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UUNNIIVVEERRSSIITTEE PPAAUULL CCEEZZAANNNNEE -- AAIIXX--MMAARRSSEEIILLLLEE IIIIII INSTITUT DE MANAGEMENT PUBLIC ET DE GOUVERNANCE TERRITORIALE

Programme Doctoral IAE - ESSEC

Ecole Doctorale d"Economie et de Gestion d"Aix-Marseille Centre d"Etudes et de Recherche en Gestion d"Aix-Marseille

LE MANAGEMENT DE LA PERFORMANCE

PUBLIQUE LOCALE

Etude de l"utilisation des outils de gestion dans deux organisations intercommunales

THESE POUR L"OBTENTION

DU DOCTORAT ES SCIENCES DE GESTION

D

E L"UNIVERSITE PAUL CEZANNE

Présentée et soutenue publiquement le Mercredi 25 Mars 2009 par

Marcel GUENOUN

JURY Directeurs de recherche : Monsieur Robert FOUCHET

Professeur, Université Paul Cézanne

Monsieur Laurent BIBARD

Professeur, ESSEC

Rapporteurs : Monsieur Nicolas BERLAND

Professeur, Université Paris Dauphine

Monsieur Bachir MAZOUZ

Professeur, Ecole Nationale d"Administration Publique, Québec

Suffragants : Monsieur Geert BOUCKAERT

Professeur, Katholieke Universiteit Leuven, Belgique

Monsieur Michel CALLON

Professeur, Ecole des Mines de Paris

II I

L"Université n"entend donner aucune

approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse : ces opinions doivent être considérées comme propres

à leur auteur.

IV II

REMERCIEMENTS

La finalisation presque inespérée de cette thèse est le fruit d"une générosité collective

tenace à mon égard. Malgré mes fuites répétées, plusieurs personnes ont bien voulu me

donner envie et m"inciter à continuer. Ma reconnaissance et mon estime vont d"abord vers Robert Fouchet, directeur de cette

thèse. Je dois à sa confiance d"avoir avancé sur le chemin doctoral. Il y aurait long à disserter

sur ma chance de faire partie de l"aventure IMPGT... Je voudrais seulement exprimer un

regret solidement ancré : plutôt que de l"avoir comme directeur de thèse, j"aurais préféré en

faire le sujet de celle-ci. Robert Fouchet est le management public. Ma dette à l"égard de Laurent Bibard déborde largement le cadre de cette thèse. Il sait

déjà l"admiration déchaînée que j"ai pour lui et combien cette thèse a été prétexte à maintenir

un lien. Le lire m"a guidé, l"écouter m"a éclairé. Sans Laurent Bibard, cette thèse n"aurait pu

voir le jour, simplement parce que je n"aurais pu y croire. Les mots manquent donc pour lui dire " merci », mais il sait le sens de ce silence. Mes remerciements vont également à Messieurs les Professeurs Nicolas Berland et Bachir Mazouz qui m"ont fait l"honneur d"être les rapporteurs de cette recherche. Je tiens aussi à adresser mes remerciements les plus vifs à Messieurs les professeurs Michel Callon et

Geert Bouckaert pour avoir accepté de faire partie de mon jury et d"évaluer la qualité de cette

recherche. Je souhaite exprimer ma profonde gratitude au professeur Bouckaert pour ses précieux conseils et son soutien lors de la finalisation de ce travail. Je souhaite également remercier les chercheurs croisés lors de colloques et de séminaires, dont les commentaires et suggestions ont largement contribué à l"avancement de cette recherche. Je remercie tout particulièrement Francesco Longo de m"avoir convaincu que le management public pouvait véritablement être une science et la profonde bienveillance de ses conseils. Je remercie Jean-Rodolphe Lopez pour son aptitude à dédramatiser les problèmes. VI

III Je suis également très endetté envers les nombreuses personnes qui ont accepté de me

consacrer un peu de leur temps pour me faire part de leur vie professionnelle. Ils sont la vie

dans cette thèse. Je remercie tout particulièrement le Directeur Général des Services du cas A

et le Directeur de la Communication du cas B pour m"avoir facilité l"accès aux terrains. Dans une recherche en sciences de gestion, la lumière vient rarement de la

bibliothèque, elle vient de l"action. Je voudrais exprimer ma profonde gratitude envers

