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N° 49

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 30 octobre 2006

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT au nom de la mission commune d'information (1) sur le bilan et les perspectives d'avenir des politiques conduites envers les quartiers en difficulté depuis une quinzaine d'années,

Par M. Pierre ANDRÉ,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Alex Türk, président ; MM. Philippe Dallier, Jacques Mahéas, André Vallet, Roland Muzeau, Gilbert Barbier, vice-présidents ; M. Alain Dufaut, Mme Raymonde Le Texier, secrétaires ; M. Pierre André, rapporteur ; MM. Jean-Paul Alduy, José Balarello, Mme Marie-France Beaufils, M. Dominique Braye, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cambon, Yves Dauge, Christian Demuynck,

Mme Marie-Thérèse Hermange, MM. Michel Houel, Serge Lagauche, Mme Valérie Létard, M. Roger

Madec, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Hugues Portelli, Thierry Repentin, Philippe Richert,

Louis Souvet, Mme Dominique Voynet.

Ville.

- 3 -

SOMMAIRE

Pages SIGLES UTILISÉS........................................................................ ............................................... 7 ....................................................... 9 I. AMÉLIORER LE CADRE DE VIE DANS LES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ : UNE GRANDE AMBITION A L'ÉPREUVE DU TEMPS.................................................... 17 A. UN EFFORT EN FAVEUR DE LA RÉNOVATION URBAINE À POURSUIVRE................... 18

1. Mener à bien le programme national de rénovation urbaine................................................... 18

a) Garantir le financement du PNRU ........................................................................

.............. 18

b) Aider davantage les communes dans leur projet ................................................................. 19

2. Renforcer l'accompagnement social des habitants concernés par les projets de

rénovation urbaine........................................................................ .......................................... 20

3. Lutter plus efficacement contre la dégradation des copropriétés privées................................ 22

a) Des conditions d'habitat indignes........................................................................

............... 23

b) Des solutions spécifiques à mettre en oeuvre....................................................................... 23

B. LUTTER CONTRE LA SÉGRÉGATION SPATIALE : RETISSER LA TRAME ................................................................. 25

1. Combattre la ségrégation spatiale........................................................................

.................. 25

a) Diversifier les statuts d'occupation dans les ZUS ............................................................... 25

b) Rééquilibrer la répartition des logements sociaux............................................................... 27

2. Désenclaver les quartiers........................................................................

................................ 27

a) Des quartiers souvent mal desservis........................................................................

............ 27

b) Effectuer un effort financier en faveur des projets de désenclavement................................ 28

3. Soutenir le commerce de proximité........................................................................

................. 29

a) Renforcer durablement les capacités d'action de l'EPARECA............................................ 29

b) Aider les collectivités territoriales à mener à bien leurs projets de restructuration ............................................... 30

4. Attirer les entreprises : mieux prendre en compte le développement économique dans

les projets de rénovation urbaine........................................................................

.................... 30

a) Renforcer la place des acteurs économiques dans les projets de rénovation urbaine ........... 31

b) Mobiliser les fonds européens en faveur des projets de développement économique dans les quartiers........................................................................ ........................................ 31 II. UNE EXIGENCE POUR L'ÉCOLE : MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS PRIORITAIRES D'ÉDUCATION........................................................................ .................. 35 A. OFFRIR AUX JEUNES LES MÊMES CHANCES DE RÉUSSITE SCOLAIRE : DES POLITIQUES À REPENSER.......................................................... ........................................... 36

1. Un " effet ghetto » qui aggrave les inégalités........................................................................

.. 36

a) Les pièges de la carte scolaire : de " délits d'initiés » en logiques d'enfermement ............. 36

b) L'école perméable à la violence et à la misère sociale : une autorité à restaurer................. 37

2. Les ZEP : une réponse insuffisante, contestée et contestable.................................................. 38

a) Les limites d'une action " prioritaire » menée à grande échelle.......................................... 38

b) Des conditions d'enseignement au rabais ?........................................................................

. 39

3. Donner aux équipes éducatives des moyens d'action plus adaptés.......................................... 40

a) Rétablir l'égalité des chances dès l'école primaire.............................................................. 40

b) Des établissements plus autonomes et plus attractifs .......................................................... 41

- 4 - B. ÉDUQUER ET FORMER : PRENDRE EN COMPTE L'ÉCOLE DANS SON ENVIRONNEMENT ........................................................................ ......................................... 43

1. De la lutte contre l'échec scolaire à la " réussite éducative » : ouvrir l'école aux

.................................................... 43 a) La nécessité d'une prise en charge précoce et globale des difficultés des enfants et

des familles : des dispositifs à consolider ........................................................................

... 43

b) Généraliser les études encadrées........................................................................

................. 44

c) Donner sens à la notion de " communauté éducative » ....................................................... 44

2. Réduire le fossé entre l'école et le monde professionnel......................................................... 46

a) Un système en décalage avec la demande de formation : réconcilier l'école avec sa mission d'insertion........................................................................ ..................................... 46

b) Améliorer les parcours d'orientation et la transition vers l'emploi ..................................... 47

III. UNE POLITIQUE DE L'EMPLOI EN FAVEUR DES QUARTIERS EN

DIFFICULTÉ QUI PORTE SES FRUITS........................................................................

...... 51 A. UNE SITUATION DE L'EMPLOI DIFFICILE DANS LES ZUS.............................................. 52

1. Une situation du chômage particulièrement dégradée dans les ZUS....................................... 52

2. Les facteurs qui compliquent la lutte contre le chômage dans les ZUS.................................... 53

a) Le déficit d'implantation des entreprises ........................................................................

