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Les services sociaux d'intérêt général dans le marché intérieur du XXI e siècle La nouvelle donne du Traité réformateurCOLLECTIF SSIG COMITE DES REGIONS COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL EUROPEEN rue Belliard 99-101 B-1040 Bruxelles FR Les services sociaux d"intérêt général dans le marché intérieur du XXI e siècle

La nouvelle donne du Traité réformateur

COLLECTIF

SSIG

Janvier 2008

- 2 -

Services sociaux d"intérêt général

Principaux textes communautaires et références · Les services d"intérêt général en Europe, JOUE C281 du 26 octobre 1996 · Les services d"intérêt général en Europe, COM(2001) 598 du 17 octobre 2001 · Livre vert sur les services d"intérêt général, COM(2003) 270 du 21 mai 2003 · Livre blanc sur les services d"intérêt général, COM(2004) 374 du 12 mai 2004

· Décision sur l"application de l"article 86(2) du traité CE aux aides d"Etat sous la forme de compensations de

service public accordées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d"intérêt économique

général, COM(2005) 267 du 28 novembre 2005, JOUE L312 du 29 novembre 2005

· Mettre en oeuvre le programme communautaire de Lisbonne: les services sociaux d"intérêt général dans

l"Union européenne, COM(2006) 177 du 26 avril 2006

· Les services d"intérêt général, y compris les services sociaux d"intérêt général: un nouvel engagement

européen, COM(2007) 725 du 20 novembre 2007

· Questions fréquemment posées relatives à l"application des règles des marchés publics aux services sociaux

d"intérêt général, SEC(2007) 1514 du 20 novembre 2007

· Questions fréquemment posées relatives à la décision de la Commission du 28 novembre 2005 sur

l"application de l"article 86(2) du traité CE aux aides d"État sous la forme de compensations de service

public accordées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d"intérêt économique général, et

l"encadrement communautaire des aides d"État sous forme de compensations de service public,

SEC(2007) 1516 du 20 novembre 2007

· Progrès depuis le livre blanc sur les services d"intérêt général de 2004, SEC(2007) 1515 du

20 novembre 2007

- 3 - Les services sociaux d"intérêt général dans le marché intérieur du XXI e siècle

La nouvelle donne du Traité réformateur

Étude réalisée par le collectif SSIG1

sous la coordination de

Marie-Laure Onnée-Abbruciati

2 et de Laurent Ghékiere3

1 Think tank composé de prestataires de services sociaux et de santé constitué en vue de contribuer activement aux débats

communautaires sur la directive services et sur la communication sur les services sociaux d"intérêt général, voir notamment

l"ouvrage publié par le collectif aux éditions juridiques Bruylant "Les services sociaux et de santé d"intérêt général: droits

fondamentaux versus marché intérieur? une contribution au débat communautaire" préfacé par le Commissaire Vladimir Spidla,

Bruxelles 2006 (ISBN 8027-2340-5) ainsi que son site internet http://www.ssig-fr.org

2 Membre fondatrice du collectif SSIG, Responsable de l"Observatoire Europe de la Mutualité de la Fonction publique, Présidente

de la Commission services d"intérêt général de la CEP-CMAF.

3 Membre fondateur du collectif SSIG, Représentant de l"Union sociale pour l"habitat auprès de l"UE, Président de la Commission

services d"intérêt général du CEEP, rapporteur du groupe Marché intérieur du CECODHAS et du groupe de travail Europe du

Conseil National de l"Habitat (France).

