[PDF] Lévolution et les conditions de maîtrise du crédit dimpôt en faveur

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Juillet 2013

SOMMAIRE

AVERTISSEMENT ...................................................................................... 7

RÉSUMÉ ....................................................................................................... 9

RECOMMANDATIONS ........................................................................... 13

INTRODUCTION ..................................................................................... 15

CHAPITRE I - UNE RÉFORME MAJEURE AUX CONSÉQUENCES

MAL ANTICIPÉES ................................................................................... 17

I - Un dispositif ancien profondément réformé par la loi de finances pour 2008 ...................................................................... 17 A - Une évolution continuelle ......................................................... 17 B - Une réforme majeure en 2008 ................................................. 19 II - Une réforme adoptée sur la base de chiffrages sous-estimés et sans instrument de suivi ............................................................. 20 A - Des rapports ne concluant pas à la nécessité d'une réforme ... 20 B - Une annonce plus ambitieuse que les préconisations des administrations centrales concernées ........................................... 21 C - Des chiffrages sous-estimés ...................................................... 21 III - Une mobilisation utile dans le cadre du plan de relance en

2008 et 2009 ................................................................................ 24

IV - De nouvelles évolutions depuis 2008 ................................... 26 A - Une succession de rapports ...................................................... 26 B - Une sous-estimation récurrente du coût du CIR dans les lois de finances entre 2008 et 2012........................................................... 28 C - Des adaptations et évolutions en 2011 et 2012 ....................... 29

4 COUR DES COMPTES

CHAPITRE II - UN INSTRUMENT AVANTAGEUX, D'UN COUT ÉLEVÉ POUR LES FINANCES PUBLIQUES ....................................... 37 I - Un mécanisme avantageux au regard des pratiques de nos partenaires .................................................................................. 37 A - Un dispositif utilisé dans de nombreux pays ............................ 37 B - Des comparaisons internationales placent la France en tête de l'OCDE pour l'avantage fiscal accordé à la R&D ............................. 43 II - Un coût en très forte hausse, encore appelé à croître ........... 45 A - Des rythmes différents d'évolution de la créance et de la dépense fiscales ............................................................................. 45 B - Une estimation de la dépense fiscale aux bases fragiles .......... 46 C - Un risque pour les finances publiques à horizon 2014 et au-delà

........................................................................................................ 51

CHAPITRE III - LA DIFFICILE MESURE DE L'EFFICACITÉ DU CIR

..................................................................................................................... 57

I - Un nombre croissant de bénéficiaires ...................................... 58 A - Un doublement du nombre de bénéficiaires entre 2007 et 2011

........................................................................................................ 59

B - Des dépenses déclarées moins dynamiques ............................. 61 C - L'impact de la réforme sur le niveau de la créance par taille d'entreprises .................................................................................. 67 II - Des effets encore incertains sur la dépense de R&D des entreprises .................................................................................. 68 A - Des travaux économétriques peu conclusifs, faute de données disponibles et d'un recul suffisant ................................................. 68 B - Une évolution de la dépense de R&D des entreprises non proportionnelle à l'avantage fiscal accordé ................................... 78 C - Des indicateurs de performance à revoir .................................. 82 III - Une interrogation sur l'efficacité en matière d'attractivité ..... 84 A - La baisse du coût du chercheur ................................................ 84 B - L'augmentation de la R&D des entreprises étrangères en France : un phénomène difficile à interpréter .......................... 85 C - Les projets d'implantations étrangères de centres de R&D ..... 87 D - L'attractivité de la France pour la R&D, au-delà du CIR ........... 88

SOMMAIRE 5

IV - Le CIR et la fiscalité des entreprises ....................................... 89 A - La fiscalité de la propriété intellectuelle et l'optimisation fiscale internationale. ................................................................................ 90 B - Un instrument d'allègement sélectif de l'impôt sur les sociétés

........................................................................................................ 94

CHAPITRE IV - UNE GESTION LOURDE, DES RISQUES DE

FRAUDE ...................................................................................................105

I - La gestion de leur déclaration par les entreprises ................ 105 A - La fiscalité de groupe et l'optimisation fiscale ........................ 106 B - Les autres aspects de la gestion du CIR par les entreprises .... 107 C - La montée en puissance des dispositifs de sécurisation ......... 112 II - La gestion du CIR par les services fiscaux ......................... 117 A - Des vérifications légères lors de l'imputation sur l'impôt sur les

sociétés ......................................................................................... 118

B - Une procédure lourde en cas de remboursement.................. 119 III - Le contrôle fiscal .............................................................. 124 A - Des zones de risques propres au CIR ...................................... 124 B - Une procédure de contrôle spécifique ................................... 134 C - Une programmation toujours déficiente pour des redressements en très nette augmentation ................................ 136 CHAPITRE V - LES PARAMÈTRES D'ÉVOLUTION POSSIBLES DU

