2 du Code de procédure pénale. Ils n'ont en effet pas assorti le défaut de signa- lement délibéré d'une infraction d'atteinte à la probité, d'une sanction spéci ?que dont le SCPC avait préconisé la création dans son Rapport 2011 11 . En revanche, la loi du 6 décembre 2013, relative à la lutte contre la fraude ?scale et la grande délinquance économique et ?nancière a complété le dispositif de protection des lanceurs d'alerte dont le SCPC avait souligné les fai blesses 12

Pour le secteur privé

, la loi a rajouté à l'article L.1132-3 du Code du travail, qui depuis la loi n o

2007-1598 du 13 novembre 2007 protège le lanceur d'alerte du

secteur privé, un alinéa qui dispose qu'" aucune personne ne peut être écartée d'une procédure de recrutement ou de l'accès à un stage ou à une période de formation en entreprise, aucun salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, au sens de l'article L.1132-3, de mesures d'intéresse- ment ou de distribution d'actions, de formation, de reclassement, d'affectation, de qualication, de classication, de promotion professionnelle, d e mutation ou de renouvellement de contrat, pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, de faits constitutifs d'un délit ou d'un crime dont il aurait eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions. Cette protection concerne les révélations faites tant à l'employeur, qu'aux auto- rités administratives ou à un tiers. Par ailleurs, la loi renverse la charge de la preuve, au pro?t du lanceur d'alerte. Si celui-ci présente des éléments de fait qui permettent de présumer qu'il a relaté ou témoigné de bonne foi de faits constitutifs d'un délit ou d'un crime, il incom- bera à la partie défenderesse de prouver que sa décision est justi?ée par des éléments objectifs étrangers à la déclaration ou au té moignage de l'intéressé.

Pour le secteur public

, la loi a apporté une protection similaire, par l'ajout d'un article 6 ter A à la loi n o

83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations

des fonctionnaires ( Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la 10 Cf. infra, chapitre iv, l"étude du Scpc sur les déclarations de patrimoine. 11 Cf. Scpc, rapport 2011, chapitre v, les dispositifs d"alerte, p.207. 12

Idem, p.220.

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8 Service central de prévention de la corruption - rapport 2013 titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut-être prise [...]

»). La situation des agents du secteur public

rattrape donc sur ce point celle des employés du secteur privé. En?n, la loi prévoit la mise en relation du lanceur d'alerte, fonctionnaire public ou salarié du secteur privé avec le Service central de prévention de la corrup tion, con?ant ainsi une nouvelle mission au Service, intégrée à l'article 40 du

Code de procédure pénale

Article 40-6 du Code de procédure pénale

: " la personne qui a signalé un délit ou un crime commis dans son entreprise ou dans son administration est misequotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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