[PDF] Note à lattention de Monsieur le Ministre Jai lhonneur de vous

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Noteàl'attentiondeMonsieurleMinistre

J'ai l'honneurdevousadresser ci-jointunrapport qui présente lesprincipaux résultats des observations del'inspection généraledel'administration à l'issuedemissions effectuées dans le quart desuniversitésen1995-96.

L'affirmation

del'identitéuniversitaireface auparticularisme facultaireestdifficile et limitée. La condition étudiante devientmanifestementl'objet des préoccupations des universités. Mais le respect desrègles etlesens delarigueur dans les domainesde l'organisation des études, de l'emploi des personnelsetdes crédits sont insuffisants. Le recoursabusif à des associations n'estque lereflet de ce besoinde s'affranchirde l'orthodoxie delagestion. Le rapport se conclut par huit propositionsprincipalesd'action. Pourpermettre une éventuellediffusionélargiedece rapport, le parti aétéprisde ne pas citer les établissements concernés. Jevousserai donc reconnaissante debienvouloir donner desinstructions explicites sur ladiffusionquevouspourriez souhaiter.

La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)

Ministère del'Educationnationale

de l'Enseignementsupérieur et de la Recherche

Inspectiongénérale

del'Administration

OBSERVATIONS SUR LEFONCTIONNEMENT

DES UNIVERSITÉS

(année1995/1996) Ont contribué à l'élaborationdecerapport : Mesdames etMessieurs les membresde l'Inspection générale del'administration : MauriceBLANC,Jacqueline BUET, Paul CATHALY,Tristan CHALON,Pierre CHAMPAGNE (rapporteur), Jean-LouisCLAVERIE, Yves COTTEREAU, Georges DALLEMAGNE, Jean-YvesDUPUIS, JacquesGAILLARD, Jean GEOFFROY, Serge LE GUEVEL,NicoleLEBEL,Claude LECOMPTE, ThierryMALAN, Gérard MOREAU,Gérard PAGÈS, JérômePOLVERINI.JeanREBOUT,

JackySIMON,Jean VAREILLE, LamartineVENANCE.

La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)

INTRODUCTION

L'inspection généraledel'administrationdel'Educationnationalea pour mission d'assurer "un suivipermanent des établissements...universitaires". Dans le cadre de cettemission, réaffirmée pourl'année1995-96, elle a rassemblé de nombreusesobservations :les unesrecoupent des constatationsdéjà bienconnues,d'autrestraduisent des infléchissements notables, positifs ounégatifs,d'autres la persistance de situations

préoccupantesqui,malgré leurnotoriété etla variété des contrôlesetaudits effectués,

paraissent ne pas pouvoirévoluer par elles-mêmes.

En outre, des

missions,suscitéesparlesdifficultés particulièresde fonctionnement

de certainsétablissements universitaires, sont confiées à l'inspection généraleencours

d'année. Le suivi permanent a porté sur quatorze universités et les missions particulières sur sept autresétablissements(1) .L'objet duprésentrapport est de présenterunesynthèse de ces différents travaux. Les nomsdes universitésconcernées par lessituationsévoquées n'ont pas été mentionnés afindenepas empêcheruneéventuelle diffusion élargie. Mais toutes les missions ont donné lieu, soità des rapports déposés et diffusésselon les modalités habituelles,soit à desnotesinternes, moinsformaliséesmais conservéesà l'inspection générale et pouvantêtre mises

à dispositionducabinet.

Dans le suivipermanent,l'I.G.A.E.N.s'efforce de respecter uncertain équilibre géographique ; cependant, lataille desuniversités,lesstructures,les disciplinesdominantes ne rendent pas toujours; sur uneannée,l'échantillonparfaitement représentaif. Deplus, les missions spécifiques sont, la plupart dutemps,motivées par dessituationsdecrise qui peuvent déformerdéfavorablement l'image d'ensembledes universités.

Cette synthèse

nepeutdoncprétendredonner une visionexhaustiveet parfaitement représentative de la réalité des universitésd'aujourd'hui.

