[PDF] RAPPORT DINFORMATION 3 juil. 2019 d'indemnisation

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N° 628

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juillet 2019 FAIT indemnisation (1),

Par Mme Nicole BONNEFOY,

Sénatrice

Évelyne Perrot, Françoise Cartron, Maryse Carrère, MM. Guillaume Gontard et Jérôme Bignon, vice-présidents ; Mme Nicole

Bonnefoy, MM. Yves Bouloux, Henri Cabanel, Alain Cazabonne, Patrick Chaize, Marc Daunis, Mme Dominique Estrossi Sassone,

MM. Daniel Gremillet, Jean-François Husson, Mme Victoire Jasmin, MM. Michel Magras, Didier Mandelli, Pierre Médevielle,

Jean-Pierre Moga, Alain Richard, Vincent Segouin, Mme Nelly Tocqueville, MM. Raymond Vall et Jean-Pierre Vial.

- 3 -

SOMMAIRE

AVANT-PROPOS .................................................................................................................. 9

LISTE DES RECOMMANDATIONS ..................................................................................15

I. L'INDEMNISATION DES CATASTROPHES NATURELLES : UN SYSTÈME DE SOLIDARITÉ NATIONALE, MIS À L'ÉPREUVE PAR LE CHANGEMENT

CLIMATIQUE ..................................................................................................................

21
A. L'INDEMNISATION DES DOMMAGES RÉSULTANT DES CATASTROPHES NATURELLES : UN RÉGIME D'INDEMNISATION SPÉCIFIQUE FONDÉ SUR LA SOLIDARITÉ NATIONALE, COMPLÉTÉ PAR DES DISPOSITIFS CIBLÉS .................21

1. Un régime fondé sur la solidarité nationale face à l"occurrence imprévisible et aux

conséquences majeures des catastrophes naturelles ............................................................21

a) Un régime hybride, conjuguant intervention des pouvoirs publics et

indemnisation par les assureurs ...............................................................................21

(1) Le régime CatNat, un régime fondé sur la mutualisation des risques à l'échelle

nationale ............................................................................................................................. 21

(2) Une obligation de couverture pour les assureurs, assortie d'un mécanisme de

réassurance publique pour garantir la solvabilité du régime .......................................... 22

(3) Un régime d'indemnisation hybride, dont les principales caractéristiques sont

définies par l'État ............................................................................................................... 25

(a) Les biens endommagés par une catastrophe naturelle ne sont garantis que s"ils font

l"objet d"une assurance " dommages » ............................................................................25

(b) Le régime CatNat ne couvre que les dommages résultant d"événements naturels non

-assurables ..............................................................................................................27

(c) La mise en jeu de la garantie, subordonnée à la survenance d"un aléa climatique

présentant une intensité " anormale », n"est pas liée à l"ampleur des dommages subis ....28

(d) La couverture des dommages n"est pas intégrale, le régime CatNat étant assorti de franchises légales obligatoires (e) Fixés par la loi, les délais d"indemnisation ne peuvent en principe dépasser trois

mois ..............................................................................................................................30

(f) Un régime hybride, sans véritable équivalent en Europe ............................................31

(4) Une procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sollicitant les

élus locaux et faisant intervenir plusieurs administrations ............................................. 32

(a) Une demande de reconnaissance initiée à l"échelon communal ..................................32

(b) Une centralisation des demandes communales au niveau départemental ...................32

(c) Une instruction par les services centraux .................................................................34

b) Depuis sa création en 1982, le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles n'a pas connu de réforme majeure, malgré des évolutions

ponctuelles .................................................................................................................35

(1) Des modifications législatives ponctuelles, destinées à préciser le périmètre du

régime et ajuster son fonctionnement ............................................................................... 35

(2) Des évolutions réglementaires récentes, visant à corriger certains points de

procédure ............................................................................................................................ 37

c) Une diversité des risques couverts, dominée par les inondations et les

sécheresses .................................................................................................................39

(1) Un régime confronté à une sinistralité élevée sur l'ensemble du territoire national ...... 39

(2) Une répartition inégale des risques naturels sur le territoire .......................................... 43

(3) Une exposition particulière aux risques d'inondations et de sécheresses ....................... 46

- 4 - d) Un système équilibré financièrement et garantissant un taux de couverture

élevé contre les catastrophes naturelles ...................................................................51

(1) Un taux de couverture élevé contribuant à la résilience des territoires .......................... 51