Christian Moinard du Conseil Général de Loire Atlantique et Serge Guillemin de la Ville de

Besançon. Ils ont été les premiers à me faire grâce de leur confiance et m"ont permis

l"apprentissage de la recherche intervention. Ils n"imaginent probablement pas à quel point ils ont été les meilleurs enseignants que j"ai eu. Je remercie le bureau de l"AFIGESE-CT et Christophe Ruprich-Robert pour la

confiance (et les données !) qu"ils m"ont fait de participer à ce beau projet qu"est

l"Observatoire de la Performance Publique Locale. Je remercie Yves Saléry, directeur de KPMG Secteur Public, de sa confiance et de m"avoir montré que les consultants peuvent, eux aussi, aimer le secteur public. Merci à David Le Bras de l"ADCF et Jean Laversanne de l"ADGCF pour m"avoir

permis de réaliser une enquête sur le pilotage des performances dans les EPCI en me

communiquant les listes de contacts et en parrainant cette enquête indirectement utile à cette thèse. Puis viennent les amis, qui tiennent, portent et encouragent. Je remercie Pascale Auger

d"avoir bien voulu m"offrir son courage et sa volonté, sans jamais compter. Je remercie

également Bruno Tiberghien pour sa douce bienveillance, son attention toujours maintenue et

la précision de ses relectures. Alexandre Met-Domestici, pour son fidèle soutien, son

opiniâtreté à me voir finir et son génie serein. Merci à Kiane Goudarzi, mon vieux partenaire,

pour ses conseils rusés, efficaces et rassurants. VIII IV Quelle chance de pouvoir compter ses collègues parmi ses amis. Je remercie l"équipe du CESMAP pour ses relectures, ses encouragements et son infaillible soutien : Emil et ses

conseils stratégiques et rusés, Christophe pour ses relectures estivales, Olivier pour son

courage et sa bonne humeur contagieuse, Edina relectrice des passages illisibles, Johanna et

ses conseils avisés, Lugdivine, Nelly et tous les autres. Vous m"avez été indispensables.

L"administration ultra performante et familiale de l"IMPGT qui me convainc jour après jour

qu"une étude sur la performance dans le secteur public aurait dû se faire auprès d"eux :

Nicole, la plus habile conspiratrice ; Annie, poil de carotte si vivifiant ; Mohamed " papa »

Abdellaoui, à qui je dois tant, à la fois pour son courage à mettre en forme ma version initiale

et sa manière si généreuse de sous-estimer l"ampleur du travail à effectuer. Je remercie

également Brigitte, Gaëlle et tous les autres. La liste serait trop longue, merci à tous. Merci à

mes jeunes collègues et nouveaux partenaires de recherche, Damien Gardey et Nicolas Matyjasik pour leur relecture et l"enthousiasme procuré par nos projets communs. Un grand merci à l"équipe de Synergie Prépa pour m"avoir permis de garder un lien avec les disciplines qui me sont chères, dans une ambiance amicale et gastronome. Je pense à

Nathalie, Jérôme et Régis. Un remerciement ému à Rédha Allouche pour la confiance qu"il

m"a offerte et son art à faire de Synergie un refuge chaleureux. Merci également à mes vieux frères, pour n"avoir pas rompu nos liens de fer malgré mon effacement durable. Thomas Philippeau, Bernard Chazottes-Leconte, Mathieu Tort,

Julien Barrier, Julien Rouen, Antoine Tabard m"ont relu, corrigé, aidé et stimulé sans jamais

faillir. Soyez assurés que de nombreux comptoirs me permettront de rembourser ma dette. J"ai puisé auprès de mes étudiants l"envie de continuer cette thèse, ils m"ont en offert la raison d"être. Merci à eux. Merci enfin à ma famille, ma soeur, ma grand-mère et mon cousin pour leur soutien et leur confiance. Une pensée reconnaissante à ma tante. Et puis, et puis... Charlotte vint. Et la vie commença. Remercier c"est finir. Alors pas de remerciements pour toi mais un rendez-vous qui commence. X V

