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GROUPE INTERGOUVERNEMENTAL

D'ACTION CONTRE LE BLANCHIMENT

D'ARGENT EN AFRIQUE DE L'OUEST

Rapport d'Evaluation Mutuelle

Sur la lutte Contre le Blanchiment

d'Argent et le Financement du Terrorisme MALI 18

SEPTEMBRE 2008 Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure Authorized

2 Le Mali est membre du GIABA. Cette évaluation a été effectuée par la Banque Mondiale.

C'est la 6

eme

évaluation mutuelle adaptée

par la Plénière du GIABA le 18 septembre 2008.

© 2008 GIABA. Tous droits réservés.

Toute reproduction ou traduction sans autorisation préalable est interdite. Pour toute diffusion, reproduction de tout ou partie de ce document, il faut l'autorisation du GIABA, Villa 101, Sacré Cœur III x VDN, Dakar. Fax +221337241745, e-mail secretariat@giaba.org 3

BANQUE

MONDIALE

CONFIDENTIEL

R

EPUBLIQUE DU MALI

RAPPORT D'EVALUATION DETAILLEE SUR LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT DE

CAPITAU

X ET LE FINANCEMENT

DU TERRORISME

DATE DE L'EVALUATION

4

DU 4 AU 14 FEVRIER 2008

BANQUE

MONDIALE

U

NITE D'INTEGRITE DES MARCHES FINANCIERS

TABLE DE MATIERES

INTRODUCTION

SYNTHESE DE L'EVALUATION

1 INFORMATIONS GENERALES .................................................................. 22

1.1 Présentation générale du Mali .......................................................................................................22

1.2 Situation générale au regard du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme .22

1.3 Vue d'ensemble du secteur financier ............................................................................................24

1.4 Vue d'ensemble du secteur des entreprises et professions non-financières désignées ..............33

1.5 Vue d'ensemble du droit commercial et des mécanismes applicables aux personnes morales et

construction juridiques ...............................................................................................................................34

1.6 Vue d'ensemble de la stratégie préventive en matière de lutte contre le blanchiment et le

financement du terrorisme .........................................................................................................................35

1.6.1 Stratégies et Priorités en matière de LBC/CFT ............................................................................35

1.6.2 Cadre institutionnel de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ...................35

1.6.3 L'approche relative aux risques ...................................................................................................37

1.6.4 Progrès effectués depuis la dernière évaluation ...........................................................................37

2 SYSTEME JURIDIQUE ET MESURES INSTITUTIONNELLES CONNEXES

37

2.1 Incrimination du blanchiment (R.1, R 2 et 32) ............................................................................37

2.1.1 Description et Analyse .................................................................................................................37

2.1.2 Recommandations et commentaires .............................................................................................44

2.1.3 Conformité avec les Recommandations 1 et 2 .............................................................................44

2.2 Incrimination du financement du terrorisme (SR.II et R 32) .....................................................45

2.2.1 Description et Analyse .................................................................................................................45

2.2.2 Recommandations et Commentaires ............................................................................................49

2.2.3 Conformité avec la Recommandation spéciale II et R 32 ............................................................49

2.3 Confiscation, gel et saisie des produits du crime (R.3 et 32) .......................................................49

2.3.1 Description et Analyse .................................................................................................................49

2.3.2 Recommandations et Commentaires ............................................................................................52

5

2.3.3 Conformité avec les Recommandations 3 et 32 ...........................................................................53

2.4 Gel des avoirs utilises pour le financement du terrorisme (SR.III)............................................53

2.4.1 Description et Analyse .................................................................................................................53

2.4.2 Recommandations et Commentaires ............................................................................................58

2.4.3 Conformité avec la Recommandation spéciale III et R 32 ...........................................................59

2.5 La Cellule de Renseignement Financier et ses fonctions (R26) ..................................................59

2.5.1 Description et analyse ..................................................................................................................59

2.5.2 Recommandations et commentaires .............................................................................................64

2.5.3 Conformité avec les Recommandations 26, 30 et 32 ...................................................................64

2.6 Les autorités chargées des enquêtes, les autorités de poursuite pénale et les autres autorités

compétentes - le cadre de l'enquête et de la poursuite de l'infraction et celui de la confiscation et du

gel (R.27, 28, 30 et 32). .................................................................................................................................65