.... 53

b) L'insuffisante formation professionnelle des chômeurs de ZUS ......................................... 54

c) Les problèmes d'adaptation aux exigences du monde professionnel................................... 54

d) Les conséquences des phénomènes de discriminations ....................................................... 54

e) Des difficultés spécifiques liées à l'intégration des personnes issues de .............................................. 55 B. L'ACTION DU GOUVERNEMENT PRIVILÉGIE L'ACCOMPAGNEMENT .............................................. 55

1. Le rôle indispensable des ZFU pour développer les entreprises dans les quartiers................. 55

2. L'accompagnement personnalisé des jeunes en difficulté........................................................ 63

C. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LES ACTIONS POUR L'EMPLOI DANS LES

QUARTIERS DIFFICILES APRÈS 2007........................................................................

.......... 64

1. Un objectif de " 100 % » d'activité pour les jeunes des quartiers en difficulté........................ 64

2. Amplifier et pérenniser les actions de développement économique.......................................... 64

3. Améliorer la formation des jeunes des quartiers en difficulté.................................................. 65

4. Favoriser le retour des classes moyennes dans les quartiers populaires à travers une

baisse de l'impôt sur le revenu........................................................................

........................ 66

5. Permettre aux jeunes diplômés des quartiers en difficulté de trouver un emploi

partout sur le territoire........................................................................ ................................... 67 IV. RESTAURER LA SÉCURITÉ DANS LES QUARTIERS DIFFICILES............................. 69 A. LA LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE NE PEUT SE FAIRE SANS LES ..................................................... 70

1. Le constat d'une sur-délinquance importante impliquant les mineurs..................................... 70

2. Échec ou réussite de la police de proximité ?........................................................................

.. 71

3. Le tournant vers la police judiciaire........................................................................

............... 72

4. Une détérioration des relations entre habitants et police à enrayer........................................ 73

5. Rapprocher la population et la police........................................................................

............. 74

a) Une police qui ressemble davantage à la société................................................................. 75

b) Des policiers mieux formés et encadrés ayant des relations apaisées avec la ................................................... 76

c) Une police de proximité rénovée en synergie...................................................................... 76

- 5 - B. LA PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE IMPLIQUE DES PARTENARIATS RENFORCÉS ET CIBLÉS........................................................................ ................................. 77

1. Parvenir à des partenariats ciblés et opérationnels en matière de justice et de

........................................................... 78

2. Mieux répondre au besoin de social et de médiation............................................................... 81

3. Désanctuariser l'école........................................................................

.................................... 82

4. Des partenariats entravés par la règle du secret professionnel............................................... 83

V. FAIRE DES ACTIONS EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE L'UN DES

PILIERS DES POLITIQUES DE LA VILLE........................................................................

85
A. LA CRÉATION DE L'AGENCE NATIONALE POUR LA COHÉSION SOCIALE ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES : UN PROGRÈS DONT IL FAUT GARANTIR LE ............................................................ 86

1. Des missions étendues qui dépassent le cadre de la politique de la ville................................. 86

a) Les actions en faveur des populations des quartiers en difficulté........................................ 88

b) L'amélioration de l'accès aux soins et le développement de la prévention sanitaire ........... 88

c) L'intégration et la lutte contre les discriminations .............................................................. 90

2. Une meilleure coordination des acteurs en charge de la cohésion sociale.............................. 91

a) Les nouveaux contrats urbains et de cohésion sociale........................................................ 91

b) Un accompagnement renforcé des actions associatives....................................................... 92

B. CONFORTER ET PÉRENNISER LE RÔLE DES ASSOCIATIONS DANS LES POLITIQUES DE LA VILLE........................................................................ ............................ 93

1. Les associations : acteurs essentiels de la politique de la ville dans les quartiers................... 93

2. Donner aux associations les moyens d'une action dans la durée............................................. 94

3. Offrir aux bénévoles un véritable statut........................................................................

.......... 95 VI. LE VOLET FINANCIER ET BUDGÉTAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE : UNE ESTIMATION TRÈS DIFFICILE, DES CHOIX INSUFFISAMMENT ASSUMÉS........................................................................ .................... 99 A. L'ESTIMATION IMPOSSIBLE DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE..............100

1. Le débat récurrent des " crédits spécifiques » et des " crédits de droit commun »..................100

2. Le manque de fiabilité des informations disponibles...............................................................101

3. Cette appréciation négative est confortée par les résultats décevants du

questionnaire adressé aux préfectures........................................................................

............103 B. LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR L'ÉMERGENCE DE NOUVEAUX OPÉRATEURS ET LE RENFORCEMENT DES OUTILS DE PÉRÉQUATION......................104

1. Le rôle de la DIV en matière budgétaire est contesté..............................................................104

2. Le renforcement de la place de la DSU comme outil de la politique de la ville ne s'est

pas accompagné d'un suivi suffisant........................................................................

...............106

a) Une progression très sensible........................................................................

......................106 b) Un effet péréquateur incontestable........................................................ ..............................107

c) Des améliorations à apporter pour une meilleure efficacité.................................................108

VII. LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE........................................................................ A. UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE TRÈS FLUCTUANTE........................................................................ B. VERS UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE....................113

1. Les arguments en faveur de la création d'un " Ministère d'État à la ville, au

logement et à l'aménagement du territoire »........................................................................

...113

2. Pour des solutions novatrices en faveur de la Seine-saint-Denis.............................................115

3. Pour une meilleure gouvernance locale........................................................................

..........116 - 6 - RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS DE LA MISSION : 70 PROPOSITIONS AUTOUR DE SEPT ORIENTATIONS........................................................................ ................121 CONTRIBUTIONS DES GROUPES........................................................................ ...................127

Contribution du groupe socialiste et apparentés..................................................................127

Contribution du groupe Union Centriste - UDF...................................................................131

Contribution du groupe communiste républicain et citoyen................................................136

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