A ma maman

XII VI

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE ............................................................................................. 1

PARTIE I : ANALYSE DE LA LITTERATURE ............................................................... 15

Chapitre 1 : Le NPM, symptôme de la crise de légitimité des organisations publiques .. 23

Section 1 : Origines et fondements du NPM : la crise de l"Etat-providence ............................ 24

Section 2 : Les fondements conceptuels du NPM : Taylorisme et Néolibéralisme ................. 42

Conclusion du chapitre 1 .......................................................................................................... 56

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics ................................................................ 59

Section 1 : Le NPM comme managérialisme : l"entreprise comme modèle ............................ 60

Section 2 : Une définition progressivement élargie.................................................................. 80

Conclusion du chapitre 2 .......................................................................................................... 95

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la réforme du secteur public ....... 97

Section 1 : Des managements publics aux réformes managériales publiques .......................... 98

Section 2 : Historique de la politique de réforme de l"Etat Français ...................................... 113

Conclusion du chapitre 3 ........................................................................................................ 136

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management

public local ............................................................................................................................ 139

Section 1 : De la réforme de l"Etat à la managérialisation des collectivités territoriales ....... 140

Section 2 : Objectifs et dispositifs de la coopération intercommunale................................... 151

Section 3 : Le succès ambigu de la révolution intercommunale de 1999 ............................... 164

Conclusion du chapitre 4 ........................................................................................................ 178

Chapitre 5 : L"analyse de la performance publique : des modèles aux outils ................ 181

Section 1 : La performance, notion polysémique absorbée par le contrôle de gestion .......... 183

Section 2 : La performance dans le secteur public ................................................................. 198

Section 3 : Des outils de gestion aux systèmes de management de la performance .............. 216

Conclusion du chapitre 5 ........................................................................................................ 237

Conclusion de la revue de litterature .................................................................................. 239

XIV VII PARTIE II : EPISTEMOLOGIE ET METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE ...... 245

Chapitre 1 : Contre un positionnement épistémologique de la recherche ...................... 249

Section 1 : Les cadres de la réflexion épistémologique.......................................................... 253

Section 2 : Les interactions entre le chercheur et sa recherche .............................................. 266

Conclusion du chapitre 1 ........................................................................................................ 285

Chapitre 2 : Méthodologie de la recherche ........................................................................ 289

Section 1 : Stratégie d"accès au réel retenue .......................................................................... 289

Section 2 : Collecte des données ............................................................................................ 298

Section 3 : Analyse des données ............................................................................................ 323

Conclusion du chapitre 2 ........................................................................................................ 331

PARTIE III : ETUDES DE CAS ET DISCUSSION ......................................................... 335

Chapitre 1 : Analyse du cas A ............................................................................................. 339

Section 1 : Analyse descriptive .............................................................................................. 340

Conclusion analyse descriptive .............................................................................................. 387

Section 2 : Analyse de contenu............................................................................................... 391

Conclusion analyse de contenu .............................................................................................. 432

Chapitre 2 : Analyse du cas B ............................................................................................. 435

Section 1 : Analyse descriptive .............................................................................................. 436

Conclusion analyse descriptive .............................................................................................. 504

Section 2 : Analyse de contenu............................................................................................... 508

Conclusion analyse de contenu .............................................................................................. 546

Chapitre 3 : Discussion ........................................................................................................ 551

Section 1 : Des outils de gestion à la gestion des outils ......................................................... 552

Section 2 : L"architecture globale des systèmes de management de la performance ............. 574

Section 3 : Des modèles de management public pluriels ....................................................... 586

Conclusion de la discussion ................................................................................................... 598

CONCLUSION GENERALE .............................................................................................. 599

XVI VIII

LISTE DES TABLEAUX

PARTIE I ................................................................................................................................ 15

Tableau 1.1 : Fondements théoriques et prescriptions du NPM............................................................ 43

Tableau 1.2 : Néo-libéralisme, taylorisme et New Public Management ............................................... 58