(2) Une architecture d'ensemble garante de l'équilibre financier et de la résilience du

régime ................................................................................................................................. 54

2. L'indemnisation de certains aléas naturels est directement prise en charge par le marché

de l'assurance ...................................................................................................................58

3. Le régime des calamités agricoles indemnise les producteurs agricoles, particulièrement

exposés aux risques naturels .............................................................................................59

a) Le régime des calamités agricoles, une garantie contre les risques non

assurables ...................................................................................................................60

(1) Une couverture assez large des aléas considérés comme non assurables ....................... 60 (2) Une approche ascendante permettant une prise en compte concrète des demandes

de sinistrés .......................................................................................................................... 62

(a) Un lien direct avec les sinistrés et les territoires grâce aux missions d'enquête .........62 (b) Après avis du comité départemental d'expertise, le préfet peut solliciter la

reconnaissance au titre des calamités agricoles ...............................................................63

(c) Après avis du CNGRA, le ministre de l'agriculture reconnaît au niveau national

l'état de calamité agricole pour les zones et productions concernées ................................64

(3) Une exigence minimale de pertes individuelles pour être

éligible .................................. 64

b) Un recours de plus en plus fréquent à l'assurance multirisques climatiques

des récoltes .................................................................................................................65

c) Un soutien public financier significatif ....................................................................67

(1) Le FNGRA, bras armé de l'État... financé par les agriculteurs ......................................... 67 (2) La mobilisation de la PAC pour encourager la souscription d'assurances récoltes ........ 69

4. Le cas spécifique des biens des personnes publiques ...........................................................69

a) Les collectivités territoriales peuvent obtenir une compensation intégrale des

frais de relogement d'urgence engagés ....................................................................70

b) Pour reconstruire leurs biens endommagés, elles sont éligibles à certains

dispositifs ...................................................................................................................70

(1) Les biens assurés des collectivités territoriales ................................................................. 70

(2) La dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et

de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques ........... 70

(3) D'autres dispositifs peuvent être mobilisés ...................................................................... 72 B. UN SYSTÈME D'INDEMNISATION MIS À L'ÉPREUVE PAR LE CHANGEMENT

CLIMATIQUE ...................................................................................................................72

1. La contribution de l'humanité au changement climatique, une réalité incontestable ...........73

a) Le changement climatique est considérable depuis le début du XX e siècle ...........73 b) La contribution des activités humaines au changement climatique est une

réalité désormais bien établie ...................................................................................74

2. Une augmentation de la

fréquence et de l'intensité de plusieurs aléas climatiques ..............76 a) Depuis le XX e siècle, les phénomènes climatiques extrêmes se multiplient et

s'amplifient ................................................................................................................76

b) Au cours du XXI e siècle, la poursuite du changement climatique ne fera

qu'aggraver ces tendances ........................................................................................80

3. La concentration des populations et des biens dans des zones à risques génère une forte

vulnérabilité .....................................................................................................................85

4. Ces différents facteurs se traduiront par une augmentation de la sinistralité et du

recours aux mécanismes d'indemnisation ..........................................................................89

a) Une augmentation certaine de la sinistralité ...........................................................89

b) Des interrogations sur l'avenir financier du système d'indemnisation .................92 - 5 - II. AMPLIFIANT SES FAIBLESSES HISTORIQUES, LE CHANGEMENT CLIMATIQUE APPELLE UNE RÉFORME DE NOTRE SYSTÈME

D'INDEMNISATION, AIN

SI QU'UN EFFORT ACCRU EN MATIÈRE DE

PRÉVENTION

A. UNE MODERNISATION DU SYSTÈME D'INDEMNISATION EST INDISPENSABLE POUR METTRE UN TERME À SES FAIBLESSES STRUCTURELLES ET RELEVER DURABLEMENT LE DÉFI DU CHANGEMENT

CLIMATIQUE ...................................................................................................................93

1. Une procédure de reconnaissance des catastrophes naturelles qui manque de

transparence, engendrant incompréhension et sentiment d"injustice pour les sinistrés et

les élus locaux ..................................................................................................................93

a) Des critères et seuils techniques inintelligibles et instables ....................................93

(1) Un périmètre instable car dénué de base normative et défini par voie de circulaire ..... 93

(a) Une typologie des aléas naturels entrant dans le champ de la garantie CatNat

résultant d"une superposition de règles, source de confusion pour les sinistrés ...............94