2.6.1 Description et analyse: .................................................................................................................65

2.6.2 Recommandations et commentaires .............................................................................................70

2.6.3 Conformité avec les Recommandations 27, 28 et 30 ...................................................................70

2.7 Déclarations ou communications transfrontières (RS IX) ..........................................................71

2.7.1 Description et analyse ..................................................................................................................71

2.7.2 Recommandations et commentaires .............................................................................................76

2.7.3 Conformité avec la Recommandation spéciale IX ......................................................................76

3 MESURES PREVENTIVES- INSTITUTIONS FINANCIERES ..................... 77

3.1 Risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme .......................................77

3.2 Devoir de vigilance relatif à la clientèle, y compris les mesures d'identification renforcées ou

réduites (R.5 à R 8) ......................................................................................................................................77

3.2.1 Description et Analyse .................................................................................................................77

3.2.2 Recommandations et commentaires .............................................................................................93

3.2.3 Conformité avec les Recommandations 5 à 8 ..............................................................................97

3.3 Tiers et apporteurs d'affaires (R.9) ..............................................................................................97

3.3.1 Description et Analyse .................................................................................................................97

3.3.2 Recommandations et Commentaires ............................................................................................98

3.3.3 Conformité avec la Recommandation 9 .......................................................................................98

3.4 Secret professionnel ou confidentialité des institutions financières (R.4) ..................................99

3.4.1 Description et Analyse .................................................................................................................99

3.4.2 Recommandations et Commentaires ............................................................................................99

3.4.3 Conformité avec la Recommandation 4 .....................................................................................100

3.5 Conservation des documents et règles applicables aux virements électroniques (R.10 et

RS.VII) .......................................................................................................................................................100

3.5.1 Description et Analyse ...............................................................................................................100

3.5.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................103

3.5.3 Conformité avec la Recommandation 10 et la recommandation spéciale VII ...........................105

3.6 Suivi des transactions et de la relation d'affaire (R.11 et 21) ................................................105

3.6.1 Description et Analyse ...............................................................................................................105

3.6.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................107

3.6.3 Conformité avec les Recommandations 11 et 21 .......................................................................108

6

3.7 Déclarations d'opérations suspectes et autres déclarations (R.13-14, 19, 25 et RS.IV) ..........109

3.7.1 Description et Analyse ...............................................................................................................109

3.7.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................115

3.7.3 Conformité aux Recommandations 13, 14, 19 et 25 (critère 25.2), et Recommandation spéciale

IV 116

3.8 Contrôles internes, conformité, audit et succursales à l'étranger (R.15 et 22)........................117

3.8.1 Description et Analyse ...............................................................................................................117

3.8.2 Recommandation et Commentaires ...........................................................................................123

3.8.3 Conformité avec les Recommandations 15 et 22 .......................................................................123

3.9 Banques fictives (R.18) .................................................................................................................124

3.9.1 Description et Analyse ...............................................................................................................124

3.9.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................124

3.9.3 Conformité avec la Recommandation 18 ...................................................................................124

3.10 Système de supervision et de contrôle. Autorités compétentes et Organisations

d'autorégulation. Rôle, fonctions, obligations et pouvoirs (R. 17, 23, 29 et 30)....................................125

3.10.1 Description et Analyse ...........................................................................................................125

3.10.2 Recommandations and Commentaires ...................................................................................145

3.10.3 Conformité avec les Recommandations 17, 23 (critères 23.2, 23.4, 23.6-23.7), 29 et 30 .....146

3.11 Services de transmission de fonds ou de valeurs (TFV) (RS.VI) ..............................................147

3.11.1 Description et Analyse ...........................................................................................................147

3.11.2 Recommandations et commentaires ......................................................................................149

3.11.3 Conformité avec la Recommandation spéciale VI .................................................................149

4 MESURES PREVENTIVES - LES ENTREPRISES ET PROFESSIONS

NON FINANCIERES DESIGNEES ................................................................... 149

4.1 Devoirs de vigilance relatifs à la clientèle et de conservation des documents (R.12) ..............149

4.1.1 Description et analyse ...............................................................................................................149

