[PDF] Le concept de nation-cadre de lOTAN

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o Cyds(),

paradigme essentiel de la coopération de défense multinationale. Tous les États conservent leur pleine souveraineté et la création d"une

"armée européenne» n"est pas en vue. C"est précisément ce qui ouvre le concept aux pays extérieurs à l"Alliance.

Par Rainer L. Glatz et Martin Zapfe

Avec le "concept de nation-cadre» (Fra- FNC), l'OTAN sBengage aujourdBhui dans une approche pragmatique de la coopération de défense.

Récemment encore, des initiatives comme

la Smart Defence (OTAN) ou le Pooling &

Sharing (UE) semblaient la seule voie pos-

sible. Du fait de lBintense pression budgé- cière et de lBeuro et en lBabsence de menace directe pour le territoire européen, les États de lBOTAN et de lBUE avaient décidé soit de fusionner leurs capacités de manière centralisée, soit de les utiliser ensemble. Or, si ces modèles restent intéressants, ils ne sBavèrent pas être à la hauteur. DBune part, on ne peut pas sBattendre à obtenir "plus pour moins» et espérer que la coopé- ration su ra, à elle seule, à compenser les importantes coupes budgétaires nationales.

DBautre part, ces programmes visaient sur-

tout à renforcer lBe cience des opérations courantes; lBe cacité des interventions était un objectif secondaire. Tant quBun scénario de défense collective de lBAlliance était inenvisageable, cBétait acceptable. Mais de- puis lBannexion de la Crimée par la Russie, cette vision de la politique de sécurité euro- de dépenser moins dBargent pour la dé- fense, mais de mieux utiliser les ressources, toujours limitées, pour améliorer lBe cacité des forces armées.

CBest là quBune coopération dans le cadre

du FNC prend son sens, du point de vue économique comme sécuritaire: à lBavenir, seule une poignée dBÉtats sera en mesure dBentretenir des forces armées capables de faire face à tous les scénarios. Ce nBest le nombre nécessaire de divisions ou dBes- cadres de combat. Et ce nBest quBen harmo- nisant davantage lBacquisition dBarmements que le prix unitaire et les coûts de mainte- nance exorbitants des systèmes dBarmes modernes deviendront plus supportables.

Dans le même temps, la souveraineté des

États nBest pas le seul facteur qui limite la

centralisation. Si la plupart des pays de lBOTAN partagent des intérêts fondamen- taux, leurs perceptions diCérentes des me- naces ne leur dictent pas les mêmes priori- le 25. mai 2017. tés. Les pays baltes et la Pologne, tournés vers lBest, craignent la Russie du président

Poutine. LBItalie et le eanc sud de lBOTAN,

orientés vers le sud, se voient face à lBinsta- bilité et lBimmigration incontrôlée. À lBheure actuelle, il nBexiste aucune analyse commune des menaces pour tous les pays de lBOTAN. Il semble donc que la future coopération au sein de lBOTAN doive être coordonnée de manière centralisée dans un jeu subtil de relations, mais organisée et mise en 3uvre sur une base décentralisée.

Le FNC pourrait justement assurer cet

équilibre.

Né en 2013 d'une idée allemande, le FNC

actuel a été adopté par lBOTAN en 2014. Le concept reste néanmoins conçu, porté et

©nancé par les nations. Le FNC est une

philosophie pragmatique: les États coo- pèrent de façon volontaire, avec un haut degré de eexibilité et en conservant leur pleine souveraineté sur les aspects quBils souhaitent 1 mais ils le font, au mieux, sous la coordination de lBOTAN et avec la plus grande valeur ajoutée possible pour lBAl- liance. Le débat public sur le sujet est com- pliqué par un manque de clarté concep- tuelle. De fait, trois approches diCérentes de FNC cohabitent au sein de lBOTAN.

Chacune sBorganise autour dBune nation-

cadre et possède ses objectifs, sa méthode et sa structure.

Le groupe avec l'Allemagne comme na-

tion-cadre repose aujourdBhui sur deux pi- liers en partie interdépendants. Depuis le début, il se concentre sur le développement coordonné de capacités dans ce quBon ap- pelle des "clusters». À cette démarche sBajoute depuis 2015 le développement de grands corps de troupe multinationaux. À ce jour, 19npays se sont associés à lBAlle- magne. Sept dBentre eux ont déjà accepté dBengager des troupes dans le deuxième do- maine dBactivité, dBautres étu- dient encore la question. Sur la forme, les deux piliers du FNC se valent. À long terme, cependant, il est plus important de développer des forces et des structures pour le dispositif de défense de lBOTAN par de "grands corps de troupe».

