[PDF] DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ

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DESCENTRALIZACIÓN Y

REGIONALIZACIÓN

— HACIA UNA NUEVA ECONOMÍA

Y UN NUEVO ESTADO —

Fondo Editorial

Colegio de Economistas de Lima

Av. Javier Prado Oeste N° 830, San Isidro, Lima, Perú Teléfonos 4402671 - 4402693 / cel@colegioeconlima.org www.cel.org.pe 2

Lizárraga Bobbio, Raúl Arnaldo

"Descentralización y Regionalización en el Perú; Hacia una nueva Economía y un nuevo Estado"

Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima, 2010

Tiraje 1,000 ejemplares, 20.8 cms

Primera Edición

Revisión de Carátula y Diagramación: Decano del Colegio de Econ omistas de Lima; Economista

César Bedón Rocha

Diseño: Jeni Velásquez Miranda

3 "La descentralización es una de las principales reformas de Estado en la que están involucrados por mandatos constitucionales diversos países de la Región Andina, buscando satisfacer las demandas regionales y locales por una mayor autonomía y por el incremento de transferencias de funciones, recursos y poder". nacionales a compartir o entregar espacios de poder a los gobiernos subnacionales, visibles contradicciones, avances y retrocesos en la reforma del Estado" página www.inwent.org.pe/observatorio). Local; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR, la Red de Municipalidades Rurales del 4

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA Y

POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO

II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA

REGIONALIZACIÓN

III. EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL ENFOQUE

DE LAS CARENCIAS

IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y

LA REGIONALIZACIÓN

V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA

PROPUESTA REGIONALIZADORA

VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES

DE LA EXPERIENCIA

VIII.

HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN

ECONÓMICO

IX.

AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE

DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN

5

ANEXOS

CUESTIONARIO "PILOTO" SOBRE EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE REGIONES ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN

TEXTUAL

RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFÍA GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO

ECONÓMICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN

X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS

6

PRESENTACIÓN

El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un principio fundamental de su accionar la actualización y formación permanente regional y local emitiendo opinión profesional es uno de sus más d estacados Es por ello que el Consejo Directivo del CEL tomó con especial interés la pu- una Nueva Economía y un Nuevo Estado", preparada especialmente con Economistas", ocasión en la que su autor tuvo oportunidad de prese ntar los destacados colegiados. del desarrollo, apuntando con acierto a que los procesos descentralizado res formación de un nuevo Estado. Sin duda esta declaración, que todos compar- zación como propone el autor. Estamos seguros que el aporte desinteresado del colega Econ. Raúl Liz

árra-

Econ. César Bedón Rocha

Reg. CEL Nº02939

Decano

Colegio de Economistas de Lima

7

INTRODUCCIÓN

La propuesta fundamental del presente ensayo radica en asumir que los procesos de descentralización en el Perú representan una de las condiciones esenciales para construir una nueva sociedad, una nueva plataforma productiva y un nuevo y equitativo. post grado en el curso de Planeamiento y Desarrollo Regional que tuve a mi cargo particularmente en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en la

Universidad Nacional de Ingeniería.

las fuerzas políticas que accederán al poder como consecuencia de esos eventos, nuevas demandas descentralizadoras aparecerán en el horizonte. En consecuencia, los análisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo 8

LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL,

ECONÓMICA y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO

La concentración territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros clusiva, ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos sociales y territoriales. En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del petróleo, cada uno en su momento, ilusiones para muchos y ganancias para pocos. Las cuajaron y mantuvieron un escenario de inequidades y carencias que se hace cada vez mas intole se asienta particularmente en las comunidades selváticas y alto andinas. Es en ese estrato socioeconómico y cultural, como ya parece ocioso repetirlo, donde se depositan los estigmas más graves de la miseria larvada y la carencia de oportu- En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situación del FONCODES, los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas de las Encuestas Nacionales de Hogares del INEI y los Indicadores de Desnutrición

Infantil del Ministerio de Educación.

aparecen los Departamentos de Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna Ica y

Moquegua.

