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Strasbourg, le 14 mars 2016

Avis n° 838 / 2016

CDL-AD(2016)006

Or. fr.

COMMISSION EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT (COMMISSION DE VENISE) AVIS

SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

" DE PROTECTION DE LA NATION »

DE LA FRANCE

Adopté par la Commission de Venise

lors de sa 106e session plénière (Venise, 11-12 mars 2016) sur la base des observations de

M. Nicos ALIVIZATOS (membre, Grèce)

Mme Regina KIENER (membre, Suisse)

Mme Hanna SUCHOCKA (membre, Pologne)

M. Kaarlo TUORI (membre, Finlande)

M. Jan VELAERS (membre, Belgique)

CDL-AD(2016)006 - 2 -

TABLE DE MATIERES

I. Introduction ......................................................................................................................... 3

II. Contexte national ................................................................................................................ 3

A. ............................................................................................................ 3

B. Le projet de loi constitutionnelle " de protection de la Nation » .................................... 4

III. Portée du présent avis ..................................................................................................... 4

IV. Cadre juridique applicable ............................................................................................... 4

A. .............................................................................................................. 4

Cadre juridique national ............................................................................................ 4 a.

Cadre juridique international ..................................................................................... 7 b.

B. Déchéance de nationalité ........................................................................................... 10

Cadre juridique national .......................................................................................... 10 a.

Cadre juridique international ................................................................................... 11 b.

V. Analyse du projet de loi constitutionnelle .......................................................................... 14

A. er ............................................ 14 a. : conditions de fond .......................................................... 16 b. : contrôle de constitutionnalité ................................... 17

c. Rôle du parlement ...................................................................................................... 18

d. ........................................................................................... 19 e. ............................................................................................ 20 f. ........................................................... 21 B. ..................................................................... 22 a.

particulier .......................................................................................................................... 23

Français mononationaux et bi- ou multinationaux .................................................. 24 b.

Droits attachés à la nationalité ................................................................................ 25 c.

" Crimes ou délits » constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ................ 26 d.

C. La procédure de déchéance de la nationalité ou des droits rattachés à celle-ci ......... 26

VI. Conclusions ................................................................................................................... 27

CDL-AD(2016)006 - 3 -

I. Introduction

1.

2090(2016) sur le thème " Combattre le terrorisme international tout en protégeant les

»1, par

lettre du 4 février 2016,

projet de réforme de la constitution française visant la constitutionnalisation des dispositions

2. M. N. Alivizatos, Mme R. Kiener, Mme H. Suchocka, M. K. Tuori et M. J. Velaers ont été

nommés rapporteurs. Les rapporteurs et M. G Buquicchio, Président de la Commission, accompagnés par Mme S. Granata-Menghini, Secrétaire adjointe de la Commission, se sont rendus à Paris le 4 mars 2016 pour avoir des échanges de vues avec des représentants du ministère de la Justice, du Conseil constitutionnel, du ministère des

Affaires étrangères, du m m

nationale. La Commission souhaite remercier les autorités françaises pour leur accueil et

leur coopération lors de cette visite. La délégation de la Commission de Venise a également

eu une rencontre avec des représentants de la société civile et souhaite également les

remercier pour leur disponibilité et leur coopération.

3. Le présent avis a été élaboré sur la base des contributions des rapporteurs ; il a été

discuté à la réunion conjointe des Sous-commissions de la justice constitutionnelle et de droit international le jeudi 10 mars 2016 et a été par la suite adopté par la Commission de Venise lors de sa 106e session plénière (Venise, 11-12 mars 2016).

II. Contexte national

A.

4. Le 14 novembre 2015, à la suite des attentats du 13 novembre ayant frappé la France et

tué 130 personnes, le Président de la République française

le biais de trois décrets2 qui définissent le contenu des mesures autorisées par référence à

la loi n° 55--après " loi de 1955 »).

5. Par la loi n° 2015-

mois à compter du 26 novembre 2015. La même loi a modifié la loi de 1955. Les 23 et 24

novembre 2015 respectivement, des notes verbales ont été adressées à New York au

Secrétaire général des Nations Unies et à Strasbourg au Secrétaire général du Conseil de

aux articles 4.3 du Pacte International relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et 15.1 de 3.