CIR ............................................................................................................143

I - Les types de dépenses éligibles ............................................ 143 A - Les dépenses actuellement éligibles ne relevant pas de la recherche...................................................................................... 143 B - La question de l'articulation des assiettes du CIR et du CICE . 148 II - Les modes de calcul de la dépense ...................................... 151 A - Le calcul de la sous-traitance .................................................. 151 B - Le forfait de dépenses de fonctionnement ............................. 153 C - Les doublements d'assiette prévus pour la sous-traitance publique et les jeunes docteurs ................................................... 156

6 COUR DES COMPTES

III - La méthode de calcul et de constatation du crédit d"impôt

................................................................................................. 160

A - La problématique de l'intégration fiscale pour les grands

groupes ......................................................................................... 160

B - Les mécanismes de remboursement ...................................... 162 IV - Les taux appliqués ............................................................ 165 A - Une simplification bienvenue de la structure des taux applicables en 2012 ...................................................................... 165 B - Simulation de l'effet d'évolutions du taux du crédit d'impôt à moyen terme ................................................................................ 166 CONCLUSION GÉNÉRALE ..................................................................179

Avertissement

Par lettre du 13 décembre 2012, annexée au présent rapport, le président de la commission des finances, de l"économie générale et du contrôle budgétaire de l"Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de mener une enquête sur l"évolution et les conditions de maîtrise du crédit d"impôt en faveur de la recherche (CIR), en application de l"article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001. La demande de l"Assemblée nationale a été précisée lors d"une réunion de travail avec le député Alain Claeys, rapporteur spécial. Dans une lettre du 11 mars 2013 au président de la commission, également annexée au présent rapport, le Premier président a formalisé le champ et les modalités de l"enquête. L"enquête a été conduite sur pièces et sur place avec le ministère de l"enseignement supérieur et de la recherche, le ministère de l"économie et des finances, le ministère du redressement productif, l"agence nationale de la recherche et Oséo. Elle a approfondi les constats et recommandations formulés par la Cour lors d"une instruction menée durant l"année 2012 en vue de la préparation du rapport public thématique sur le financement public de la recherche

1. Les investigations se sont

déroulées dans des conditions satisfaisantes, à l"exception de l"accès aux données d"exécution pour la dépense fiscale de 2012, qui n"ont été obtenues que le 5 juillet 2013. Deux ateliers de travail ont été organisés avec les chercheurs engagés dans des travaux scientifiques de mesure de l"impact du CIR en France, l"un en septembre 2012, l"autre en juin 2013 qui a associé la direction générale pour la recherche et l"innovation, la direction générale du Trésor et la direction générale de la compétitivité, de l"industrie et des services. La Cour a cherché à parangonner ce crédit d"impôt avec les mécanismes d"incitation fiscale existant à l"étranger en s"appuyant sur les travaux de l"OCDE et en organisant des missions au Canada, au Royaume-Uni et en Allemagne, pays ayant des pratiques différenciées en la matière. Elle a, dans le même temps, rencontré un ensemble de groupements, fédérations et confédérations patronales représentatifs des

1 Cour des comptes, Rapport public thématique, Le financement public de la

recherche, un enjeu national. La Documentation française, juin 2013, 283 p., disponible sur www.ccomptes.fr

8 COUR DES COMPTES

différentes catégories d"entreprises concernées par le CIR, ainsi que l"ordre des experts comptables ou encore l"agence française des investissements internationaux. Enfin, des investigations sur la gestion et le contrôle du crédit d"impôt recherche ont été menées sur pièces et sur place aux différents niveaux d"intervention de la direction générale des finances publiques (DGFiP) : administration centrale, directions régionales, directions nationales spécialisées dans les enquêtes fiscales, les vérifications nationales et internationales ou les grandes entreprises. La Cour a exploité les réponses écrites à un relevé d"observations provisoires de synthèse et procédé aux auditions du directeur général pour la recherche et l"innovation, de la directrice de la législation fiscale, du directeur du budget, de services et directions de la direction générale des finances publiques ainsi que du Medef. Le présent rapport, qui constitue la synthèse définitive de l"enquête

effectuée, a été délibéré le 4 juillet 2013 par la troisième chambre,

présidée par M. Lefas, président de chambre, et composée de MM. Frangialli, Andréani, Barbé, Tournier, Mme Moati, MM. Sabbe, Clément, de Nicolay, Senhaji et Bouvard, conseillers maîtres, MM. Blairon et Marland, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Gros, conseiller maître en service extraordinaire, représentant la deuxième chambre, ainsi que, en tant que rapporteurs, M. Glimet, conseiller maître, Mmes Charolles, conseillère référendaire, Costes, rapporteure, et, en tant que contre-rapporteure, Mme Seyvet, conseillère maître. Il a ensuite été examiné et approuvé le 16 juillet 2013 par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, premier président, Bayle, Bertrand, rapporteur général, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet, et Mme Ratte, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général, entendu en ses avis.