L'importance

del'échantillon,constituéduquart des universités,permettoutefois de dégager quelques idées directrices sur des sujets souvent évoqués. Le gouvernement des universités, la condition étudiante, les moyensetlesmodalitésdeleurgestion, le nécessaire exercice de latutelle et ducontrôlesontdes questionsassezfréquentes,ouqui se posent dans destermessuffisamment caractéristiques,pourqu'onpuisseentirer des observationsglobales.

La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)

1. - L'UNIVERSITE ESTDIFFICILE AGOUVERNER

Dans sonpremiercontactavec laconférencedesprésidents,le 6 juillet 1995, le ministre déclarait qu'ilferaitévaluerles conditions del'exercicedelaprésidence.Dans le prolongement de ladéclarationduministre,il a donc paru opportun, même sanssaisine formelle, de faireporter unepartiedesobservationssurl'identitéde l'université, l'exercice du pouvoir et la résolutiondes conflitsensonsein.

1.1. -L'identitédel'université n'émergepas clairement de l'activité des

composantes. Il est parfoisdifficile depercevoiruneconception desétudesetdela recherche, une méthode de gestion quisoientcaractéristiques del'universitéausens globalduterme. Le mot "fédéralisme"peutn'êtrequ'uneuphémismepour caractériser des composantes très autonomes lesunes parrapportaux autres. Dans une université,onparle clairement de structureconfédérale poursignifier quel'essentieldes compétencesestexercé par les conseils descomposantes. Nonseulementla vieréelledes études et delaTecherche,maïs

également la gestion

relèventalors desunitésdeformationetderecherche(U.F.R.)sans qu'apparaissent de conceptionsglobales.Ilestpréférable,dansce cas, de parlerd'une juxtaposition de politiques facultairesplutôtque d'unepolitique universitaire.Dans plusieursuniversités, lesproblèmesimportants (organisation desétudes,charges d'enseignement)sont déconcentréssurlesU.F.R.tandis quelaprésidence prendencharge des questions moins stratégiques.Dansuneautre, les contributions aux états généraux ont

été établies dans

lescomposantespuisregroupées pour transmission,sansdébat ni élaboration de positionglobaleauniveaudel'université. Les conseils desétudesetdela vie universitaire(C.E.V.U.)jouentunrôleinégalde coordination entre lespropositionsdes U.F.R.relatives à l'organisation des études.Dans une université, leC.E.V.U. est saisidirectementdes propositions d'habilitation des

U.F.R.,sansinstruction

préalableparunservicecentral quianalyserait cesdemandes, en dégagerait lesaxesdecohérenceoulescontradictions et s'assurerait de leur conformité à la réglementation nationale. - 2 -

La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)

La composition des universitésestparfois défavorable à l'émergence d'une identité.

Lorsqu'une ou

deuxU.F.R.sontd'anciennesfacultés qui représentent à elles seulesles deux tiers del'université, elles prolongentleurexistenceetquelquesU.F.R.demoindre importance, plusoumoinsmarginales,leur sontrattachées, parfois artificiellement, sans influer sur lapolitique générale de l'université.Ilenest demêmequand deux anciennes facultés (ou fragmentsdefacultés), dontlesdisciplinesont peuderapportsentreelles,sont distantes d'unequarantainedekilomètreset ont été juxtaposées dans une structure universitaire ouquand, dans une université pluridisciplinaire composée de nombreuses