Tableau 1.3 : Composantes du New Public Management ..................................................................... 64

Tableau 1.4 : Les quatre modes de management public ....................................................................... 95

Tableau 1.5 : Les styles de politique réformatrice en France entre 1981 et 2002 ............................... 125

Tableau 1.6 : Evolution du nombre d"EPCI (1999-2008) ................................................................... 165

Tableau 1.7 : Forces et faiblesses de l"approche "production» et de l"approche "finalités» .............. 211

Tableau 1.8 : Les quatre modèles de management de la performance ................................................ 236

Tableau 1.9 : Les types de management public hors NPM ................................................................. 241

PARTIE II ............................................................................................................................. 245

Tableau 2.1 : Les paradigmes positivistes et constructivistes ............................................................. 255

Tableau 2.2 : Synthèse des paradigmes épistémologiques .................................................................. 257

Tableau 2.3 : Diversité des positionnements concernant l"incommensurabilité des paradigmes ....... 261

Tableau 2.4 : Options ontologiques et épistémologiques .................................................................... 262

Tableau 2.5 : Quatre formes de savoir sociologique ........................................................................... 276

Tableau 2.6 : Quatre contributions de la recherche en management ................................................... 283

Tableau 2.7 : Présentation de quelques stratégies de recherche .......................................................... 295

Tableau 2.8 : Motifs d"utilisation des cas multiples ............................................................................ 301

Tableau 2.9 : Compétences des structures intercommunales selon la loi du 12 juillet 1999 .............. 303

Tableau 2.10 : Synthèse des critères de sélection des cas ................................................................... 307

Tableau 2.11 : Liste des personnes interrogées lors des études de cas ............................................... 311

Tableau 2.12 : Techniques de codages issues de la théorie enracinée ................................................ 329

Tableau 2.13 : Tactiques utilisées pour renforcer la validité et la fiabilité de la recherche ................ 333

PARTIE III ........................................................................................................................... 335

Tableau 3.1 : Evolution du périmètre de la communauté A ................................................................ 341

Tableau 3.2 : Volume de fonctionnement et d"investissement global ................................................ 348

Tableau 3.3 : Outillage des services et structuration de la communauté A ......................................... 388

Tableau 3.4 : Outillage des services et structuration de la communauté B ......................................... 505

Tableau 3.5 : Quantité d"outils développés par direction .................................................................... 554

Tableau 3.6 : Comparaison inter-cas des types d"outils de gestion utilisés ........................................ 557

Tableau 3.7 : Comparaison inter-cas du management relationnel interne et externe .......................... 559

Tableau 3.8 : Les modèles de management de la performance des communautés A et B .................. 582

Tableau 3.9 : Influence des modèles de management public dans les communautés A et B .............. 587

XVIII IX

LISTE DES FIGURES

PARTIE I : .............................................................................................................................. 15

Figure 1.1 : Interactions entre Etat, Marché et Société ......................................................................... 30

Figure 1.2 : Auto-entretien du fatalisme envers l"administration .......................................................... 40

Figure 1.3 : Les composantes du modèle hiérarchiste ........................................................................... 92

Figure 1.4 : La boucle du pilotage de la performance ......................................................................... 187

Figure 1.5 : Le triangle de la performance .......................................................................................... 192

Figure 1.6 : Le modèle Inputs-Outputs-Outcomes .............................................................................. 194

Figure 1.7 : Le Balanced Scorecard .................................................................................................... 197

Figure 1.8 : Contrôle de gestion et évaluation des politiques publiques ............................................. 207

Figure 1.9 : La performance publique, des intrants à la confiance ...................................................... 212

Figure 1.10 : Nature et formalisation des outils de gestion ................................................................. 228

Figure 1.11 : Design de la recherche ................................................................................................... 243

PARTIE II ............................................................................................................................. 245

Figure 2.1 : La construction de l"objet dans le processus de recherche .............................................. 251

Figure 2.2 : Emergence et détermination d"une sensibilité épistémologique ...................................... 252

Figure 2.3 : Les trois modes d"action stratégique ................................................................................ 264