- 4 - "Le Parlement européen (...) invite la Commission à créer plus de sécurité juridique dans le domaine des services sociaux et des services de santé d"intérêt général et à soumettre une proposition concernant une directive sectorielle du Conseil et du Parlement lorsque c"est approprié"; Extrait de rapport du Parlement européen sur le livre blanc sur les services d"intérêt général (rapport Rapkay)

Strasbourg, le 14 septembre 2006

"Le débat d"aujourd"hui s"inscrit parfaitement dans le cadre de l"approche progressive qui est la nôtre. Une telle approche est indispensable au renforcement de la confiance des acteurs dans le cadre juridique qui leur est applicable. Elle permettra également une meilleure compréhension des spécificités des services sociaux. C"est également une étape nécessaire avant d"envisager l"adoption éventuelle d"un instrument législatif spécifique aux services sociaux. Pour ma part, je suis convaincu qu"on y viendra tôt ou tard". Extrait du discours du Commissaire Vladimir Spidla devant le premier forum SSIG du Parlement européen,

Lisbonne, le 17 septembre 2007

- 5 -

Sommaire

Présentation

· Michel Delebarre, Président du Comité des régions..............................................................6

· Dimitris Dimitriadis, Président du Comité économique et social européen...........................7

Préface

· Jean-Louis Destans, Membre du Comité des régions ..........................................................10

· Joël Hasse-Ferreira, Membre du Parlement européen..........................................................12

· Raymond Hencks, Membre du Comité économique et social européen..............................13

Introduction au débat

· Une dynamique nouvelle impulsée par les nouveaux traités................................................16

· Une approche stratégique ancrée dans le processus de Lisbonne et sa révision en 2010.....20

I: Les enjeux en présence

· Confrontation des approches du Parlement européen, du Comité des régions et du

Comité économique et social européen: synthèse des actes de la conférence du collectif

SSIG du 5 juin 2007 ............................................................................................................23

II: Les réponses de la Commission européenne à ces enjeux

· Le volet SSIG du livre blanc sur les SIG (avril 2004) ........................................................46

· La communication sur les SSIG (avril 2006).......................................................................47

· Le volet SSIG de la communication SIG relative à la révision du marché intérieur

(novembre 2007)..................................................................................................................49

III: L"approche de la question des SSIG par les États membres

· Conclusions de la consultation du Comité de protection sociale.........................................57

· Les orientations de la troïka des présidences de l"UE: Portugal - Slovénie - France..........74

· Le Protocole SIG: réponse à un contentieux SSIG ..............................................................83

IV: Les contributions au débat communautaire du collectif SSIG

· L"acte fondateur: la résolution de mai 2006.........................................................................89

· La contribution à la consultation du comité de protection sociale.......................................93

· Vers un encadrement sur les SSIG basé sur le nouvel article 14 et le protocole SIG? ......113

Conclusion

· Refonder une stratégie européenne pour les services sociaux d"intérêt général ................131

Annexes

· Capitaliser la richesse de quatre années de débat et de consultation..................................133

- 6 -

Michel Delebarre

Président du Comité des régions

L"existence de cette publication et la diversité des partenaires qu"elle regroupe sont en tant que telles

l"illustration d"un double constat:

Premièrement, le débat sur les services sociaux d"intérêt général n"a pas vocation à être un débat

idéologique. Il s"agit au contraire d"un débat porté par les "praticiens" des services sociaux d"intérêt

général, à savoir des entreprises à participation publique ou d"intérêt économique général, des

associations, des mutualités, des partenaires sociaux, ou encore des collectivités territoriales

européennes qui interviennent selon les pays à toutes les étapes de la "chaîne de production" de

services sociaux, à titre de prestataires, de régulateurs, de gestionnaires, mais aussi de bénéficiaires de

ces services.

Les autorités locales et régionales européennes, dont le CdR est la représentation institutionnelle

auprès de l"Union européenne, sont plus spécifiquement préoccupées par le débat sur l"avenir européen

de ces services parce qu"elles disposent d"un mandat démocratique pour répondre dans la gestion de

ces services à des objectifs et à des responsabilités d"intérêt général.

Par ailleurs, tous les praticiens réunis derrière la présente publication partagent la conviction que les

services sociaux d"intérêt général ne peuvent pas être régis par les (seules) lois du marché et que la

sécurité juridique pour la prestation de ces services ne peut être garantie par la seule jurisprudence de

la cour de justice de l"Union européenne mais doit l"être par une démarche législative. Le deuxième constat est celui de l"existence d"un débat ouvert et d"actualité immédiate.