U.F.R.,l'uned'entre

ellesregroupe letiersdes étudiants et tient,dece fait, uneplace prépondérante. Onimaginemalcomment uneuniversitéqui comprend quinze composantes sur quatorze sites ouvingt-deuxcomposantesrépartiesentre septsitespeutprendrecorps. Ilest alorsremarquable que leC.E.V.U.aitpu, à l'occasion des dernières demandes d'habilitations, se saisirdela cohérence des formations etdeleur lienavec lesmoyens d'enseignement,pourfaireémerger unepolitiqueglobale. Ilestaussi exceptionnelque, dans cemêmecas,laprésidencede l'université soitreconnuecommel'interlocuteur unique en matière de recherche, cequ'elleestrarementavecles partenaires extérieurstelsqueles collectivités locales. En effet,dans ces cas là, ce sontgénéralementlesconseilsdes "facultés"quitraitent des questions essentielles.Plusieurs rapports signalent defaiblesparticipationsaux délibérations desconseilsd'administrationdel'université. Parfois, lebureau,aucaractère diversementformalisé,apparaîtcomme la véritable instance d'arbitrage et de décision. Certaines U.F.R.dites"de l'article 33" fonctionnentdemêmeà la périphériede l'université,sanscontribuerà affirmersonidentité.C'est égalementle cas d'U.F.R. relevant de disciplinesconsidérées comme spécifiques, dont l'existencen'est pas encore complètement assimiléeparlemilieuuniversitaire,lesU.F.R.sciences et techniquesdes activités physiques etsportives(S.T.A.P.S.) parexemple. L'une d'entreelles,dansnotre échantillon, a desstatutsnonconformes àceuxdel'universitéetnonapprouvés par le conseild'administration,cequi ressort àl'occasionde situations conflictuellesmaisn'avait jamaisretenul'attentionjusqu'ici.Ilenestdemême,parfois,avecdes disciplines relevant traditionnellementde l'enseignementsupérieur. UneU.F.R.dedroitnedemande pas le renouvellement del'habilitationà délivrer leD.E.U.G.d'administrationéconomiqueet sociale(A.E.S.) ;lesinstances centralesdel'université(C.E.V.U.,conseil d'administration)neréagissentpas lorsque, formellement,laquestionleurestsoumise. - 3 -

La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)

Ailleurs, desdélibérations desconseilsdes composantesnesontpas transmises àla présidence et nefontdoncl'objetd'aucun

contrôle bien qu'elles comportent de nombreusesanomalies.Mêmel'informatisationnepermetpastoujours de dégager des politiques d'ensemble

et de coordonner l'utilisationdes moyens.Dansunétablissement,un centre decalcul multifonctions estdoté dedeuxdirections quiont chacune leur propre réseau de câblage.

Ailleurs, chaqueU.F.R.

veutconserver enpropre la gestiondel'informatique au même titre que d'autresfonctions. Dans uneuniversité, l'implantation projetée de l'application pour lagestion des enseignementsetdesétudiants(APOGEE) pourrait aboutir àdessaisir les servicescentraux de toute responsabilitéenmatière d'inscription.Lafonction scolarité

échapperaitalors

complètementàlaprésidenceetausecrétariat généraldel'universitésile pilotage central delafonctionn'étaitpas fractionnel et à la dispersion seretrouve parfoisau sein mêmed'uneU.F.R.L'inspection générale a analysé le fonctionnementd'unI.U.T. dont les sixdépartementsdisposentdelocauxetd'équipements propres ; ils utilisent six logiciels de gestion différents ; lesressourcesde formation continue sont affectées par départements (que l'activitédeformationcontinue puisse s'insérer dans lecadre duservice commun del'université nevientévidemmentpas à l'esprit !) ;chacundeces départements a également sa propre organisation pour conduiresa politique derelationsinternationales.

Toutes les

formesdemorcellementquiviennent d'êtreévoquéesconcourent àun alourdissement delagestionetàunedéperditiondes moyens. Dans untelcontexte, la solidaritéestencore mince entre lesU.F.R..Unnouveau président, professeur d'uneU.F.R.dont aucunreprésentant,envingtans, n'avait accédé à la présidence, a pris la mesuredes déséquilibres dans la répartition des moyens. Il se heurte actuellement àd'importantes difficultés pourprocéder à des rééquilibrages limités et pourtantd'uneévidente équité.Dansuneautre université, uneU.F.R.,aprèsavoirvoté son budget initial enéquilibre,refuse unedécisionbudgétaire modificative parcequ'elleestime insuffisante sa dotationcomplémentaire par rapport àcellesobtenuesparlesautresU.F.R.. Dans lamême université,undirecteurd'I.U.T.avait également refusé de mobiliser des moyens disponibles pourpermettre àl'universitédefaire face à des difficultés de rentrée. Commentattendrequ'ungroupementd'U.F.R.très unies, constituant defait

uneanciennefaculté importante,aitlesmêmesréticencesà l'égard d'éventuelles délocalisations

que l'autre partie de lamêmeuniversité, composée dequelquesU.F.R.d'une discipline très - 4 -