1 http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp?FileID=22481&lang=fr

2 http://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2015/11/14/INTD1527633D/jo

472559

xte=JORFTEXT000031474548&dateTexte=

3 Ces notifications justifient les dérogations aux articles 4.1 du PIDCP et 15.1 de la CEDH ainsi : " Le 13

novembre 2015, des attentats terroristes de grande ampleur ont eu lieu en région parisienne. La menace

CDL-AD(2016)006 - 4 -

6. La loi n° 2016-162 prolongeant l'état d'urgence de 3 mois à compter du 26 février 2016 a

été publiée au Journal officiel du 20 février 20164. Le 25 février 2016, la France a déposé

B. Le projet de loi constitutionnelle " de protection de la Nation »

7. Le 23 décembre 2015, le Conseil des ministres a adopté sur proposition du Premier

ministre, nationale un projet de loi constitutionnelle " de protection de la Nation » (CDL- également une autre nationalité, en cas de condamnation pour un crime constituant une

atteinte grave à la vie de la Nation. Ce projet de loi avait été annoncé par le Président de la

République lors du Congrès réuni à Versailles le 16 novembre 2015.

8nationale a adopté en première lecture le projet de loi

constitutionnelle " de protection de la Nation » (CDL-REF(2016)017). Le texte adopté a été

transmis au Sénat, qui le discutera en séance publique les 16, 17 et 22 mars 2016. La

III. Portée du présent avis

9. Le présent avis analyse le projet de loi constitutionnelle " de protection de la Nation » au

regard des obligations qui découlent du droit international, notamment de la Convention

10 force tout acte de

Cependant, la lutte contre le terrorisme doit garantir les valeurs européennes communes de

liberté, de démocratie, de respect pour les droits de l'homme et les libertés fondamentales,

ainsi que le respect de l de droit.

IV. Cadre juridique applicable

A.

Cadre juridique national a.

rticle 16 attribuant des pouvoirs exceptionnels au Président de la République " [l]orsque

les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou

terroriste en France revêt un caractère durable, au vu des indications des services de renseignement et du

contexte international. Le Gouvernement français a décidé, par le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015, de

faire application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence. » Par ailleurs, la notification précise

dérogation (" pour trois mois, à compter du 26 novembre 2015 »). Elle relève que " certaines [mesures], prévues

par les décrets du 14 novembre 2015 et du 18 novembre 2015 ainsi que par la loi du 20 novembre 2015, sont

susceptibles d'impliquer une dérogation aux obligations résultant de la Convention de sauvegarde des droits de

l'homme et des libertés fondamentales ».

4 https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2016/2/19/INTX1602418L/jo/texte.

CDL-AD(2016)006 - 5 -

l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et

immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est

interrompu »5 a6.

12. L'état d'urgence n'est pas en tant que tel encadré par la Constitution française. A deux

reprises, le Conseil

13-385 du 3 avril 19558, modifiée notamment par

la loi du 20 novembre 2015. Il est prononcé par décret présidentiel, soumis au contreseing

du Premier ministre et délibéré en Conseil des Ministres (article 13 de la Constitution), mais

une loi est nécessaire pour le prolonger au-delà de 12 jours (article 2). Le décret

15 -ter ajouté par la loi d

nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement -1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées

place, dès le 2 décembre 2015, une " veille continue » destinée à permettre un contrôle

9. Ce travail a pour objectif

recommandations.

5 Article 16 de la Constitution française : Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation,

l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave

et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président

de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier

ministre, des présidents des assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel.

Il en informe la Nation par un message.

Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les

moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet.

Le Parlement se réunit de plein droit.

L'Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels.

Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le

Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins

d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les

plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions

au terme de soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée.

6 Article 36 de la Constitution française : L'état de siège est décrété en conseil des ministres. Sa prorogation au-

delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement.

7 Décisions n° 2015-527 QPC du 22 décembre 20 et n° 2016-535 QPC du 19 février 2016.

8 http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000695350. La seconde phrase du

été déclarée inconstitutionnelle le 16 février 2016.