D"actualité immédiate parce que s"amorce actuellement le débat sur le projet législatif de la

Commission en matière de soins de santé qui a notamment pour vocation à répondre à l"exclusion des

services de santé du champ d"application de la directive 2006/123/CE sur les services, la fameuse

directive dite Bolkestein. Ce projet a certes à lui seul tout le potentiel d"un débat aussi explosif que

celui sur la directive Bolkestein. Encore la Commission n"aborde-t-elle même pas la question des

autres services sociaux également exclus du champ d"application de la directive Bolkestein comme par

exemple dans les domaines du logement, de la garde d"enfants et de l"aide aux familles et aux

personnes dans le besoin.

En même temps, comme le prouve le litige actuel entre la Commission et le gouvernement français sur

le financement du logement social à travers le livret A, le débat reste ouvert sur les questions les plus

substantielles et notamment celle du financement des services sociaux d"intérêt général.

C"est donc avec inquiétude que les partenaires de cette publication analysent l"actuelle politique de la

Commission qui semble consister à opérer selon une tactique de faits accomplis soit par la

jurisprudence soit par des solutions sectorielles proposées souvent à travers le seul prisme du marché

intérieur.

Avec inquiétude mais aussi l"espoir que cette publication puisse modestement contribuer à mettre en

valeur les problématiques européennes spécifiques aux services sociaux d"intérêt général et à aboutir à

un sursaut des décideurs européens. Et personne ne s"étonnera qu"avec à nos côtés le collectif SSIG-

France nous ayons plus particulièrement en ligne de mire la présidence française au second semestre

2008.
- 7 -

Dimitris Dimitriadis

Président du Comité économique et social européen

Les services d"intérêt général sont au coeur du modèle européen de société et jouent un rôle-clé dans la

promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale de l"Union.

Le Comité économique et social européen a un rôle important à jouer pour mobiliser les institutions

européennes et les organisations de la société civile sur les services d"intérêt général. Au sein du

Comité, le groupe d"étude permanent sur les services d"intérêt général contribue régulièrement à

l"évolution du débat au niveau européen en élaborant des avis de qualité, ainsi qu"en participant et

organisant des évènements sur ces questions.

Le Comité a confirmé à plusieurs reprises que l"objectif des services sociaux d"intérêt général est de

répondre à l"ensemble des besoins permettant l"accès de tous aux services sociaux fondamentaux.

Le Comité accueille cette publication qui traduit l"importance des services sociaux d"intérêt général

dans l"évolution du débat au niveau européen et national, le rôle particulier que ces services jouent en

tant que partie intégrante du modèle social européen et l"utilité de développer une approche

systématique. - 8 - - 9 -

Préfaces

· Jean-Louis Destans, Membre du Comité des régions · Joël Hasse-Ferreira, Membre du Parlement européen · Raymond Hencks, Membre du Comité économique et social européen - 10 -

Jean-Louis Destans

Membre du Comité des régions,

Rapporteur du Comité des régions sur la communication sur les services sociaux d"intérêt général

L"ouvrage qui a été ici rassemblé par le collectif SSIG constitue une somme importante. Il restitue un

combat dont les répercussions iront au-delà du sujet même qui nous préoccupe, les services sociaux

d"intérêt général. À travers les démarches engagées pour leur reconnaissance, c"est en effet la question

du point d"équilibre de la construction européenne qui est posée après les "non" aux référendums

français et hollandais. Ce débat en est une nouvelle illustration.

L"Europe n"a pas pour seule vocation d"être un marché, elle peut et elle doit - c"est ma conviction et

celle de nombreux européens - être un modèle de société. Comme l"indique Joël Hasse-Ferreira dans

son rapport, les normes de concurrence, d"aides publiques et de marché intérieur doivent être

compatibles avec les obligations de service public, et non l"inverse. Ne pas le faire serait renoncer à ce

qui fait la spécificité des sociétés européennes, de leur histoire. C"est nier également - sur la question

qui nous préoccupe - le savoir-faire des collectivités et le lien qui existe entre les territoires et les

citoyens pour un certain nombre de services à la personne que l"on ne peut remettre en cause sans

s"attaquer à des notions aussi simples et légitimes du point de vue de l"action publique que sont

l"égalité, la solidarité et la proximité de décision.