Résumé

Créé en 1983, le crédit d"impôt en faveur de la recherche a connu une réforme majeure dans la loi de finances pour 2008. Depuis cette date, il correspond à 30 % des dépenses de recherche et développement des entreprises jusqu"à 100 M€ de dépenses, 5 % au-delà, le franchissement de ce seuil étant calculé filiale par filiale dans les groupes. Cinq ans après cette réforme, la Cour a analysé, à la demande de la commission des finances de l"Assemblée nationale, l"évolution et les conditions de maîtrise du crédit d"impôt recherche (CIR). Le nouveau régime a été adopté fin 2007 sur la base de chiffrages sous-estimés, à savoir 2,7 Md€ pour le nouveau régime du CIR. Dès cette date, les estimations produites par les administrations chargées de la recherche et des politiques économiques indiquaient que le coût serait bien plus élevé, de l"ordre de 4 à 5 Md€. Cette sous-estimation a perduré jusqu"à la loi de finances pour 2012 incluse. Le crédit d"impôt a été utilement mobilisé dans le cadre des plans de relance de 2008 et 2009. Cette mobilisation a également révélé le coût du dispositif, conduisant à en adapter certains paramètres dans la loi de finances pour 2011. En 2013, la loi de finances a introduit une part de crédit d"impôt réservée aux dépenses d"innovation des PME. Le crédit d"impôt recherche français est aujourd"hui le mécanisme de soutien fiscal à la recherche et développement des entreprises le plus généreux de l"OCDE si l"on rapporte son montant au PIB (0,26 %), loin devant le Canada qui occupe la deuxième place. Le droit à crédit d"impôt constitué par les entreprises au titre du CIR est de 5,17 Md€ en 2011, dernier chiffre connu, et devrait se situer entre 5,5 et 6,2 Md€ en 2014. Or, du fait des mécanismes qui permettent aux entreprises de reporter durant quatre exercices leur droit à crédit d"impôt et de la mise

10 COUR DES COMPTES

en oeuvre du plan de relance (2009-2010), le niveau de la dépense fiscale incluse dans la première partie des lois de finances est bien plus faible. En

2013, un ressaut de 1,05 Md€ a été intégré dans le budget de l"État. En

2014, un ajustement d"une ampleur plus importante sera nécessaire : il

devra être d"au moins 2 Md€, correspondant à une dépense fiscale d"au moins 5,3 Md€. La dynamique du CIR devrait se poursuivre par la suite pour converger rapidement vers 6 Md€, puis 7 Md€. Entre 2007 et 2011, le nombre d"entreprises déclarant du CIR a doublé pour atteindre 19 700, soit 0,5 % des entreprises. Les dépenses déclarées ont connu une évolution beaucoup moins marquée, qui s"inscrit dans la ligne de celle constatée durant les années précédentes. Le triplement du crédit d"impôt constitué par les entreprises au titre du CIR est ainsi, pour une très large part, lié au nouveau taux du crédit d"impôt. En 2011, les entreprises de moins de 250 salariés représentent 88 % des déclarants et 35 % du crédit d"impôt. Près de 90 % des déclarations portent sur des dépenses de R&D inférieures à 1 M€. L"efficacité du CIR au regard de son objectif principal - l"augmentation de la dépense de recherche et développement des entreprises -, est à ce jour difficile à établir. Faute de données avec un recul suffisant, mais aussi d"un accès des chercheurs aux données disponibles, les études existantes ne portent en effet que pour une faible part sur la période postérieure à 2008. L"évolution qu"a connue la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises n"est pas à ce jour en proportion de l"avantage fiscal accordé aux entreprises. Si l"intensité en R&D des entreprises est dynamique, elle est masquée par l"évolution de la structure de production, en particulier la baisse de l"industrie dans la valeur ajoutée. Cette situation appelle la mise en place d"indicateurs d"impact plus fins que ceux actuellement utilisés pour mesurer l"effet du CIR. L"effet du CIR peut également être examiné au regard de l"attractivité de l"économie française pour les investisseurs étrangers et de la baisse ciblée de l"impôt sur les sociétés qu"il représente pour les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale. En termes d"attractivité, la dépense de R&D provenant de filiales d"entreprises étrangères a augmenté en 2009 et 2010, mais enregistre un fléchissement à partir de 2011. Dans la fiscalité des entreprises, le CIR se combine avec une imposition à taux réduit des cessions et concessions de brevets qui devrait faire l"objet d"un réexamen. D"une manière générale, coexistent en France un taux élevé d"impôt sur les sociétés et d"importantes mesures fiscales qui en réduisent l"assiette et, par voie de conséquence, le rendement des recettes encaissées par l"État. Cette