4.1.2 Recommandations et commentaires ...........................................................................................154

4.1.3 Conformité avec la Recommandation 12 ...................................................................................154

4.2 Suivi des transactions et autres enjeux (R 16) (application des R.13 et 15 à 21) .....................155

4.2.1 Description et analyse ................................................................................................................155

4.2.2 Recommandations et commentaires ...........................................................................................156

4.2.3 Conformité avec la Recommandation 16 ..................................................................................156

4.3 Réglementation, surveillance et suivi (R. 24-25) ........................................................................156

4.3.1 Description et analyse ................................................................................................................156

4.3.2 Recommandations et commentaires ...........................................................................................159

4.3.3 Conformité avec les Recommandations 24 et 25 .......................................................................160

4.4 Autres entreprises et professions non-financières. Techniques modernes et sûres de gestion

des fonds (R.20) .........................................................................................................................................160

4.4.1 Description et analyse ................................................................................................................160

4.4.2 Recommandations et commentaires ...........................................................................................164

4.4.3 Conformité avec la Recommandation 20 ...................................................................................164

5 PERSONNES MORALES, CONSTRUCTIONS JURIDIQUES ET

ORGANISMES A BUT NON

LUCRATIFS ....................................................... 164 7

5.1 Personnes morales- Accès à l'information sur les bénéficiaires effectifs et le contrôle (R.33)

164

5.1.1 Description et Analyse ...............................................................................................................164

5.1.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................167

5.1.3 Conformité avec la Recommandation 33 ...................................................................................167

5.2 Constructions juridiques - Accès à l'information sur les bénéficiaires effectifs et le contrôle

(R.34) 168

5.2.1 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................168

5.2.2 Conformité avec la Recommandation 34 ...................................................................................168

5.3 Organismes a but non lucratif (RS.VIII) ....................................................................................168

5.3.1 Description et Analyse ...............................................................................................................168

5.3.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................172

5.3.3 Conformité avec la Recommandation spéciale VIII .................................................................172

6 COOPÉRATION AU PLAN NATIONAL ET INTERNATIONAL ................. 173

6.1 Coopération au plan National et Coordination (R.31) ..............................................................173

6.1.1 Description et Analyse ...............................................................................................................173

6.1.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................173

6.1.3 Conformité avec la Recommandation 31 ...................................................................................174

6.2 Les Conventions et les Résolutions Spéciales des Nations Unies (R.35 et RS.I) ......................174

6.2.1 Description et Analyse ...............................................................................................................174

6.2.2 Recommandations et Commentaires .........................................................................................176

6.2.3 Conformité avec la Recommandations 35 et la Recommandation spéciale I .............................176

6.3 Entraide judiciaire (R.32, 36-38, RS.V et R. 32) ........................................................................177

6.3.1 Description et Analyse ...............................................................................................................177

6.3.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................182

6.3.3 Conformité avec les Recommandations 32, 36 à 38, et la Recommandation Spéciale V .........183

6.4 Extradition (R.32, 37 & 39, & RS.V et R. 32) ............................................................................183

6.4.1 Description et Analyse ...............................................................................................................183

6.4.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................185

6.4.3 Conformité avec les Recommandations 32, 37 & 39, et la Recommandation Spéciale V .........186

6.5 Autres formes de coopération internationale (R.32 & 40, & RS.V et R. 32) ...........................186

6.5.1 Description et Analyse ...............................................................................................................186

6.5.2 Recommandations et Commentaires ..........................................................................................191

6.5.3 Conformité avec la Recommandation 40 et la Recommandation Spéciale V ............................191

7 AUTRES SUJETS ...................................................................................... 192

Tableau 1. Notes de conformité avec les Recommandations du GAFI .................................................194

Tableau 2: Plan d'action recommandé pour améliorer le système LBC/FT ........................................203

Tableau 3: Réponse des Autorités à l'évaluation ....................................................................................214

8 9

CARTE DU MALI

10

INTRODUCTION

I

NFORMATIONS GENERALE

S ET METHODOLOGIE UTILISEE POUR L'EVALUATION DU

MALI 1. L'évaluation du régime de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/CFT) du Mali a été conduite sur la base des Quarante Recommandations de