En demandant que l"Europe définisse les SSIG pour mieux réaffirmer ensuite que la subsidiarité

s"applique à eux et que les compétences et les spécificités nationales et locales dans leurs approches

s"imposent, nous ne faisons qu"inviter l"Europe à intégrer une démarche de protection de nos

concitoyens, de telle sorte que ces derniers perçoivent la construction européenne non comme une

menace, mais bien comme la garantie de la pérennité et du développement d"un modèle social qui a

fait ses preuves et auquel nous sommes tous particulièrement attachés. C"est pourquoi nous sommes

favorables à la définition d"un droit positif plutôt qu"à l"exposition permanente des acteurs locaux et

nationaux à des contentieux et à l"établissement en la matière d"un corps de doctrine par la justice

communautaire. L"accepter, ce serait renoncer à vouloir donner un sens à la construction

communautaire. C"est pourtant malheureusement à nouveau la position que vient de prendre la

Commission européenne, alors même que l"ensemble des signaux - du livre blanc de 2006 à

l"intégration d"un protocole spécifique dans le traité de Lisbonne - semblait plaider pour une sortie par

le haut sur cette question.

Les SSIG participent - ce qui est dit là est reconnu de tous- à plusieurs objectifs et valeurs essentiels de

l"Union: haut niveau d"emploi et de protection sociale; niveau élevé de protection de la santé; égalité

homme - femme; cohésion économique, sociale et territoriale. Ils sont à la fois source de solidarité et

de compétitivité pour l"économie de l"Union européenne. Ils sont divers, restituent de multiples

équilibres nationaux qui participent d"une vision de l"Universel et d"une culture sociale construite par

l"histoire. Ils participent ce faisant à la mise en oeuvre effective des droits de l"Homme et du respect de

la dignité humaine tels que définis dans la Charte européenne des droits fondamentaux. Reconnaître

les SSIG, c"est d"une certaine façon reconnaître cette culture et dire que le droit communautaire n"a

pas vocation à se substituer à cette construction, en ce qu"elle n"entrave en aucune façon la liberté du

marché là où celui-ci peut et doit se déployer.

Plusieurs considérations régissent l"avis du Comité des régions sur les SSIG que j"ai eu l"honneur de

présenter:

- la nécessité d"un cadre juridique stable et transparent, dans l"intérêt même de l"Union.

J"appelle de mes voeux une initiative législative chapeau pour l"ensemble des SIEG comprenant des propositions législatives complémentaires sur les SSIG: on voit qu"aujourd"hui nous en sommes bien loin;

- l"affirmation d"un principe: les SSIG possèdent un ancrage historique et doivent contribuer à

l"élaboration du modèle social européen, ils ont une mission fondamentale de protection

- 11 - sociale, mais aussi de cohésion sociale et territoriale. À ce titre et par leur nature, ils ne peuvent porter atteinte aux échanges intracommunautaires;

- l"affirmation d"un besoin évident: celui d"assurer la sécurisation juridique des acteurs locaux.

Les SSIG ne peuvent en aucun cas être considérés comme une catégorie résiduelle des services à la

population. Ils participent au contraire à l"accès universel de tous les citoyens à des services sociaux

de qualité, qu"il s"agisse de l"aide directe à la personne, de son accès à un logement, du soutien à la

scolarité ou de l"accompagnement des plus âgés ou des personnes handicapées, de l"emploi et de la

formation, bref de la solidarité à l"égard des plus vulnérables. Tout cela, l"intervention publique doit le

structurer et ces services doivent par principe être confiés aux prestataires les mieux habilités. Qui,

mieux que le niveau local, peut le définir? Un encadrement de la relation normale

"fournisseur/consommateur" est nécessaire, ne serait-ce que pour les systèmes d"offre et de tarification,

ne serait-ce qu"en considération de l"asymétrie d"informations entre les prestataires et les demandeurs

de SSIG, qui pour une partie d"entre eux peuvent être "vulnérables". C"est ce que nous nous

employons à faire reconnaître. Au final, nous devons concilier les libertés fondamentales du marché

intérieur et la réalisation des droits fondamentaux de l"Union européenne.