La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)

différente dont lepotentiel a été dispersé à l'origineentretroisuniversités sur la même ville ? Les politiquessont,danscecas,

évidemmentdivergentesau

seinde lamêmeuniversité. L'histoire,lagéographie et les configurationsimmobilièresseront sans doute toujoursplusfortes que les institutionsetles hommes qui les dirigent.Pourexpliquerles relationsentre lepouvoir central de l'université et sesU.F.R.,desresponsablesfont souvent référence auxséquelles de découpages et de recompositions quidatent d'un quart desiècle, dont ils assumentl'héritageplusfacilement qu'ilsneparviennentounecherchent à s'en dégager,alors que,pourla plupart, ilsn'étaientpas présents àcetteépoque.

1.2. - Lepouvoircentral éprouve des difficultés à imprimersamarque

Il n'estdonc

pas étonnant que le gouvernementcentraldel'université ait des difficultés à s'affirmer. Quandilprend des décisions,uneconception dévoyée del'autonomie enrendsouventl'application aléatoireau niveaufacultaire. La présidenceetle secrétariat généralmaîtrisentsouvent mal l'activité desU.F.R.et les informationsnécessairesà l'exercice de leurs fonctions. Leniveaucentralestrarement dotéd'undispositifdepilotage dans des domaines commel'orientation (suivi de cohortes, présentation derésultats)oucomme les charges effectives d'enseignement.Ailleurs, la présidence et les servicescentrauxnedirigent pasleserviceinformatiquede gestion.

L'information circule

malentreles différents niveaux. Dansundes établissements visités, la création d'enseignementséchappe largement à touteorganisationcentralisée etles responsables sontmisdevantlefaitaccompli, à partir d'initiatives incontrôlées.Dansun autre, lecomiténationald'évaluation a recueilli auprès delaprésidencedes informations non actualisées, en partieinexactessurungroupementd'U.F.R., et àl'insude cesU.F.R..

Ailleursencore, aumoment

des inscriptions, la circulation del'informationentre leservice comptable central etles servicesde scolarité desU.F.R.n'est pas toujourssystématiséeet peut aller jusqu'àpermettredes détournements qui sont identifiés parhasardet nonpas par unsystème d'information maîtrisé.

Même danslesdomaines

oùlepoidsdel'histoirecomptemoins, comme la formation continue oulesrelations internationales,dontle développement estsurtout postérieur à la constitutiondes universités,lesinitiativesontsouvent

échappé au pouvoircentral. Dans unemêmeuniversité, quatreU.F.R.assurentséparémentdes fonctions de

relations internationales ; toujours dans cet établissement, l'essentieldes activités de - 5 -

La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)

formationcontinuen'estpas géré par le service commun créé à cet effet. Il est notoire qu'il

en est d'ailleurs demêmedansdenombreuses universités. Lorsqu'ungroupementd'U.F.R.représente une ancienne faculté et confère au gouvernement del'universitéunetonalitécentralisatrice, cepouvoirestalorsdifficilement ressenti si uneU.F.R.,minoritaire mais endéveloppement important,cherche à s'affirmer. Ailleurs,l'arrivéefortuiteà la présidenced'unreprésentant d'uneU.F.R.périphérique révèle que le pouvoircentral, apparemmentfort,étaitenfaitcelui d'un groupement majoritaired'U.F.R.quiprolongeait l'existence de l'ancienne faculté,sans prendreen charge lanouvelledimensionde l'institution. Dans ce cas, le renouvellement de la présidencepeut être l'occasionde donnerunvéritable cadre universitaire, etnonplus facultaire, à la directiondel'établissement.