9 Voir

CDL-AD(2016)006 - 6 -

16 autorisées par la loi de 1955 sont notamment : interdiction de la circulation des personnes

ou des véhicules (article 5, 1°) ; institution de zones de protection ou de sécurité où le séjour

des personnes est réglementé (article 5, 2°) ; interdiction de séjour dans tout ou partie du

département à toute personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l'action

des pouvoirs publics (article 5, 3°) ; assignation à résidence, de personnes à l'égard

desquelles il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics; (article 6) ; groupements de fait qui participent à la commission d'actes portant une atteinte grave à

l'ordre public ou dont les activités facilitent cette commission ou y incitent (article 6-1) ;

fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de

toute nature (article 8, al. 1) ; interdiction de réunions de nature à provoquer ou à entretenir

le désordre (article 8, al 2) ; remise de certaines armes et munitions, détenues ou acquises légalement, pour des motifs d'ordre public (article 9) ; la réquisition de personnes, de biens et de services (article 10) ; perquisition au domicile de jour et de nuit (article 11.I) ; blocage de sites internet incitant à la commission d'actes de terrorisme ou en faisant l'apologie »

(article 11.II). Certaines de ces mesures telles que les assignations à résidence ou à

17. La possibilité s civiles, de " reprendre toutes les

mesures pour assurer le contrôle de la presse et des publications de toute nature ainsi que celui des émissions radiophoniques, des projections cinématographiques et des représentations théâtrales » a été abrogée par la loi du 20 novembre 2015. 18

19. Les mesures de police peuvent être contestées devant le juge administratif (article 14-

1), y compris par la voie du référé.

20

constitutionnalité, le Conseil constitutionnel, par décision du 22 décembre 201510, a déclaré

portent pas une att on et de communication, ni aucun autre droit garanti pas la Constitution. Le Conseil constitutionnel a

21. Saisi le 18 janvier 2016 par le Conseil d'Etat d'une question prioritaire de

constitutionnalité posée par l'association Ligue des droits de l'homme, le Conseil constitutionnel, par décision du 19 février 201611 sur la fermeture provisoire des salles de spectacle, débits de boisson et lieux de réunion de

toute nature est conforme à la Constitution. Le Conseil constitutionnel a également réitéré

10 Décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015, M. Cédric D.

11 Décision n° 2016-

CDL-AD(2016)006 - 7 -

22

constitutionnel, par décision du 19 février 201612, a déclaré inconstitutionnelles les

de auxqu

Cadre juridique international b.

23

1. En cas de guerre ou en cas d'autre danger public menaçant la vie de la nation,

toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l'exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international.

2. La disposition précédente n'autorise aucune dérogation à l'article 2, sauf pour le

cas de décès résultant d'actes licites de guerre, et aux articles 3, 4 (paragraphe 1) et 7.

3. Toute Haute Partie contractante qui exerce ce droit de dérogation tient le

Secrétaire Général du Conseil de l'Europe pleinement informé des mesures prises et

des motifs qui les ont inspirées. Elle doit également informer le Secrétaire Général du

Conseil de l'Europe de la date à laquelle ces mesures ont cessé d'être en vigueur et les dispositions de la Convention reçoivent de nouveau pleine application. article 4 du Pacte International relatif aux droits civils et politiques dispose :

1. Dans le cas où un danger public exceptionnel menace l'existence de la nation et

est proclamé par un acte officiel, les Etats parties au présent Pacte peuvent prendre, dans la stricte mesure où la situation l'exige, des mesures dérogeant aux obligations prévues dans le présent Pacte, sous réserve que ces mesures ne soient pas incompatibles avec les autres obligations que leur impose le droit international et qu'elles n'entraînent pas une discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou l'origine sociale.

2. La disposition précédente n'autorise aucune dérogation aux articles 6, 7, 8 (par. 1

et 2), 11, 15, 16 et 18.

3. Les Etats parties au présent Pacte qui usent du droit de dérogation doivent, par

l'entremise du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, signaler aussitôt aux autres Etats parties les dispositions auxquelles ils ont dérogé ainsi que les motifs qui ont provoqué cette dérogation. Une nouvelle communication sera faite par la même entremise, à la date à laquelle ils ont mis fin à ces dérogations.