Aujourd"hui, à la veille de la présidence française et au moment où la Commission veut donner un

coup d"arrêt brutal à notre démarche et privilégie à nouveau une vision trop militante et trop libérale

du projet européen, il appartient au Conseil et au Parlement de rétablir l"équilibre et d"arbitrer, dans le

prolongement des espoirs mis dans l"adoption par le Conseil d"un protocole spécifique dans le cadre

du traité de Lisbonne. La question des SSIG - en ce qu"elle pose la question de la concurrence et de

l"universel, du marché et de la protection des plus vulnérables - est essentielle. Elle est une chance

pour l"Union européenne, pour peu qu"elle prenne la bonne décision et donne la bonne impulsion.

- 12 -

Joel Hasse-Ferreira

Membre du Parlement européen,

Rapporteur du Parlement européen sur la communication sur les services sociaux d"intérêt général

L"importance des services sociaux d"intérêt général dans le cadre européen a gagné beaucoup de

visibilité, au fur et à mesure que la prise de conscience de la situation du secteur gagne plus de force.

Le rôle du collectif SSIG qui a organisé la Conférence du 5 juin 2007 est d"une grande importance, au

niveau européen. Le Commissaire Vladimir Spidla, un des pivots ou même un des moteurs du

processus des services sociaux d"intérêt général, l"a nettement reconnu quand il a animé la session de

clôture de la Conférence organisée par le collectif SSIG.

Le même Commissaire, d"ailleurs, n"a pas participé au débat final réalisé en juin 2007 pour présenter,

d"une certaine façon, l"étude que la Commission européenne avait commandé sur la situation des

services sociaux d"intérêt général dans l"Europe de l"Union.

Dans le processus d"élaboration du traité réformateur et des protocoles annexes, il a eu une certaine

discussion sur le besoin et l"avantage d"une mention explicite des services d"intérêt général et je pense

que le texte accordé est intéressant pour le développement, en général, des SSIG.

L"approche stratégique ancrée dans le processus de Lisbonne est très importante. Vraiment, même la

communication du Commissaire Vladimir Spidla s"inscrit dans l"application de la Stratégie de

Lisbonne dans son penchant social.

Je pense aussi que la résolution de mai 2006, approuvée par le collectif SSIG, est très importante. J"ai

été invité et clôturé même la Conférence de Paris, organisée le 30 mai 2006 à l"initiative des

quatorze organisations du collectif.

Mais tout ce processus s"inscrit dans la continuité de l"exclusion des services sociaux de la directive de

Services, et des soins de santé. Bien sur qu"il y a une claire exclusion, notamment sur le logement

social, mais le texte ouvre les possibilités de recouvrir pratiquement tous les services sociaux fournis

aux personnes qui en ont besoin.

Le Portugal, dans tout le processus, notamment à partir de la préparation de la présidence portugaise, a

donné son appui à la clarification et au développement du processus des services sociaux d"intérêt

général. C"est dans ce contexte que s"est tenu à Lisbonne, le Premier Forum sur les services sociaux

d"intérêt général, à partir d"une résolution du Parlement européen contenue dans mon rapport. Ce

Forum fut organisé avec l"appui de la Commission européenne, par la présidence portugaise et une

forte participation des organisations sociales de toute l"Europe.

Je pense, d"ailleurs, que le débat parlementaire et le Forum de Lisbonne ont été d"une grande

importance pour l"avenir de ce processus de renforcement et de clarification du rôle des services

sociaux d"intérêt général, dont l"activité est très importante pour la concrétisation du modèle social

européen. Et je dois souligner aussi l"importance des contributions des rapports sur les SSIG du

Comité des régions et du Comité économique et social européen.

Les organisations sociales européennes qui m"ont donné un appui décisif pour l"élaboration de mon

rapport et pour la réalisation du Forum de Lisbonne, auront certainement intérêt à étudier l"analyse

contenue dans ce livre.