2003 et des Neuf Recommandations Spéciales de 2001 sur le financement du terrorisme élaborées

par le Groupe d'Action Financière (GAFI). Elle a été également préparée à partir de la

Méthodologie de 2004. L'évaluation a été menée sur la base des lois, règlementations et autres

documents délivrés par les institutions communautaires (notamment la Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest -BCEAO-, la Commission bancaire de l'Union Monétaire Ouest Africaine -CB de l'UMOA-, et le Groupe Intergouvernemental d'Action contre le Blanchiment d'Argent en Afrique de l'Ouest -GIABA-) et par les autorités nationales du Mali, ainsi que les

informations recueillies lors de la visite du pays du 4 au 14 février 2008. Au cours de sa visite,

l'équipe d'évaluation a rencontré des responsables et représentants de tous les organismes

gouvernementaux compétents et du secteur privé (Une liste des organismes rencontrés figure en

annexe au rapport). 2. L'évaluation a été conduite par une équipe d'évaluateurs de la Banque mondiale. Ont

participé à cette évaluation Pierre-Laurent Chatain (expert financier et chef de mission), Cédric

Mousset, (expert financier), Marilyne Goncalves (expert juridique), Marianne Mathias (consultante et experte pour les questions de centre de renseignement financier), Navin Beekarry (expert du Fonds monétaire international et spécialiste en droit pénal) et Thelma Ayamel, (as sistante administrative). Les experts ont focalisé leurs analyses sur le dispositif malien LBC tout en prenant en compte également le cadre régional et communautaire de l'UEMOA relatif à

la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. A cet effet, l'équipe a rencontré les

autorités de la BCEAO au Mali et au Sénégal, ainsi que celles de la Commission bancaire de l'UMOA situées en Cote d'Ivoire. 3.

Pour ce faire, ils ont analysé le cadre institutionnel, les lois et règlements relatifs à la

LBC/CFT, règlementations, lignes directrices et autres obligations, ainsi que le régime

réglementaire ou autre régime en vigueur au Mali pour lutter contre le blanchiment de capitaux et

le financement du terrorisme. La capacité, la mise en oeuvre et l'efficacité de l'ensemble de ces

dispositifs ont également été évaluées. 4. Ce rapport propose une synthèse des mesures de LBC/CFT en vigueur au Mali à la date de la visite sur place ou immédiatement après. Il les décrit et les analyse, et fait des recommandations sur des actions à prendre pour renforcer certains aspects du système (Cf. tableau 2). Il indique également le niveau de conformité du Mali avec les 40+9 Recommandations du GAFI (Cf. tableau 1). Le rapport a été réalisé par la Banque mondiale dans le cadre plus général du Programme d'évaluation du système financier (PSEF) du Mali. Ce rapport a par ailleurs, été soumis en novembre 2008 à la plénière du GIABA qui l'a reconnu comme Rapport d'évaluation mutuelle du groupe régional. 11

SYNTHESE DE L'EVALUATION

I

NFORMA

TIONS GENERALES

5. Le régime institutionnel et politique du Mali prend la forme d'une République démocratique constituée d'un Président, d'un Premier Ministre, d'une

Assemblée Nationale

unicamérale formée de 142 membres élus pour 5 ans. D'un point de vue démographique, le Mali

se caractérise par une population jeune (près de la moitié de la population a moins de quinze ans),

une répartition spatiale déséquilibrée entre le Nord et le Centre d'une part et le Sud d'autre part qui concentre 90% de la population, enfin l'importance des migrations vers les villes ou vers l'étranger 6. Le pays est par ailleurs très peu peuplé. Dans le rapport sur le développement humain 2007 de l'ONU, le Mali apparait ainsi en 173 e position sur 177 pays analysés. Peuplé de prés de 14

millions d'habitants, le territoire occupe près de 1,2 millions de km² et partage plus de 7.200 km

de frontières avec sept pays (Algérie, Burkina Faso, Guinée, Cote d'Ivoire, Mauritanie, Niger et

Sénégal).

7.