LBobjectif du premier pilier du FNC est que

les États participants comblent les lacunes en matière de capacités. LBorientation des clusters est dé©nie par les dé©cits de capa- cités identi©és et considérés comme priori- taires par lBOTAN. Mais les mesures prises pour combler ces lacunes sont pilotées par les États du groupe, coordonnées par lBAl- lemagne. Le FNC allemand comprend ac- tuellement 16nclusters. Chacun se consacre

à un ou plusieurs objectifs de capacités 1

par exemple, la défense sous-marine.

Chaque pays du FNC est libre de décider à

quel cluster il souhaite participer. De nou- veaux clusters sont en cours de création.

LBautre pilier du FNC allemand joue un

rôle bien plus important. Ce que dBaucuns ont présenté comme le noyau dBune "armée européenne» dominée par Berlin est avant tout, en réalité, un plan ambitieux de plani- ©cation et de développement structurés et conjoints des forces armées sous la houlette de lBAllemagne. LBobjectif est double. DBune part, il sBagit dBaméliorer lBinteropérabilité des forces armées impliquées et dBharmoni- ser leur développement par une coopéra- tion étroite entre les unités des États du

FNC autour de la Bundeswehr. DBautre

part, ce plan entend poser les bases de divi- sions multinationales fortes autour de lBAl- lemagne comme nation-cadre, en vue des scénarios dBinterventions possibles (par exemple sur le eanc est de lBAlliance, mais pas seulement).

LBAllemagne jouerait alors un rôle signi©-

catif dans ces structures et formations, que ce soit sur terre, sur lBeau ou dans les airs.

DBici 2032, le pool de forces du FNC de-

vrait être en mesure de déployer troisndivi- sions multinationales comptant chacune jusquBà cinqnbrigades lourdes. En lBétat ac- tuel des choses, deux de ces trois divisions seraient composées dBétats-majors et de structures divisionnaires allemands. LBun des projets du FNC est de mettre en place une force opérationnelle aérienne multina- tionale (Multinational Air Group, MAG).

Cadre de plani©cation majeur pour le com-

mandement allemand des forces aériennes, ce dispositif dépendrait à plus de 75% des capacités de la Bundeswehr. Concrètement, lBarmée de lBair allemande a ainsi proposé dBengager tout son éventail de capacités dans la coopération au sein du MAG.

Pour lBessentiel des petits partenaires et

pour lBOTAN dans son ensemble, lBAlle- magne deviendrait alors indispensable dans la plupart des scénarios de défense collec- tive envisageables. Dans un avenir proche, tous les États conserveront néanmoins leur liberté dBaction politique pour équiper et mobiliser leurs forces armées. Si tous les partenaires du FNC ont la possibilité de "se raccorder» aux structures allemandes, ils ont aussi le droit explicite de sBen détacher.

Ce fait, à lui seul, montre que les craintes

dBune "armée européenne commandée par lBAllemagne» à lBégard du FNC allemand font oublier les aspects essentiels de la coo- pération de défense. Mais il indique égale- ment que, sans coopération contraignante avec garantie de disponibilité, on ne doit pas sBattendre à ce que le FNC génère des gains dBe cacité importants en cas de crise.

Le groupe conduit par le Royaume-Uni a

choisi une autre forme de coopération au sein du FNC. Il renonce en grande partie aux éléments intégratifs de la plani©cation et du développement des forces, mais se concentre sur un modèle non moins ambi- tieux: la création dBun cadre pour la mise en place de forces multinationales dBinterven- tion rapide dans les opérations de forte in- tensité. La force expéditionnaire commune (Joint Expeditionary Force, JEF) de l'armée britannique oCre la structure nécessaire.

Créée en 2012 comme une formation pu-

rement nationale pour les opérations ra- pides de lBarmée britannique, la JEF devait constituer la principale contribution du

Royaume-Uni aux opérations unilatérales

ou alliées. Par la suite, le concept de la JEF a été "internationalisé» en vue de fournir aux partenaires traditionnels du Royaume-

Uni un point dBancrage pour leurs forces.