24. La France a émis des réserves à ces deux textes. Concernant le paragraphe 1 de

l'article 15 le Gouvernement français a émis la réserve " d'une part, que les circonstances er de la loi

du 3 avril 1878 et par la loi du 9 août 1849 pour la déclaration de l'état de siège, par l'article

1er de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 pour la déclaration de l'état d'urgence, et qui

permettent la mise en application des dispositions de ces textes, doivent être comprises comme correspondant à l'objet de l'article 15 de la Convention et, d'autre part, que pour

12 Décision n° 2016-

CDL-AD(2016)006 - 8 -

l'interprétation et l'application de l'article 16 de la Constitution de la République, les termes

dans la stricte mesure où la situation l'exige ne sauraient limiter le pouvoir du Président de la

République de prendre les mesures exigées par les circonstances ».

25. Concernant le paragraphe 1 de l'article 4 du PIDCP, le Gouvernement français a émis la

réserve " d'une part, que les circonstances énumérées par l'article 16 de la Constitution

pour la déclaration de l'état de siège, par l'article 1er de la Loi no 55 - 385 du 3 avril 1955

pour la déclaration de l'état d'urgence et qui permettent la mise en application de ces textes,

doivent être comprises comme correspondant à l'objet de l'article 4 du Pacte, et, d'autre

part, que pour l'interprétation et l'application de l'article 16 de la Constitution de la

République française, les termes " dans la stricte mesure où la situation l'exige » ne

sauraient limiter le pouvoir du Président de la République de prendre " les mesures exigées par les circonstances ».

26. Il ressort de ce qui précède que les autorités françaises sont tenues à respecter les

exigences suivantes si la déclaration de entraîne une dérogation au sens de public exceptionnel menaçant l'existence de la nation ; CEDH et le ormer immédiatement et publiquement les autres Etats parties des mesures prises, des motifs qui les ont inspirées ainsi que de la date à - dans la stricte mesure où la situation l'exige », la seconde réserve mentionnée ci- - Le respect impératif des droits non soumis à dérogation, y compris le droit à la non- discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou l'origine sociale, et des " autres obligations que leur impose le droit international ». 27
que - le danger doit être réel ou imminent ; - 13 ; - la vie organisée de la communauté doit être menacée ; - la crise ou le danger doivent être exceptionnels, c'est-à-dire que les mesures ou CEDH avait déjà souligné que la situation devait constituer une " menace pour la vie organisée de la communauté »14.

13 vénements ayant touché seulement une partie du territoire soient

considérés comme menaçant la vie de la Nation dans son ensemble, ni que des mesures soient prises sur une

partie spécifique du territoire.

14 Commission de Venise, Avis sur la protection des

la Commission de Venise à sa 66e session plénière (Venise, 17-18 mars 2006) CDL-AD (2006)015, n° 10; la

phe 53.

CDL-AD(2016)006 - 9 -

28
droits civils et politiques. Le rapporteur spécial suivants15 : - la menace exceptionnelle, qui exige que la crise présente un danger réel, actuel ou au moins imminent pour la collectivité ; suivi des traités pertinents de la teneur des mesures prises ; - la proportionnalité, qui suppose que les mesures adoptées pour résoudre la crise sont proportionnées à sa gravité ;

sont au pouvoir à agir de telle sorte que la légalité soit bafouée, car ils sont liés par

ces principes en permanence ; la reconnaissance de sa personnalité juridique et de la liberté de pensée, de conscience et de religion16.

29. La Commission de Venise se réfère notamment à sa " Liste de critères d'évaluation de

l'Etat de droit »17, dans laquelle elle a identifié les critères relatifs aux exceptions dans les

comme suit :

Des exceptions sont-࣯

i. Existe-t- (guerre ou ࣯ prévoit-࣯

Quelles situations et critères retient-࣯

ii. Le droit national interdit la dérogation à certains droits, même en situation ࣯ - -à-dire strictement limitées, quant à leur durée, leurs circonstances et leur portée, aux exigences de la iii. Est-oger à la répartition normale des circonstances et sa portée ? 15

E/CN.4/Sub.2/1997/19

et Add.1 http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=E/CN.4/Sub.2/1997/19/Add.1&Lang=F.

Voir aussi BORN H. et FLURI P. Parliamentary Oversight of the Security Sector, manuel publié par le Centre pour le

parlementaire, 2003, p. 101.

