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TRATADO DE DERECHO

ADMINISTRATIVO

Santiago Muñoz Machado

TOMO XII

ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Segunda edición

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Y XII

ACTOS ADMINISTRATIVOS

Y

SANCIONES ADMINISTRATIVAS

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO

Catedrático de derecho administrativo

universidad Complutense de madrid

TRATADO

DE DERECHO ADMINISTRATIVO

GENERAL

XII

ACTOS ADMINISTRATIVOS

Y

SANCIONES ADMINISTRATIVAS

AGENCIA ESTATAL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO

MADRID, 2017

Cuarta edición: octubre de 2015

Segunda edición con esta estructura y formato: octubre de 2017

© Santiago Muñoz Machado

© Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado para esta edición http://cpage.mpr.gob.es NIPO (encuadernación en cartoné): 786-17-144-3 NIPO (encuadernación en rústica): 786-17-143-8

ISBN (Tomo XII): 978-84-340-2443-4

ISBN (obra completa): 978-84-340-2441-0

Depósito Legal: M-31130-2017

Imprenta Nacional de la Agencia Estatal Boletín Ocial del Estado

Avda. de Manoteras, 54. 28050 Madrid

Esta obra está sujeta a licencia Creative Commons de Reconocimiento-NoComercial- SinObraDerivada 4.0 Internacional, (CC BY-NC-ND 4.0).

ÍNDICE GENERAL

Capítulo I

ACTOS ADMINISTRATIVOS

I.Concepto ..........................................13 II.Clases .............................................25

1.Actos singulares y generales o plúrimos ...............

2.Actos favorables y de gravamen .....................

3.Actos de?nitivos y de trámite........................

4.Actos que ponen ?n a la vía administrativa .............

5.Actos ?rmes y consentidos, actos con?rmatorios y repro-

ductorios

6.Otros criterios de clasi?cación .......................

III.Requisitos de los actos ...............................43

1.Subjetivos: Administración pública, órgano competente,

investidura del órgano

2.Los requisitos objetivos de los actos administrativos......

A)El presupuesto de hecho .......................50 B)El n de la declaración: legal, determinado, proporcio- nado y posible ...............................51 C)Causa y motivos de la decisión administrativa .......53 D)Incorporación al acto de cláusulas accesorias........54

3.Requisitos formales ................................

A)El procedimiento: principios y trámites esenciales58

B)La forma de manifestación de los actos64

4.En particular, la motivación de los actos administrativos ...

IV.La ecacia de los actos administrativos..................74

1.Presunción de validez, e?cacia y ejecutividad............

3.La presunción de validez y la obligación de cumplimiento..

8 xII. aCtos admInIstratIvos y sanCIones admInIstratIvas

4. . En especial, la noticación

y la publicación ...................................84 A) La inmediatez de la ecacia y sus condicionamientos generales ....................................84 B) Noticación y publicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87

5. ....................................93

6. ..........................95

A) La suspensión de los actos en vía administrativa .....96 En vía de recurso ...........................96 Suspensión con ocasión de la revisión de o?cio de actos nulos, o la declaración de lesividad de actos anulables ..................................99 La suspensión de los actos en las relaciones interad- ministrativas ...............................100 B) La suspensión en vía contencioso-administrativa .....102 C) Suspensión por el Tribunal Constitucional ..........107

7. ............................107

V. Ejecución de los actos ................................108 1.

2. .....112

3. ......................121

A) Apremio sobre el patrimonio ....................121 B) Ejecución subsidiaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 C) Multa coercitiva...............................127 D) Compulsión sobre las personas...................130 VI. Ejecución inmediata o coacción directa ..................131 VII. Ejecución forzosa y vía de hecho .......................137

1. ..............137

2. .............................140

VIII. El silencio administrativo ..............................142 1. ..............................142

2. . La obligación

de la Administración de resolver. Plazos para recurrir......150

ÍNDICE GENERAL 9

3. . Límites al reconocimiento de derechos

por silencio positivo. El problema de las resoluciones tar- días IX. La invalidez de los actos administrativos .................160 1. ....................160 2. ................170 3. ............................175 A) La preeminencia de la regla de la anulabilidad.......176 B) La ejecutividad de los actos y la teoría de las nulida- des 4. .....................179 A) Imprescriptibilidad y acción de nulidad.............179 B) El reconocimiento de la nulidad por la jurisdicción ordi- naria. Relativización de esta característica peculiar de la nulidad. Las vías de hecho (remisión) ............184 5. ............................185

6. ...............189

A) Actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional .......................192 B) Actos dictados por órgano maniestamente incompe- tente por razón de la materia o el territorio .........195 C) Actos de contenido imposible....................197 D) Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta .....................199 E) Actos dictados con omisión total y absoluta del proce- dimiento legalmente establecido o con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados .......................201 F) Actos, expresos o presuntos, contrarios al ordena- miento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esencia- les para su adquisición ..........................205 G) Los supuestos de nulidad establecidos en otras dispo- siciones de rango legal .........................207