(b) Des critères et seuils déterminés par l"administration, à l"origine d"un sentiment

d"arbitraire ....................................................................................................................97

(i) Une grande marge de manœuvre laissée à l"administration pour déterminer le

périmètre de la garantie CatNat ...............................................................................97

(ii) Une opacité préjudiciable concernant les seuils applicables .......................................99

(2) Des critères trop techniques et incompréhensibles pour les sinistrés : le cas

emblématique de la sécheresse ........................................................................................ 101

(a) Des critères difficilement lisibles en raison de leur instabilité ................................. 102

(b) Un critère géotechnique perfectible ......................................................................... 105

(c) Un critère météorologique largement incompris par les sinistrés, à l"origine d"un

vif sentiment d"injustice .............................................................................................. 106

(d) Un refus du juge administratif de contrôler les critères en raison de leur

complexité ................................................................................................................... 110

b) Une procédure opaque, qui affaiblit l'acceptabilité des décisions ....................... 111

(1) Une composition de la commission interministérielle problématique .......................... 111

(2) Une répartition des rôles à clarifier ................................................................................. 114

(a) À l"échelon territorial, la préfecture, simple boîte aux lettres ? ................................ 114 (b) Au niveau central, la DGSCGC, véritable décisionnaire ? ...................................... 116

c) Une motivation sommaire des décisions ................................................................ 120

d) Des délais de traitement hétérogènes .................................................................... 124

(1) Des délais d'instruction trop longs, en particulier en matière de sécheresse ................ 124

(2) Un délai de déclaration du sinistre insuffisant ............................................................... 127

(3) Des délais d'indemnisation variables selon la situation des sinistrés ........................... 129

2. Des élus locaux en première ligne mais souvent démunis

................................................ 132 a) Un délai de 18 mois pour décider, ou non, de déposer une demande

communale ............................................................................................................... 132

b) L'épineuse question de la datation du phénomène naturel .................................. 134

c) La gestion de crise, pendant et après la catastrophe naturelle ............................. 135

3. Un système de franchises à renouveler ............................................................................ 137

a) Une modulation des franchises légales en cas de sinistralité importante ............ 137 b) Un fonctionnement désavantageux pour les petites communes, dont le

traitement est identique à celui réservé aux entreprises ....................................... 138

c) Des restes à charge trop élevés pour les petits commerçants et artisans ............. 140

4. Des difficultés récurrentes avec les assureurs

.................................................................. 141 a) Un niveau d'indemnisation variable à l'origine d'inégalités de traitement ........ 141 (1) La prise en compte de la vétusté ..................................................................................... 142

(2) La déclaration des risques réalisée par l'assuré .............................................................. 143

(3) Les divergences dans l'estimation des dommages ......................................................... 143

- 6 - b) Un périmètre des frais pris en charge à ajuster ..................................................... 148 (1) Vers une intégration des frais de relogement au sein d e la garantie CatNat ? ............. 148

(2) Le problème très spécifique des véhicules assurés aux tiers .......................................... 149

5. Améliorer la couverture assurantielle des agriculteurs

.................................................... 150 a) Un équilibre à trouver entre l'assurance multirisques climatiques et le régime

des calamités agricoles ............................................................................................ 150

b) Les ressources du FNGRA doivent être sauvegardées ......................................... 151

c) Une meilleure information des agriculteurs sur les modalités d'indemnisation

qui leur sont proposées est indispensable ............................................................. 152

d) Pour une optimisation des délais d'indemnisation............................................... 152

e) Les garanties et protections proposées aux agriculteurs doivent être

améliorées ................................................................................................................ 153

f) La moyenne retenue dans les barèmes départementaux doit être adaptée au

changement climatique ........................................................................................... 155

B. UN SURSAUT COLLECTIF DE PRÉVENTION EST INDISPENSABLE POUR RÉDUIRE L'EXPOSITION AUX RISQUES NATURELS, LE NOMBRE ET L'AMPLEUR DES SINISTRES ET LES BESOINS D'INDEMNISATION ..................... 156

1. Doter l'État d'une véritable stratégie de prévention contre les risques naturels ................ 158

2. Poursuivre l'effort de recherche et de connaissance du risque

........................................... 159

3. Renforcer

les moyens consacrés à la prévention via le fonds de prévention des risquesquotesdbs_dbs26.pdfusesText_32

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