Sa vocation première reste, néanmoins,

dBintervenir à des ©ns purement nationales ou dans le cadre de coalitions eexibles. En septembren2014, les ministres de la Dé- fense britannique, danois, estonien, letton, lituanien, norvégien et néerlandais ont si- gné un accord visant à faire de la JEF une

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,Sfcnt"CÉnte rf no

2 (2017), p. 171

- 197.

Le FNC est conçu, porté et

financé par les nations. force multinationale d'intervention rapide.

La JEF doit annoncer sa pleine disponibi-

lité opérationnelle à lBétén2018, au terme dBun exercice de certi©cation. Le noyau de la JEF sera la Joint Forces Command des forces armées britanniques, qui intègrera des o ciers des États membres de la JEF.

Les participants à la JEF montrent lBorien-

tation régionale claire de la coopération, axée sur le nord et lBest de lBAlliance. En juinn2017, la décision de la Finlande et la Suède de rejoindre la structure a con©rmé ce centrage. SBils ne sont pas membres de lBOTAN, ces deux États sont profondé- ment préoccupés par le comportement de la Russie et intéressés par un resserrement des liens avec lBAlliance 1 mais aussi, en plein c3ur des discussions sur le départ de

Londres de lBUE, avec le Royaume-Uni.

Malgré les annonces ambitieuses, la JEF

nBest pas une formation ©gée au sein du

FNC, mais un cadre de coopération ouvert

visant à créer un "pool» de ressources rapi- dement disponibles. Chaque pays met à disposition (ou non) des contingents au cas par cas. En temps de paix, la JEF a pour objectif dBaméliorer lBinteropérabilité des armées nationales par des exercices régu- liers. Par contre, les pays restent respon- sables de la plani©cation des forces à moyen et long terme. La JEF est une approche de coopération prag- matique qui tente de fonction- ner sans trop de "ballast» insti- tutionnel et semble bien moins

étroitement liée aux processus

dBalliance que le FNC alle- mand. Il sBagit dBun modèle délibérément exclusif sous leadership britannique, qui évite lBapproche inclusive et axée sur les ca- pacités adoptées par lBAllemagne.

Le troisième groupe s'organise autour de

lBItalie comme nation-cadre. Il se concentre sur deux aspects: dBune part, le développe- ment de capacités pour les opérations de stabilisation et lBappui aux forces de sécu- rité locales; dBautre part, la mise en place de structures de commandement multinatio- nales rapidement opérationnelles. Le groupe conduit par lBItalie est donc, comme

Rome elle-même, tourné vers le sud, cBest-

à-dire lBAfrique du Nord et le Moyen-

Orient. LBItalie, lBAlbanie, la Croatie, la

Hongrie, la Slovénie et lBAutriche, pays non

membre de lBOTAN, ont signé en 2015 une déclaration dBintention. Dans lBensemble, la coopération semble toutefois beaucoup moins ambitieuse et concrète que dans les deux autres groupes.

Tous les groupes du FNC ont un point

commun: une approche pragmatique et dé- centralisée de la coopération multilatérale.

LBapprobation du FNC par lBOTAN en

2014 pourrait rattacher les modèles de coo-

pération aux processus dBalliance a©n de créer des synergies (top-down). Ainsi, les clusters du FNC allemand devraient être en mesure de combler les lacunes de capa- cités identi©ées par lBOTAN. De même, les formations basées sur les "grands corps de troupe» allemands ou la JEF britannique devraient être à la disposition de lBAlliance.

Fondamentalement, la coopération relève

cependant des États et de leurs instances et processus de coordination (logique ascen- dante). Le FNC reconnaît que les États souverains resteront les acteurs clés de la coopération européenne en matière de dé- fense au sein de lBOTAN. Si ce pragma- tisme stratégique oCre une certaine liberté dBaction, il impose aussi des limites.

DBabord, le fait que les pays endossent un

rôle actif renforce considérablement la eexibilité. Au lieu dBune mise en commun souvent symbolique des capacités, les coo- pérations dans le cadre du FNC pro©tent directement aux forces armées des États 1 et donc, indirectement, à lBAlliance. Même si lBOTAN joue un rôle important dans la plani©cation et le développement de leurs armées, les États sont réticents à céder cette responsabilité 1 et ce, pour de bonnes rai- sons. En outre, cette approche élude des questions sensibles telles que le ©nance- ment des capacités de lBAlliance. De même, les parlements nBont pas à voir leur liberté dBaction menacée, comme ce pourrait être le cas, par exemple, avec des soldats déta- chés dans la structure de commandement intégrée de lBOTAN.