10 xII. aCtos admInIstratIvos y sanCIones admInIstratIvas

7. L ......209

8. 9. A) Convalidación ................................212 B) Conversión...................................214 C) Conservación de actos e incomunicación de la invali- dez X. La extinción de los actos administrativos .................216

1. ......216

2. ................................217

A) Ámbito y procedimiento de revisión...............217 B) Límites a la revisión de ocio.....................225 3. 4. men. ..........................................228 5. ....................................230 A) Revocación por motivos de oportunidad ...........230 B) La revocación-sanción ..........................232 C) La extinción de los actos como consecuencia de cláu- sulas modales y condiciones resolutorias ...........234 D) La extinción sin revocación de los actos presuntos ile- gales

E) Extinción de efectos como consecuencia accesoria de declaraciones jurisdiccionales que no se pronuncian directamente sobre la nulidad del acto

.............236 F) Extinción de actos por contradicción con el Derecho de la Unión Europea ...........................237 6.

Bibliografía del capítulo I

.................................241

ÍNDICE GENERAL 11

CAPÍTULO II

I. Formación, r econocimiento constitucional y expansión de la potestad sancionadora de la Administración ............273 Las relaciones entre las sanciones administrativas y la justicia penal ...........................................281

1. La comunidad de principios y las diferencias entre el poder

punitivo penal y el administrativo .....................281

2. La cuestión de la libertad del legislador para con?gurar como delitos o como infracciones administrativas determi-nadas conductas

..................................285

3. Precedencia del enjuiciamiento penal: el sentido de la regla y sus excepciones

.................................290

4. Concurrencia de condenas penales y sanciones administra-tivas: el alcance del non bis in idem

...................292

5. El problema de la penalización del Derecho Administrativo.

La responsabilidad de autoridades y empleados públicos..297 Los principios constitucionales aplicables a la potestad sancio- nadora administrativa ..............................301

1. Los principios consagrados en la Constitución: repeticiones, interpretaciones y desarrollos por el legislador ordinario

...301

2. Principio de legalidad ..............................304

3. Antijuridicidad ....................................311

4. Principio de tipicidad ..............................313

5. Presunción de inocencia ............................319

6. Culpabilidad y responsabilidad.......................325

7. Principio de proporcionalidad .......................333

8. Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras .......336

9. Prescripción ......................................340

El procedimiento sancionador ........................343

1. Iniciación del procedimiento ........................344

A) El acuerdo de iniciación y medidas provisionales ....344 B) La posición jurídica del denunciante ..............347

12 xII. aCtos admInIstratIvos y sanCIones admInIstratIvas

2. .......................................353

A) La puesta en conocimiento de los hechos que se impu- tan, y de su posible calicación ..................353 B) Prueba ......................................355

La prueba pertinente ........................355

El derecho a no declarar contra sí mismo ........357 C) La propuesta de resolución......................362 Contenido y signi?cación ....................362 La correlación entre el acuerdo de iniciación, la pro- puesta de resolución y la resolución sancionadora.363

3. .................366

Bibliografía del capítulo II

.................................372

Índice analítico y onomástico

..............................401 1. referencias legales al régimen jurídico de los actos administrativos, sin establecer un concepto. 2. aspectos de la caracterización legal.

ACTOS ADMINISTRATIVOS

I.

CONCEPTO

14 xII. aCtos admInIstratIvos y sanCIones admInIstratIvas

La general

utilización del concepto de

ZANOBINI.

Actuaciones y

decisiones excluidas. cutados forzosamente por la propia Administración, sin necesidad de impetrar el auxilio de la justicia; c) las violaciones del ordenamiento jurídico en que puedan incurrir son sancionadas con la anulabilidad, y no con la nulidad que se aplica de ordinario a los actos de los privados que infrinjan la legalidad; d) la anulabilidad tiene que hacerse valer en plazos perentorios ya que, en otro caso, la seguridad jurídica prima sobre la infracción y el acto inválido queda sanado; e) una vez adopt a- dos, los actos administrativos no pueden ser revocados si declaran derechos o favorecen los intereses de los ciudadanos; también el orde- namiento los preserva frente a cambios de criterio de la Administra- ción de modo que no puedan revocarse sino en los casos de nulidad o anulabilidad; f) el enjuiciamiento de la validez de los actos administr a- tivos le corresponde a la Jurisdicción contencioso-adminis trativa. Sabemos muy bien, por tanto, cuál es el régimen jurídico de los actos administrativos. Derivar una de?nición de dicha caracterizac ión legal no debería ser difícil. Algunas leyes de procedimiento, como la alemana federal, la han establecido. Pero, sorprendentemente, nues- tra doctrina ha convertido el concepto de acto administrativo en un problema sin resolver. La opción más difundida que aparece en todos los manuales de Derecho Administrativo ha sido acoger un concepto que un emi- nente publicista italiano, Guido ZanobInI, propuso en los años cin- cuenta del siglo pasado en su que ha tenido entre nosotros un éxito extraordinario. Acto administra- tivo es "