Dans lacrise

del'automne dernier, certaines universités auraientpufaire face,en largepartie dumoins,auxdifficultésdelarentrée, si elles étaient parvenues à mobiliserau profit descomposantes lesplus démunies les moyens disponiblesailleurs.Maisla présidence estparfoisrestéesansprisesur l'expression des besoins et les moyensd'y répondre, lemoindrerééquilibrage soulevantdes difficultés majeures. De nombreuses universités s'appuient sur les critères dusystème d'analyse etde répartition desmoyens(SANREMO) pour répartir les créditsentre lesU.F.R..Elles témoignent ainsi de l'impossibilitédemettreenplace une politique propre de répartition, adaptée aux particularitéslocales (retardsdedotationdecertainesU.F.R.,moyens nécessairementplus élevéspourdes formations nouvelles, contexte immobilier spécifique, etc..). Les observationsdel'année précédente sur les réserves et leur éparpillement dans une multiplicité de comptestémoignent aussi des difficultés à dégager une politique globale de l'utilisation des moyens.Cette annéeencore,ila été constatéque, souvent, lesréserves des établissements figurentaux comptes desU.F.R..Celles-cilesconsidèrent comme des moyensdéfinitivement affectés.Dans uncas, lorsque leprésidentsouhaiterelayer les créditsannoncéspourengageruneopération, il"emprunte"auxU.F.R.,avecobligationde les rembourser.Pourlimiterl'inconvénient de la méthode, le conseil d'administration a

décidé de constitueruneréserve au niveau de l'université.Ilsera intéressant de mesurer

l'impactd'unetelle décision. - 6 -

La documentation Française : Observations sur le fonctionnement des universités (année 1995/1996)

L'importance des services centrauxn'estpasnonplusunindice toujours pertinent de réelpouvoir.Dans une université oùlamoitiédes personnelsI.A.T.O.S. estaffectée dans

les services centraux ou généraux, onze audits ou inspections globales ont été effectués

en

six ans,sans effets sensibles sur le fonctionnement. La présidence et le secrétariat général

ne parviennent pas à traduiredans les faits, au niveaudes composantes, les modifications préconisées. Mais denombreux autres rapports signalent la faiblesse desservices centraux qui ne se sont pasdotés des moyens leur permettant de constituerunappareil administratif qui renforcerait le pouvoirdela présidence. Dans une université,enrevanche, le budget des servicescentraux se limitait,jusqu'à l'andernier, auxproduits financiers, certes confortables,maisneprévoyait aucune dotation sur la subvention defonctionnement.Faut-ilretenir cefaitouinsister sur l'infléchissement qui vient d'avoir lieuen1996où,pourlapremièrefois, lesservicescentrauxsontdotésde

crédits prélevés sur la dotationglobale ?Dans cette même université, les responsables de

deuxU.F.R.continuent à s'interroger sur l'utilitédu niveaudelagestion présidentielle.

La contractualisation

estsouvent considérée commeunmoyend'affirmerl'identité de l'université et depermettre àlaprésidenced'imprimersamarque sur lesprincipales orientations. Elleest,enprincipe,l'outildeprospectivedestinéà déterminer la politiquede l'université etnon deses composantes.Danscertaines universités, des présidents ontpu faire prendreconscience aux différentes instancesdelanécessitéde dégager une politique cohérente. L'intérêt d'une politique patrimoniale universitairea été évoqué dans laphase précédant l'élaborationducontrat dansunede ces universités.Mais, par la suite, les instances n'en ont pas été saisies. Le contrat, préparédanslescomposantes,n'apas toujours lecaractère d'un projet global. Unprésident déclarequ'il nesignera pas le contrat

quadriennal sans être entouré des directeursd'U.F.R. Il justifie ainsi l'appréciation parfois

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