I. 9 según sus niveles de vida Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua

Dios, Loreto, Pasco, Puno, San Martín, Ucayali

Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho,

Huancavelica, Huánuco

Alto Medio Bajo 10 sto de las provincias fuera de Lima y la e inequidades masivas provocados por la inoperancia del sistema económico y del modelo de Estado vigentes. (capitales de provincia y de Departamento, pero preferentemente hacia Lima Metropolitana), donde los migrantes campesinos asumen que tendrán mejores oportunidades de salir del atraso y de la miseria 1 . Esta corriente arranca por los años 40´, acelerándose entre los años 50` y 60´. Las tasas migratorias han dis- para acceder a ingresos y servicios, entre campesinos selváticos y serranos de esto es una situación inversa a la actual. Revertir los vacíos orgánicos del modelo económico supone adoptar de- dos categorías sociales. 1

años 70´, las políticas económicas y de promoción a la producción han estado pertinazmente

se están impulsando en el VRAE y de las regiones de Ayacucho, Apurimac y Huancavelica no trastocan el fondo estructural de esa carencia. 11 En una perspectiva más operativa, implica reconsiderar la tendencia a pro- crear múltiples proyectos de pequeña escala que se localizan inorgánicamente, sin un norte sectorial ni territorial claro, dada la ausencia de un Plan Nacional de Desarrollo; pero que además generan escasos impactos en términos de de Desarrollo Social (CONADES), el Consorcio de Investigación Económica y Regionales (ANGR), de la Asociación Nacionalde Municipalidades (AMPE) y de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), para amparar, desde una los siguientes factores: 2 , acompañada por el desaprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes 2 12 de sus mercados potenciales y la conformación de "ejes" o "corredores" de d) centralización o concentración del poder decisionario y de los activos económi- Pasco, Ayacucho, Huánuco, Ucayali, Huancavelica, Amazonas, Apurimac y e) fragilidad de las instituciones civiles y su escasa representatividad en los mecanismos de participación colectiva en, por ejemplo, la formulación y vigi- lancia de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos regionales y municipales, capacidad o voluntad regulatoria (frente a mercados claramente "imperfec- 3 a) derivadas del sector primario, fundamentalmente minería, harina de pescado y productos agropecuarios (uvas, café) con poco o ningún procesamiento. del tiempo. 13 a otros países, en el marco de los mecanismos de negociación distorsionantes con China, USA, Chile y la Unión Europea. En los casos de USA y China, empresas peruanas 3 . De hecho ya se aprecian, a inicios del 2010, caídas Resultaría interesante efectuar un análisis de cómo estos factores se retroalimentan sentativa de agrupaciones partidarias, frentes para impulsar el desarrollo departamental pesinas como CONVEAGRO o la Confederación Nacional Agraria (CNA). tralista, ya sea porque los partidos incorporen por sí mismos el tema en sus tivo. rias que giran en torno a la representatividad requerida para cada Circunscripción la consolidación de liderazgos departamentales y/o provinciales, lo cual contradice mercados, capacidades, voluntades y recursos en espacios supradepartamentales. 14

EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZA-

CIÓN Y DE LA REGIONALIZACIÓN

como la conformación de verdaderas regiones que constituyen uno de sus más los derechos ciudadanos. Desarrollo Nacional, de una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial y drar la construcción de alternativas o escenarios socioeconómicos territoriales que sustenten, recién entonces, la conformación de verdaderas regiones como Municipales. Cumplir con este propósito conlleva complejas decisiones políticas que comprometen las voluntades colectivas en plazos entre medianos y largos. secuentemente, de la conformación de regiones social y económicamente El siguiente esquema resume esta secuencia jerárquica de los procesos nalización. II. 15

SECUENCIA LOGICA PARA EL TRATAMIENTO

DE LA REGIONALIZACIÓN

MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE DE

DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Y

DESCENTRALIZADO

REFERENTES FUNCIONALES:

* REORDENAMIENTO FISICO, ECONÓMICO Y SOCIAL DEL

TERRITORIO.

* PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL. * REFORMA DEL ESTADO

PLAN NACIONAL

DE REGIONALIZACIÓN

- Escenarios Alternati- vos de integración económi- ca y social

INSTRUMENTACIÓN:

PROGRAMA DE INVER-

SIONES

DESCENTRALIZADAS

- Lineamientos Básicos 16 a las funciones esencialmente normativas que permanecerían en las instancias nutre los recurrentes desencuentros en el manejo de los proyectos y en la propia a) los personas y a las comunidades locales con las cuales se relacionan muy generación o consolidación de cadenas productivas o ejes de desarrollo que funcionan en una escala mayor que la local. En esta línea se sitúan las carreteras troncales, sistemas de integración energética, circuitos turísticos interprovinciales y grandes proyectos de riego, Es una instancia 17 de Coordinación Interregional. proyectos estratégicos para el desarrollo del país en su conjunto y esta- orientadora de la gestión o gerencia de los proyectos de inversión y servicios 18

III.LAS POTENCIALIDADES COMPETITIVAS FRENTE AL

ENFOQUE DE LAS CARENCIAS.