». Exactamente

con estas palabras, traducidas al castellano, se ha reproducido por la doctrina española mayoritaria añadiendo tan solo la precisión, que también está en ZanobInI, de que la potestad que se ejerce para dictar actos por la Administración pública es "distinta de la p otestad reglamentaria». La explicación del concepto, así establecido, y su diferenciación de otras actuaciones o decisiones administrativas, se ha llevado a cabo del siguiente modo: Los reglamentos no forman parte del concepto porque son normas que se integran en el ordenamiento jurídico, mientras que los actos tienen naturaleza aplicativa; aquellos tienen vigencia inde?nid a y estos agotan su e?cacia cuando se cumplen o ejecutan.

I. CONCEPTO 15

El acto como

declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento. tampoco forman parte del concepto los contratos en que par- ticipa la administración, ya que siempre requieren el concurso de otra voluntad externa a la de aquella, normalmente de un sujeto privado. la bilateralidad los diferencia de los actos. no son actos las actuaciones materiales o técnicas de la admi- nistración, como la realización de una obra, la aplicación de la fuerza, la realización de una operación quirúrgica en un hospital público o la culminación de una prueba de laboratorio. desde luego no son actos administrativos los que adopta la administración pública cuando actúa con sometimiento al derecho privado. todas las deniciones insisten en que los actos, para tener naturaleza administrativa, han de poder ser imputados a una adminis- tración pública que actúe con sometimiento al derecho administra- tivo. hecho este deslinde fundamental, el acto administrativo es siempre una declaración administrativa que, como explica la denición q ue co mentamos, puede ser de voluntad (una resolución; la decisión nal adoptada en un expediente, como el otorgamiento de una licencia o la imposición de una sanción), de juicio (la emisión de un in forme por un órgano administrativo), de deseo (una propuesta, una solicitud, el avance de un proyecto) o de conocimiento (una certicación emitida por cualquier órgano; la puesta en conocimiento de un expediente; una comunicación entre órganos o administraciones públicas). el concepto de acto administrativo hasta ahora dominante, siguiendo la estela de la propuesta de ZANOBINI, es, pues, de una extraordinaria amplitud. es cualquier declaración administrativa, sea cual sea la forma en que se manieste, con las únicas excepciones que antes se han reseñado. la cuestión que plantea inmediatamente este concepto, y que nor- malmente soslayan sus defensores es: considerando que los actos administrativos en nuestro ordenamiento jurídico son ejecutivos, eje- cutables forzosamente e irrevocables, por solo señalar tres de sus características jurídicas capitales, ¿es aplicable este régimen jurídico peculiar a todos los tipos de declaraciones que comprende aquel amplio concepto? en concreto, ¿un informe se presume válido y es inmediatamente ejecutivo? ¿se ejecuta forzosamente una certica- ción? ¿es irrevocable una propuesta? parece evidente que una excesiva ampliación del concepto de acto administrativo lo distorsiona y hace inaplicables algunos de los ele-

16 xII. aCtos admInIstratIvos y sanCIones admInIstratIvas

Problema y crítica

de la de?nición amplia del acto administrativo.