PARTIE III ........................................................................................................................... 335

Figure 3.1 : Evolution du volume budgétaire de la communauté ........................................................ 347

Figure 3.2 : Structure des dépenses de fonctionnement ..................................................................... 348

Figure 3.3 : Evolution de l"excédent brut de fonctionnement ............................................................. 349

Figure 3.4 : Evolution de la Capacité d"Autofinancement (CAF) ....................................................... 349

Figure 3.5 : Evolution Investissement / CAF ...................................................................................... 350

Figure 3.6 : Evolution de la charge de la dette. ................................................................................... 351

Figure 3.7 : Cartographie des outils de la communauté A .................................................................. 389

Figure 3.8 : L"esprit pionnier .............................................................................................................. 392

Figure 3.9 : La performance dans la communauté A .......................................................................... 406

Figure 3.10 : Le rapport des acteurs aux outils de gestion .................................................................. 422

Figure 3.11 : Evolution des dépenses et recettes de fonctionnement de la Communauté B ............... 447

Figure 3.12 : La culture organisationnelle de la communauté B ......................................................... 509

Figure 3.13 : La performance dans la communauté B ......................................................................... 524

XX X

LISTE DES ABREVIATIONS

ABC : Activity Based Costing

AME : Audits de Modernisation de l"Etat

ATR : Administration Territoriale de la République

BSC : Balanced Scorecard

CA : Communauté d"Agglomération

CAA : Cour Administrative d"Appel

CAO : Commission d"Appels d"Offres

CAF : Common Assessment Framework

CC : Communauté de Communes

CE : Conseil d"Etat

CGCT : Code Général des Collecitivités Territoriales

CIF : Coefficient d"Intégration Fiscale

CMU : Couverture Médicale Universelle

CRC : Chambre Régionale des Comptes

CSG : Contribution Sociale Généralisée

CU : Communauté Urbaine

DGA : Direction Générale Adjointe/ Directeur(rice) Général(e) Adjoint(e)

DGF : Dotation Globale de Fonctionnement

DGME : Direction Générale de la modernisation de l"Etat DGS : Direction (/teur/trice) Général(e) des Services

DMA : Déchets Ménagers et Assimilés

DMGPSE : Direction de la Modernisation de la Gestion Publique et des Structures de l"Etat

DOB : Débats d"Orientation Budgétaire

DSP : Délégation de Service Public

EEE : Economie Efficience Efficacité

EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale

GED : Gestion Electronique des Documents

IOO : Inputs Outputs Outcomes

IUT : Institut Universitaire de Technologie

XXII XI LOADDT : Loi d"Orientation pour l"Aménagement et le Développement Durable du Territoire LOLF : Loi Organique Relative aux Lois de Finances

MTM : Mécanisme de Type Marché

NHS : National Health Service

NPM : New Public Management

NWS : Neo-Weberian State

OI : Organisation Intercommunale

OM : Outil(s) Mixte(s)

OOC : Outil(s) Orienté(s) Connaissances

OOR : Outil(s) Orienté(s) Relations

OPC : Ordonnancement, Pilotage et Coordination

OST : Organisation Scientifique du Travail

PAP : Projet Annuel de Performance

PAV : Point d"Apport Volontaire

PDU : Plan de Déplacements Urbains

PSS : Public Sector Scorecard

RAP : Rapport Annuel de Performance

RCB : Rationalisation des Choix Budgétaires

RGPP : Révision Générale des Politiques Publiques

RMI : Revenu Minimun d"Insertion

SAN : Syndicat d"Agglomération Nouvelle

SCOT : Schéma de COhérence Territoriale

SI : Système d"Information

SID : Système d"Information Décisionnel

SIG : Système d"Information Géographique

SMPP : Système de Mesure et de Pilotage de la Performance SMR : Stratégie Ministérielle de Réforme

TA : Tribunal Administratif

TP : Taxe Professionnelle

XXIV 1

IINNTTRROODDUUCCTTIIOONN

GGEENNEERRAALLEE

2 2

Introduction générale

3 " In an era of economics glorification and economics bashing, recent works in microeconomics, provide a basis for constructing ideas of governance that reflect serious understandings of limited rationality, conflicts of interest, ambiguity and inconsistency, and the role of norms, rules, and institution. They have both a consistency with contemporary concep¬tions of rationality and a certain charm in the way they pro¬vide modern dress for some ancient wisdoms. So, I am happy to make a simple plea: The war is over. The victors have lost ».