Mais cette eexibilité a aussi des inconvé-

nients. Comme il relève des États, le FNC ne va pas forcément de soi. Sans un leader- ship fort de la nation-cadre, la eexibilité du

FNC devient une faiblesse car il nBy a pas

de rôle central de coordination dans lBAl- liance. Par ailleurs, les FNC allemands et britanniques, qui se concentrent à juste une certaine liberté d"action mais il impose aussi des, limites. Security Studies (CSS) de l"ETH Zurich. Deux analyses paraissent chaque mois en allemand, français et anglais. Le CSS est un centre de compétence en matière de politique de sécurité suisse et internationale.

Editeurs: Christian Nünlist et Matthias Bieri

Traduction: Consultra; Relecture: Fabien Merz

Layout et graphiques: Miriam Dahinden-Ganzoni

ISSN: analysen@sipo.gess.ethz.ch Téléchargement et abonnement: www.css.ethz.ch/cssanalysen

Parus précédemment:

C C C C C C titre sur un pool de forces issu des armées nationales, nBoCrent pas nécessairement de solution immédiate à la question de savoir comment créer rapidement des formations multinationales en cas de crise 1 même si la coopération doit également contribuer à accélérer un éventuel processus de création de forces.

En©n, la tendance sous-jacente à la consti-

tution de groupes dBÉtats coopérant étroi- tement nBest pas sans conséquences. Cha- cun des trois FNC sBinscrit, de toute

évidence, sur un axe régional. Ce phéno-

mène peut être utile pour opé- rationnaliser lB"approche à

360ndegrés» de lBOTAN, cBest-

à-dire la tentative de prendre en

compte tous les dé©s à la péri- phérie de lBAlliance. Cette "ré- gionalisation» pourrait aussi faciliter la pla- ni©cation des forces. Dans le même temps, toute régionalisation et spécialisation me- nacent lBinteropérabilité et, surtout, la co- hésion politique au sein de lBAlliance. On ne peut exclure quBune "coopération à plu- sieurs vitesses» ou des "coalitions de volon- taires» voient le jour dans lBAlliance. Les

États membres et les institutions de

lBOTAN à Bruxelles sont appelés à prévenir ou, pour le moins, à atténuer ce risque.

La "philosophie de coopération» du FNC

est aussi très attrayante pour les États non membres de lBOTAN. La nature de la coo- pération avec ces pays peut considérable- ment varier selon le FNC et le domaine de collaboration. En ©n de compte, il semble toutefois que le FNC ait un avantage cen- tral: à tout le moins, il leur permet de cerner les processus centraux de plani©cation et de développement des forces de lBOTAN 1 et facilite donc potentiellement les rapproche- ments en cas de crise et de déploiement 1 sans quBils aient besoin de devenir membres de lBAlliance ou de nouer des liens politi- quement sensibles avec "Bruxelles».

Dans le FNC britannique, la participation

dBunités multinationales à une grande force opérationnelle est également essentielle pour les pays extérieurs à lBOTAN. La Fin- lande et la Suède ont ainsi rejoint la JEF en juinn2017. Outre les exercices conjoints vi- sant à améliorer lBinteropérabilité, lBaspect régional de la préparation aux crises joue ici un rôle évident. En principe, aucun scéna- rio militaire dans la région de la Baltique nBest concevable sans la participation de la

Finlande et de la Suède. Ces dernières an-

nées, les deux pays se sont montrés de plus en plus préoccupés par le comportement agressif de la Russie et ont cherché à se rapprocher de lBAlliance. Si la JEF devait être activée pour répondre à une crise, ils pourraient décider de placer des contin- gents sous le commandement de la JEF et participer ainsi à une opération de lBOTAN

1 voire en dehors de lBAlliance atlantique 1

sans renoncer à leur non-alignement.

Dans le FNC allemand, la vision des États

neutres et non alignés est marquée par la plani©cation et le développement des forces. Pour des raisons politiques de neu- tralité, la Suisse et lBAutriche maintiennent une nette distance vis-à-vis des "grands corps de troupe» du FNC allemand. Sur le plan juridique, leur participation ne serait, aquotesdbs_dbs32.pdfusesText_38

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