Pour moi, c"est une excellente base d"un travail qui se fait de manière engagée et efficace, tant du point

de vue social qu"en termes de communication. - 13 -

Raymond Hencks

Membre du Comité économique et social européen,

Rapporteur du Comité économique et social européen sur la communication sur les services sociaux

d"intérêt général, Vice-Président du Comité économique et social du Luxembourg

Les services d"intérêt général continuent à faire l"objet d"un intense débat aux échelons européen et

nationaux.

Depuis le début des années 90, la société civile organisée a commencé à poser, au plan européen, les

grandes questions d"avenir des services d"intérêt général et à souligner l"importance d"une réflexion

générale et transverse. À l"époque, la Commission européenne restait à des réflexions sectorielles dans

le seul cadre de la construction du marché intérieur. Depuis lors, un bon bout de chemin a été parcouru.

Le principe de la reconnaissance des services d"intérêt économique général par les règles de l"Union,

même s"il est exposé dans sa plus grande généralité, n"a cessé de s"enrichir au fur et à mesure des

développements de l"intégration européenne et du marché intérieur. L"Union reconnaît désormais les

services d"intérêt économique général comme composante des valeurs communes de l"Union.

Si, dès lors, une conception commune se dégage de plus en plus, et qu"il existe aujourd"hui un

consensus quant à la nécessité d"assurer une combinaison harmonieuse des mécanismes de marché et

des missions de service public, il subsiste néanmoins un net déséquilibre, d"une part, en faveur de la

logique de concurrence et, d"autre part, au détriment des objectifs d"intérêt général qui continuent à

relever de l"exception.

Ce déséquilibre conduit notamment à une incertitude juridique quant à la hiérarchie des normes, à leur

interprétation et à leur mise en oeuvre. Les services sociaux d"intérêt général n"échappent pas à ce

constat.

Par les démarches de la société civile pour exclure les services sociaux (tout comme les services de

santé) du champ d"application du projet initial de directive sur les services, les citoyens ont, plus que

jamais, pris conscience du fait que les services sociaux n"étaient et ne sont toujours pas à l"abri

d"effets négatifs de l"application des règles de concurrence et du marché intérieur européen.

L"appel de la société civile en faveur d"une plus grande sécurité juridique et d"une initiative en ce sens

de la part de la Commission européenne se fait de plus en plus pressant.

Fort de son rôle de pont entre l"Europe et la société civile organisée, le Comité économique et social

européen s"est, depuis toujours, associé aux revendications pour une sécurité juridique optimale et

s"est porté fort, au nom de la solidarité et de la cohésion territoriale, économique et sociale, pour des

services d"intérêt général, sûrs, abordables, accessibles, de bonne qualité et durables.

C"est dans cet esprit que le Comité économique et social européen a, dans son avis du 15 mars 2007

sur les services sociaux d"intérêt général, plaidé pour ne plus opposer l"économique au social, mais

pour promouvoir une synergie constructive et harmonieuse entre les deux, afin de garantir à

l"ensemble des citoyens des services fondamentaux universels.

Le traité réformé arrêté par le Conseil européen des 17 et 18 octobre 2007 marque une nouvelle

avancée en ce qui concerne les services d"intérêt général avec l"introduction dans les dispositions sur

le fonctionnement de l"Union d"une clause d"application générale pour les services d"intérêt

économique général qui devra s"appliquer dans toutes les politiques de l"Union, y compris le marché

intérieur et la concurrence, ainsi que d"un protocole annexé aux deux traités qui concerne l"ensemble

des services d"intérêt général. - 14 -

Toutefois, le fait de prévoir la mise en application de cette politique par le biais du cadre rigide d"un

règlement, sans transposition nationale, risque de rendre difficile l"adoption d"un cadre

communautaire avec des règles juridiques impératives contraignantes.

Dès lors, afin d"aboutir à la sécurité juridique communautaire requise pour les services d"intérêt

général, la société civile devra maintenir la pression pour que les potentialités inhérentes au traité

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