RÉSUMÉ 11

situation n"est pas conforme à un objectif de neutralité fiscale et diffère de celle qui prévaut en Allemagne, comme l"a montré le rapport public thématique de la Cour sur les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne 2. Faute, notamment, d"une dématérialisation de sa déclaration, la gestion du CIR est lourde, tant pour les services fiscaux que pour les entreprises. 17 % d"entre elles font état de déductions de rémunérations de consultants extérieurs pour établir leur déclaration en 2011. Parmi les procédures de sécurisation mises à disposition des entreprises, le rescrit monte en puissance, et ses résultats devraient s"améliorer depuis que les projets de recherche en cours peuvent en bénéficier. L"analyse des déclarations effectuées entre 2007 et 2011 ne fait pas apparaître que les groupes fiscalement intégrés aient à ce stade modifié le périmètre de leurs filiales pour mieux bénéficier du plafond de 100 M€, celui-ci étant de ce point de vue déjà optimal. En matière de contrôle fiscal, la direction générale des finances publiques n"est pas en mesure de cibler ses interventions sur les entreprises les plus à risque, celles en particulier qui font un usage frauduleux des mécanismes de remboursement anticipé du CIR en place depuis 2009. Face à ce risque, ce n"est que tardivement qu"une vigilance accrue a été exercée. Et le ministère de l"enseignement supérieur et de la recherche ne dispose pas d"un budget suffisant pour que les experts qu"il mandate dans le cadre de ces contrôles puissent intervenir dans des conditions satisfaisantes pour les entreprises. Comme l"a demandé la commission des finances de l"Assemblée nationale, la Cour a examiné les principaux paramètres d"évolution possibles du CIR, à savoir l"assiette des dépenses éligibles, les modes de calcul de la dépense, la méthode de constatation du crédit d"impôt et les taux appliqués. Sur ce dernier point, elle a simulé, à partir des 19 700 déclarations de 2011, les effets d"évolutions possibles du taux du crédit d"impôt à moyen terme avec une palette de scénarios : réintroduction d"un plafond, baisse uniforme ou plus grande modulation des taux, taux différenciés par taille d"entreprise. La Cour a également examiné certains ajustements de nature à assurer une meilleure maîtrise du coût du CIR à court terme, sans nuire à son objectif principal et dans une perspective de simplification : suppression de l"assiette des dépenses qui ne relèvent pas de la R&D (hors crédit d"impôt innovation et PME), ajustement du forfait de

2 Cour des comptes, Rapport public thématique : les prélèvements fiscaux et sociaux

en France et en Allemagne. La Documentation française, Mars 2011, disponible sur www.ccomptes.fr

12 COUR DES COMPTES

dépenses de fonctionnement, suppression du doublement d"assiette pour la sous-traitance publique et du forfait de dépenses de fonctionnement de

200 % pour l"embauche de docteurs. Selon les hypothèses retenues, ces

différentes mesures conduiraient à une réduction de la dépense fiscale de

400 à 600 M€ par an.

Enfin, afin de garantir que le crédit d"impôt soit bien utilisé pour son objet, la Cour estime que le bénéfice du CIR pourrait être réservé aux groupes dont les conventions d"intégration fiscale prévoient le retour du crédit d"impôt à la filiale qui a effectué les recherches éligibles au CIR. Sur la base de ces analyses, la Cour formule 17 recommandations. Elle considère en particulier que la dématérialisation de la déclaration de CIR devrait constituer une priorité, eu égard à la simplification que celle- ci représenterait pour les entreprises, à la capacité qu"elle donnerait aux services fiscaux de mieux cibler leurs contrôles et à l"amélioration des prévisions de coût associées au CIR qui en résulterait.

Recommandations

Au titre du suivi de l"évolution du coût du CIR 1. améliorer la qualité des chiffrages prévisionnels associés au CIR ; 2. accélérer la production des données d"exécution relatives au CIR, affiner leur analyse et faire apparaître les incertitudes qui entourent le chiffrage du CIR dans les documents annexés aux lois de finances ; 3.

tenir compte de la dynamique prévisible de la dépense fiscale lors de l"élaboration des lois de finances.

Au titre de la mesure de l"impact du CIR

4.

renforcer les études d"impact sur le CIR pour disposer de résultats portant sur le régime issu de la réforme de 2008 et assurer à nouveau

aux chercheurs l"accès aux données économiques des entreprises ; 5.quotesdbs_dbs30.pdfusesText_36

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