James March

"Ah ben, si j"aurais su, j"aurais pas venu »

Le p"tit Gibus, La Guerre des boutons

1. - Contexte et objectif de la recherche

La fin de la guerre entre anciens et modernes, qui signe la fin de l"histoire, est décrite par March comme l"insertion de la pensée des perdants au coeur de celle des vainqueurs. Le même processus semble à l"oeuvre en management public.

En effet, le management public est l"objet de commentaires vivement contrastés, prenant

parfois les atours d"une guerre de religion (Hood, 2005 : 7). D"un côté, certains prennent acte

des finalités extraverties et des principes de régulation spécifiques aux organisations

publiques pour dénoncer l"importation en leur sein de dispositifs inventés dans le secteur

privé (Gibert, 1988). De l"autre, certains insistent sur l"échec patent de la régulation

bureaucratique et prennent acte de la performance des organisations privées pour justifier la

transposition de leurs méthodes de gestion dans les organisations publiques (Chevallier,

2003).

1.1 - Un souci de performance généralisé

Selon Merrien (1999), cette guerre de religion serait désormais terminée au profit de la

seconde posture. Les organisations publiques, à la légitimité atrophiée, se soumettraient aux

injonctions du New Public Management (NPM) et seraient de fait cannibalisées par des outils

Introduction générale

4 4 de gestion transposés passivement du secteur privé. La précellence des analyses

institutionnalistes des réformes managériales publiques invite, en effet, à penser des

responsables publics " pétrifiés » (Segrestin, 2004) par des mécanismes " déterministes »

(Bezes, 2005b) aboutissant à une conformation de leurs pratiques à une normativité

managériale, source ultime de légitimité (Laufer, 1985).

L"importance accordée au concept de " performance » illustre ce processus. Burlaud et

Simon (2006 : 14) ont montré sa mise en vedette par les entreprises contemporaines. Selon ces auteurs, ce concept porte un sens, celui que les entreprises utilisent pour incarner leur idéal. Or, la performance est désormais présente dans la plupart des dimensions de la vie sociale (Ehrenberg, 1991, Heilbrunn, 2004).

Si elle saute aux yeux dans le milieu de

l"entreprise ou dans le sport de compétition, elle s"est aussi glissée dans des sphères plus

intimes ou institutionnelles. En effet, selon Van Dooren (2006), la performance constitue la principale promesse faite par

le secteur public depuis 1945. Elle est le thème central de l"ensemble des réformes

administratives dans le monde (Jackson, 1993 ; Bouckaert, 2006). La performance est ainsi un idéal vers lequel l"administration tend.

Le secteur public français n"échappe pas à ce raz de marée. Depuis une vingtaine d"années,

colloques, rapports et expertises, tant administratifs que scientifiques, s"accumulent

1 pour

tenter de définir la performance et indiquer le chemin à suivre pour l"atteindre. Elle s"insère

dans la propagande électorale et la communication institutionnelle des administrations

2. Elle

étend progressivement sa zone d"influence, allant des services publics industriels et commerciaux vers les administrations régaliennes, les hôpitaux ou encore les collectivités locales. Enfin, elle s"institutionnalise, comme l"illustre l"adoption de la L.O.L.F. par un vote unanime des deux assemblées.

Il y a donc un point de départ -une administration réputée en crise-, un objectif finalisé -la

performance- et un chemin à suivre -la réforme managériale. L"écart, entre cet objectif

1 Il serait difficile d"en dresser la liste exhaustive. On se bornera à quelques exemples significatifs : Rapport

Afigese, 2006 ; Guillaume, Dureau et Silvent, 2002 ; Rapport C.A.E., 2006, Colloque de la revue P.M.P., 1999 ;

Rapports du commissariat au plan, Rapport Viveret, 1988...