La formación del

concepto de acto en el Derecho francés. mentos más característicos de su régimen jurídico. La inutilización del concepto puede llegar a los extremos que re?ere la Sentencia del Tri- bunal Supremo de 16 de febrero de 2005, donde la Sala Tercera a?rma: "Igual que no cabe anular una comida facilitada por la Administració n a un interno de un Centro Penitenciario aunque aquélla no reúna las condiciones que exige el Reglamento Penitenciario, ni anular el trata- miento dispensado por un hospital de la Seguridad Social por muy defectuoso e incorrecto que el mismo sea, ni anular un transporte de viajeros efectuado por una empresa municipal que el mismo tenga y por muchos que hayan sido los preceptos vulnerados del Código de la Circulación o de la Ley de Seguridad Vial, tampoco cabe la anulación, por vía de la revisión de o?cio, del envío de un telegrama. La comida ilícita, el tratamiento sanitario defectuoso, el transporte ilegal o la tra- mitación de un telegrama cabrá que se suspendan pero una vez ejecu- tados no cabe que se puedan, jurídicamente, ver anulados. Sí es po si- ble que, en ciertas condiciones, la comida, el tratamiento sanitario, el transporte o la tramitación de un telegrama puedan ser contrarios al ordenamiento jurídico y, en ese caso, podrá basarse en estos hechos una responsabilidad patrimonial de la Administración encargada de la prestación del servicio pero, desde luego, lo que no cabe es que se anulen por mucho que el servicio se haya prestado de manera ilícita por la sencilla razón de que no constituyen actos administrativos» Hay que preguntarse, por tanto, de dónde viene esta gran confu- sión y cómo ha podido consolidarse sin discrepancia alguna. La doc- trina (y la jurisprudencia en la medida en que ha acogido el mismo concepto) española se ha separado de la tradición establecida en los dos países que se pueden utilizar como referencia para establecer la dogmática del acto administrativo: Francia y Alemania. En Francia está el origen de la doctrina del acto administrativo, que ocupa un lugar central en el sistema entero del Derecho Administra- tivo, aunque no sea la única institución que lo caracteriza. El pr oblema del concepto de acto administrativo se planteó muy tempranamente, en el mismo momento de la emergencia de la Administración contem- poránea, en el marco de las decisiones adoptadas por la Asamblea legislativa en los primeros momentos de la Revolución francesa. Uno de los objetivos de la separación de poderes, que entonces se implantó, fue evitar cualquier interferencia de los tribunales en la acti- vidad de la Administración. La práctica del Antiguo Régimen, a la que hemos hecho extensa referencia en el volumen primero de este Tra- tado, era justamente la contraria, la intervención abusiva en los asu n- tos administrativos por parte de los tribunales. Fruto de esta preocu-

I. CONCEPTO 17

La sucesiva

depuración del concepto de acto hasta referirlo solamente a los que tienen un régimen jurídico exorbitante del

Derecho común.

pación fueron algunas reglas recogidas en la ley 16 de 24 de agosto de 1790; en el artículo 13 del título II se estableció: "los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar, de cualquier manera, las operaciones de los cuerpos administrativos ni citar ante ellos a las administraciones por razón de sus funciones». y la ley de 16 de fr uc- tidor del año III rearmó la regla prescribiendo: "se establecen prohi- biciones terminantes a los tribunales de conocer de actos de adminis- tración de cualquier clase que sean, bajo las penas que procedan en derecho». la revisión de los actos de la administración no habría de corresponder, en el nuevo sistema constitucional francés, a los tribuna- les, sino a la propia administración; a este efecto se establecería inme- diatamente el control contencioso-administrativo, encomendado a

órganos administrativos.

esta separación estricta entre la administración y los tribunales obligó a denir exactamente qué sea un acto administrativo, a lo que se aplicaron tanto la administración activa como la jurisdicción contencioso- ad ministrativa a lo largo de todo el siglo XIX. ya al nal de esta centuria, e. LAFERRIÈRE se preguntaba, en su destacado Traité de la Juridiction Administrative et des recours contentieux, "quels sont les actes administratifs prévus par les Lois de 1790 et de l"an III?». para responder a la pregunta, explica cómo ha evolucionado la noción desde la etapa revolucionaria hasta su época. durante la Convención y el directorio, la jurisprudencia la rerió a cualquier decisión adop- tada o contratos celebrados por razones de interés general. una reso- lución del directorio de 2 de germinal del año v, publicada en el bole- tín de las leyes, delimitaba los actos administrativos deniénd olos como "todas las operaciones que se ejecutan mediante órdenes del gobierno, por sus agentes inmediatos, bajo su vigilancia y con los fon- dos proporcionados por el tesoro público». una denición, por tanto, amplísima, comprensiva de la práctica totalidad de las declaraciones que la administración puede adoptar. sin embargo, lAFERRIÈRE hizo notar que esta denición se abandonó, poco a poco, en virtud de la jurisprudencia que fue estableciendo el Consejo de estado. la restric- ción tenía por objetivo establecer de un modo más claro qué tipo de actos quedaban excluidos del control por parte de la autoridad judi- cial. el Consejo de estado fue asentando la doctrina de que, para que se diera tal exclusión, no bastaba con invocar un interés público o con que las decisiones tuvieran forma administrativa, ya que muchas de ellas, también en estos casos, estaban regidas por el derecho común. no basta la circunstancia de que la actuación se justique en un n de interés general, sino que el concepto de acto administrativo se restrin- gió para referirlo solamente a los actos y a las operaciones del poder

18 xII. aCtos admInIstratIvos y sanCIones admInIstratIvas

HAURIOU recoge la

doctrina establecida por el

Conseil d'État.

La traslación al

Derecho alemán

del mismo concepto de acto administrativo: la obra de O. MAYER.quotesdbs_dbs25.pdfusesText_31

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