Esta visión se alimenta de las crecientes presiones de una colectividad insa- tisfecha, lo cual ha conducido a tratamientos cortoplacistas y paternalistas que Una opción alternativa radica en activar preferentemente las potencialida- des competitivas de los diferentes recursos (naturales, físicos, institucionales, distritales e incluso provinciales. Esta perspectiva está, felizmente, crecientemente asumida en los esfuerzos dedicados a formular Planes de Desarrollo Regionales y Locales Concertados. con los Planes de Desarrollo Concertados, de carácter integral. Las potencialidades competitivas aparecen cuando un conjunto de factores, de los recursos humanos, regulaciones arancelarias) permiten a una o más 4 Michael Porter, señaló que, en general, la competitividad del aparato productivo peruano es poco competitivo y que, por lo tanto, se requiere de una estrategia de desarrollo, conducida por el Estado, para superar esa situación. 19 precios y oportunidad 4 Para que las potencialidades competitivas se efectivicen con un alto grado que los actores involucrados en estos procesos económicos apliquen criterios y conductas relacionadas con la creatividad, la asociatividad, el liderazgo, la siones para invertir. 5 y de sus respectivas poten- de los documentos formulados por el Programa de las Naciones para el Desarrollo - PNUD; especialmente en sus Informes de Desarrollo Huma- no; así como de las vocaciones productivas o ventajas comparativas que pueden estar asociadas a las condiciones climáticas, al tipo de suelos, a en cada zona. tión estratégica de la competitividad regional. Para ello, promueve un entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores entre empresas, instituciones y organizaciones sociales; junto con el miento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y ciado por el Programa ProDescentralización de USAID/PERÜ) 5 20

IV.FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZA-

CIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN

a los procesos positivos de descentralización y regionalización, s on: a) el aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes torio nacional. Esta formula se asocia a una Estrategia Nacional de Reor- denamiento Territorial que oriente la articulación de mercados y conforme una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunica-cionales y energéticas dinamizadoras, ganizaciones sociales represen-tativas en los Planes y Presupuestos que va destrucción masiva de nuestros recursos forestales, mineros, acuíferos, pesqueros e, incluso, culturales (particularmente en relación a los valores adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas, d) la revisión de los roles de las entidades mas directamente relacionadas con el tratamiento de la descentralización, la regionalización y el ordenamiento ejercer el liderazgo. Entre estas puede citarse a la Secretaría Nacional de Descentralización, al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CE- en su posicionamiento descentralizador y en su predisposición para impul- sar inversiones espacialmente desconcentradas. Así mismo, efectivización a través del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles de 6 6 . El funcionamiento del CCI está reglamentado por el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, pu- 21

V.REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES

políticas, económicas y administrativas, en el marco de la ley. Se entienden mayores a los Departamentos y Provincias. Esta opción parte de los conceptos

Departamentos

1 mación de Regiones efectivas tendrá que montarse, progresivamente, aplicando, con mucho tacto político, al menos las siguientes estrategias: vamente apoye el proceso, tivas, a partir, principalmente, de la maduración de programas o proyectos regionales propiciadas, 7

que integraría a Ica, Ayacucho y Huancavelica; c) Región que integraría a Cusco y Apurimac; d)

Región que integraría a Arequipa, Tacna y Puno; e) Región que integraría a las Provincias de