Le Mali est membre de l'

Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA)

laquelle comprend, outre le Mali, le Bénin, le Burkina-Faso, la Cote d'Ivoire, la Guinée-Bissau,

le Niger, le Sénégal et le Togo. Tous ces pays partagent une monnaie commune, le francs CFA,

qui bénéficie d'une parité fixe avec l'euro, garantie par la France. L'Economie malienne est

essentiellement tournée vers l'agriculture qui occupe 80% de la population active. Le secteur

industriel est peu développé et essentiellement tourné vers la transformation de la production

agricole. Le pays dispose par ailleurs d'importantes ressources aurifères qui le classent au

troisième rang des producteurs africains. Des recherches pour l'exploitation pétrolifère sont

également en cours.

8. Le secteur financier formel est peu développé au Mali et dominé par les banques. Le secteur de la micro finance, et dans une moindre mesure celui de l'assurance-vie, sont en croissance mais demeurent de taille modeste, tandis que les activités de gestion pour compte de tiers ou de bourse sont marginales. 9. Le secteur informel malien représente une part conséquente de l'activité économique du pays, caractéristique commune aux autres Etats membres de l'UEMOA. Outre l'impact de cette situation sur les finances publiques du Mali, ce poids du secteur informel cumulé à une faible

bancarisation et à une attitude réservée envers le système bancaire de la population locale - se

traduit par un poids très élevé de la masse monétaire fiduciaire et un recours prépondérant aux

espèces dans les transactions économiques. Si la BCEAO s'est attachée à promouvoir la monnaie scripturale et à mettre en place un système de paiement performant au niveau régional (et

développer ainsi le recours aux cartes de paiement), la monnaie fiduciaire reste très largement

l'instrument de paiement et d'épargne privilégié du pays.

En effet, il n'est pas rare pour une

banque qu'un commerçant retire o u dépose quotidiennement en espèces des dizaines de millions de FCFA (dizaines de milliers de dollars US). Des instruments et produits favorisant l'anonymat

des bénéficiaires existent par ailleurs (chèques au porteur, produits d'épargne en matière

d'assurance-vie notamment). 10. Dans le même ordre d'idée, le Mali connaît un système de coopératives informelles,

notamment sous la forme de la " tontine ». Ces mécanismes de solidarité dont la pratique est très

ancienne, présentent un double enjeu d'un point de vue de lutte contre le blanchiment : ils

" doublent » le système financier formel - au détriment parfois du développement de ce dernier -

et sont susceptibles de faciliter ainsi le recyclage d'une part du produit du crime ; ils pourraient 12

aussi servir de " paravent » pour l'identification de l'origine des fonds, en donnant une apparence

de " légalité » à des ressources parfois très conséquentes. 11. Bien qu'il n'existe pas d'estimation officielle qualitative et quantitative du blanchiment des capitaux au Mali, il ressort des entretiens de la mission que le pays a une forte exposition au risque de blanchiment. A Bamako par exemple, plusieurs grandes banques de la place ont détecté récemment des opérations suspicieuses supérieures au million de dollars. 12. De façon générale, l'environnement criminel est marqué par des trafics illicites très

importants ainsi que par une corruption perçue comme élevée. Le territoire du Mali, en particulier

le Nord désertique, apparait ainsi largement utilisé pour différents trafics, incluant notamment

drogues, êtres humains et cigarettes. Le Mali est directement affecté en ce domaine par le rôle

croissant de l'Afrique de l'Ouest dans les trafics internationaux de drogues, et plus généralement,

par la croissance des trafics illicites dans la région. Le Mali ressort par ailleurs au 118 e rang (sur

180) dans le classement 2007 sur la perception de la corruption établi par Transparency

International.

13. Le terrorisme et son financement est également un sujet d'inquiétude croissante. La

présence du groupe algérien Al Qaida au Maghreb Islamique est attestée dans le Nord du pays où

il aurait établi des bases. Des combats ont ainsi été rapportés entre ce groupe et les forces armées

maliennes ou des groupes touaregs dans cette région. Ce groupe se financerait notamment en participant aux trafics qui transitent par la zone sahélienne du pays ou, vraisemblablement de

façon plus limitée, par la perception de rançons suite à l'enlèvement de touristes occidentaux dans

la zone sahélienne (incluant notamment u ne partie de l'Algérie de la Mauritanie et du Niger).

Cette situation est aggravée par l'immensité des zones frontalières, difficiles à surveiller.

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