2 Comme en témoigne un des sites officiels du ministère de l"économie et des finances : www.performance-

publique.gouv.fr,

Introduction générale

5idéalisé et une représentation contemporaine dépréciée de l"administration (Laufer 1985 ;

Rosanvallon, 1981, 1990), est rempli par le management et ses dispositifs, censés amener

l"administration vers cette performance désirée. C"est ce que suggèrent Pollitt et Bouckaert

(2004 : 65) qui qualifient les réformes managériales de " trajectoire » plutôt que de

" mouvement » pour en souligner le caractère intentionnel.

Le recours au même idéal par les organisations publiques et privées signalerait donc la

managérialisation du secteur public. En effet, de nombreux analystes considèrent le recours au concept de performance comme un indice de la croyance par les responsables publics de la

validité universelle des principes et outils de gestion développés dans les entreprises (Clarke

et Newman, 1997 ; Dixon, 1996; Kouzmin et al., 1995; Pollitt, 1990). Cette présentation laisse penser que la guerre est finie et que les vainqueurs ont gagné, tout simplement.

1.2 - Des mises en oeuvre contrastées

Plusieurs recherches dressent pourtant un bilan plus nuancé. Elles soulignent que la conformation des administrations au managérialisme et à une conception privée de l"action n"est que partielle. Tout d"abord, selon Pollitt (2001), il convient de distinguer des niveaux de conformation. Les comportements organisationnels pouvant être déconnectés des discours organisationnels, le recours aux mêmes concepts n"implique pas nécessairement des décisions, des pratiques et des effets similaires. Selon l"auteur, la conformation des administrations entre elles et avec les entreprises est plus forte au plan discursif qu"aux autres niveaux. Une variété se maintient. Ensuite, la polysémie des expressions utilisées donne de larges marges de manoeuvres aux acteurs pour en définir le contenu, qui s"éloigne bien souvent des acceptions initiales. Pour

cette recherche, il est intéressant de souligner que cette polysémie affecte tant le concept de

management public que celui de performance. Selon Lynn (1996), l"expression " management public » est polysémique car elle recouvre à la fois :

Introduction générale

6 6 - une pratique : consubstantielle à l"administration considérée comme réalité organisationnelle. Les activités de planification, d"organisation, d"animation et de contrôle qui composent le management (Thiétart, 2002) y sont donc mises en oeuvre de longue date, et peuvent affecter la prise en charge des solutions nouvelles. Comme le souligne Caiden (1994), le management public vient du fond des âges ; - une idéologie : depuis les années 1970, l"administration cherche explicitement à importer les techniques de management issues du secteur privé afin d"atteindre une plus grande performance. Cette croyance en la supériorité du secteur privé est au coeur du mouvement du " New Public Management ». Cette acception du management public est la plus commentée ; - une discipline de recherche : le management public (en tant que pratique et/ou idéologie) fait l"objet d"une masse considérable de recherches, principalement dans trois disciplines : sciences politiques, sociologie des organisations et sciences de gestion 3. Le concept de performance a un sens très vague et confus. Certains le considèrent

indéfinissable (Jackson, 1993 ; Stewart et Walsh) ou soulignent qu"il n"a pas de contenu

intrinsèque (Bourguignon, 1995). Cela implique que sa définition repose toujours sur un choix

conventionnel opéré entre acteurs. Dans le secteur public, ce travail de définition tend à

rendre la performance multidimensionnelle et complexe (Gibert, 2001 ; Talbot, 2005).

3 A) En science politique et science administrative : les analystes cherchent à comprendre les enjeux de

ce phénomène dans le cadre d"une analyse plus large portant sur trois thèmes : 1) l"évolution des rapports entre

l"administration et la société. 2) La crise de l"Etat-nation et sa dilution dans un monde de plus en plus

interdépendant. 3) L"évolution de la manière dont l"administration " instrumente » sa puissance et la

modification des représentations qui légitiment son action. (Chevallier, 2002 : 3). Le management public est

analysé principalement comme une idéologie.

B) En sociologie des organisations et en sociologie de l"administration : partant du postulat selon lequel

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