8. 22
Todo apunta a que la regionalización madurará en periodos relativamente largos. Los Referéndum programados para los años del 2009 y del 2013 ya incluidos en actuales Juntas de Coordinación Interregional o de las Regiones formada por los Departamentos de Amazonas y San Martín 8 ; otra la conforma- da por los Departamentos de Ancash, Ucayali y Huánuco. Estas dos opciones integracionistas son gérmenes interesantes del proceso de regionalización. 9 Estas iniciativas, que representan un avance en el proceso de integración institucionales que le restan dinamicidad. Entre las cuales pueden destacarse las siguientes: a) sus aparatos de gestión en general y particularmente las Secretarias Técnicas que operativizan las decisiones de los Consejos Regionales en relación a tales que constituyen una Región Piloto o Mancomunidad Regional o Junta de Integración Interregional, disponen de un plantel muy pequeño de gestores y nales; la Secretaría Técnica de la Región Piloto o Mancomunidad Regional que únicamente con un Coordinador y 1 profesional en cada Región; la Junta CIAM solo cuenta con 1 Secretario Técnico; 9 el 12.12.2007, por los Presidentes de las Regiones- Departamento de San Martín y Amazonas. 23
Regionales, Consejeros) favorecen lealmente estas iniciativas, entre otras cionamiento del Territorio, tanto como las Gerencias de Línea (Desarrollo las Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales y Juntas de Coordinación

Interregional postulan.

desarrollo sostenido y equitativo del país como un todo. Serán requeridos, por con un sentido integracionista, las delimitaciones actuales de los más de lidades Provinciales), 1,637 Municipalidades Distritales, 195 Municipalidades

Provinciales y 24 Departamentos.

posesión del poder político y económico de los grupos sociales; además de la tanto como las elecciones Congresales del 2011, refuercen formas de gestión y desarrollo marcados por un departamentalismo y un provincianismo 10 que La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Minis- tros, en seguimiento al mandato de la Ley de Bases de la Descentralización,

2010, un Plan Nacional de Regionalización.

10 Adhesiones socio culturales en los espacios locales o provinciales no son negativos por sí mis- en Lima han jugado un rol fundamental. 24
El Plan previsto tiene, tal como se ha mencionado en el esquema presentado un paquete de proyectos de amplia escala territorial e importantes impactos socioeconómicos. vamente, mediante consensos colectivos, verdaderas regiones, entendidas departamental. Se trataría, entonces, de facilitar las decisiones que permitan mentos (totales o parciales), provincias, ejes de desarrollo y cuencas orgánicas. Por lo tanto, el Plan Nacional de Regionalización (PNR) plantearía opciones de integración territorial que se van construyendo en función de potencialidades a la conformación progresiva. te en el marco de algunos parámetros generales que le otorguen coherencia sistémica. Esta percepción la tienen, felizmente, los Presidentes Regionales que vienen

Mancomunidades Regionales.

25

Factores clave en el Plan de Regionalización

"El Plan Nacional de Regionalización debe proponer las acciones para potenciar Interregional; ofrecer alternativas de diseño de cómo serían los futuros gobiernos re Estas acciones deben ir en la dirección de reforzar la democratización de las decisio regionales en el impulso de los procesos de desarrollo territorial y las articulaciones intergubernamentales». anteriores y presentes iniciativas técnicas, políticas, económicas y sociales en este campo; partiendo, como se ha precisado anteriormente de un mejor sistema Las ventajas de la integración territorial, aparte de las ya mencionadas ga- nancias provocadas por las economías de escala en el armado de complejos, a) un mejor ordenamiento del territorio, en términos de sus mercados potencial- jerarquizados por la oferta de sus servicios, c) mayores capacidades de negociar intereses compartidos con la instituciona- prevaleciente), d) mejoras en el tratamiento o gestión de los recursos naturales, con un 26
Políticas territoriales en un escenario de globalización económ ica. del grado de libertad de los países para establecer políticas económicas autónomas, ausencia de una política territorial deja a los territorios de cada país enfrentados a un juego de elevada complejidad. La clave de la competitividad en la globalización los productos transados, de las reglas de juego» "No se trata solo de estar incorporado a una red mundial del crecimiento económico en el Siglo XXI. Se trata de estar incorporado en el centro y no en la periferia de la red. La mayoría de los territorios librados al puro juego de la competencia serán marginados de la red global o serán incorporados a su periferia. De allí la necesidad de un papel del Estado para apoyar una política territorial». 27

VI.EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA

PROPUESTA REGIONALIZADORA

ción o conformación de regiones invocan la aplicación de una rigurosa estrategia consecuentemente, de interpretaciones particulares de la realidad y respuestas jando por la Dirección General de Ordenamiento Territorial del Ministerio delquotesdbs_dbs50.pdfusesText_50

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