16 Commission de Venise, Rapport sur le Contrôle démocratique des forces armées, CDL-AD(2008)004, §§ 246 et

suivants.

17 CDL-AD(2016)007.

CDL-AD(2016)006 - 10 -

iv. ࣯ titre sont-࣯

B. Déchéance de nationalité

Cadre juridique national a.

30" l'égalité devant la loi de tous les

citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ».

31Code civil français (modifié par la Loi n°98-170 du 16 mars 1998 -

article 23) permet de priver une personne de la nationalité française acquise par naturalisation notamment en cas de condamnation pour un crime ou un délit constituant une

atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, sauf si la privation de nationalité résulte en

apatridie :

L'individu qui a acquis la qualité de Français peut, par décret pris après avis

conforme du Conseil d'Etat, être déchu de la nationalité française, sauf si la

déchéance a pour résultat de le rendre apatride : 1° S'il est condamné pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la

32. Seules les personnes ayant acquis la nationalité française depuis moins de dix ans

peuvent être privées de la nationalité. Le délai est étendu à quinze ans si elles ont commis

un crime ou un délit constituant " une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ».

33. Dans un cas concret, la déchéance de nationalité est demandée au Premier ministre

par le m

déchéance entraine la perte de facto du titre de séjour. Le décret de déchéance fixe les

conditions qui accompagneront cette perte de nationalité française. Le ministère peut par

exemple décider d'accompagner la déchéance de nationalité d'une interdiction de territoire.

Ces mesures sont à la discrétion du ministère. Le décret de déchéance peut être contesté

34. Une vingtaine de décisions de déchéance de nationalité ont été prononcées depuis les

années 1990, dont huit entre 2000 et 2014 pour terrorisme.

35. L'article 23-7 du Code civil permet de déchoir de la nationalité également un français

nationalité de ce pays ».

36. En 1996, saisi de la loi ajoutant les condamnations pour crime ou délit terroriste parmi

les possibles motifs de déchéance, le Conseil constitutionnel avait jugé18 que " eu égard à la

gravité toute particulière que revêtent par nature les actes de terrorisme », la " sanction »

que

de la Déclaration de 1789. Ce dernier article dispose : " La loi ne doit établir que des peines

et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». En 201519 question prioritaire de constitu

18 Décision n° 93-377 Dc du 16 juillet 1996.considérants 20 à 23.

19 Décision n° 2014-439 QPC du 23 janvier 2015, M. Ahmed S.

CDL-AD(2016)006 - 11 -

terrorisme (à condition cependant que la personne concernée ne soit rendue apatride), le Conseil constitutionnel a confirmé cette jurisprudence. Il déclara

toute particulière que revêtent par nature les actes de terrorisme, les dispositions contestées

arrêts du Conseil c nouvellement acquise (puisque les faits pris en compte devaient avoir été commis avant ou après cette acquisition pendant un délai strictement défini par la loi). 37

20. En janvier

2015, en revanche, le juge constitutionnel a relevé

était nécessaire ou non que lC

38. Le Chapitre Ier du titre II (" Du terrorisme ») du livre IV du Code pénal contient la liste de

crimes et délits " constituant un acte de terrorisme »22. Les " crimes en matière de

-1 du Code -3 du même code. Les " délits en matière de terrorisme »

sont les infractions terroristes autonomes, définies aux articles 421-2 à 421-2-6 et 421-4 à

421-6 du même code (par exemple, le financement ,

actes de terrorisme, ou la participation à un groupement formé en vue de la préparation

Cadre juridique international b.

39. En principe, le droit international

souverainement quels sont ses nationaux23. Quelques Conventions, ratifiées par un certain 40

article 15 : " Tout individu a droit à une nationalité. Nul ne peut être arbitrairement privé de

sa nationalité, ni du droit de changer de nationalité »24.

20 Décision n° 93-377 Dc du 16 juillet 1996.considérant 23.

21 Décision n° 2014-439 QPC du 23 janvier 2015, M. Ahmed S, considérant 19.

22

23 HOD&RQYHQWLRQHXURSpHQQHVXUODQDWLRQDOLWpGLVSRVHquotesdbs_dbs47.pdfusesText_47

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