[PDF] Les enjeux de la gouvernance des banques centrales - Rapport

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Les enjeux de la

gouvernance des banques centrales Rapport établi par le Groupe sur la gouvernance des banques centrales Sous la présidence de Guillermo Ortiz,

Gouverneur de la Banque du Mexique Mai 2009

Version électronique ; contient des mises à jour mineures jusqu'au 25 mai 2009. Pour obtenir des exemplaires de publications BRI, s'adresser à :

Banque des Règlements Internationaux

Communication

CH-4002 Bâle, Suisse

Mél : publications@bis.org ou cbgovernance@bis.org

Fax : +41 61 280 9100 et +41 61 280 8100

© Banque des Règlements Internationaux, 2009. Tous droits réser vés. De courts extraits peuvent être reproduits ou traduits sous réserve que la source en soit citée.

ISBN 92-9131-232-0 (version imprimée)

ISBN 92-9197-232-0 (en ligne)

Les enjeux de la gouvernance des banques centrales iii

Présentation générale du projet

Genèse du projet

Le présent rapport est l'aboutissement d'un projet à l'initiative du Groupe sur la gouvernance des banques centrales. Il s'appuie sur une série d'enquêtes et d'informations faisant intervenir les banques centrales et autorités monétaires participant au Réseau de gouvernance (la liste des 47 membres actuels de ce réseau est fournie en annexe). Le rapport a été établi par le Secrétariat du Forum sur la gouvernance des banques centrales (lequel rassemble le Groupe et le Réseau) sous l'autorité du Groupe sur la gouvernance et d'un comité consultatif, avec l'assistance de consultants engagés par la Banque des Règlements Internationaux.

Contributeurs et participants

Présidents du Groupe sur la gouvernance des banques centrales lors de l'élaboration du rapport

Guillermo Ortiz, Banque du Mexique

Joseph Yam, Autorité monétaire de Hong-Kong

Membres du Groupe sur la gouvernance des banques centrales lors de l'élaboration du rapport

Stanley Fischer, Banque d'Israël

Mervyn King, Banque d'Angleterre

Donald Kohn, Conseil des gouverneurs du Système de Réserve fédérale (États-Unis)

Ian Macfarlane, Banque de Réserve d'Australie

Tito Mboweni, Banque de Réserve de l'Afrique du Sud

Lucas Papademos, Banque centrale européenne

Y. V. Reddy, Banque de Réserve de l'Inde

Tarisa Watanagase, Banque de Thaïlande

Zeti Akhtar Aziz, Banque centrale de Malaisie

Zhou Xiaochuan, Banque populaire de Chine

Comité consultatif Consultants

Alan Blinder Petra Geraats

Sir Andrew Crockett Ellen Meade

Jacques de Larosière Bruce White

Roger Ferguson

Lord George

Charles Goodhart

Roberto Zahler

Secrétariat du Forum sur la gouvernance des banques centrales

Secrétaire général Études

Gavin Bingham David Archer

Serge Jeanneau

Anne Mackenzie

Paul Moser-Boehm

iv Les enjeux de la gouvernance des banques centrales

Remerciements

Stephen Cecchetti, Diego Devos, Már Gudmundsson et Philip Turner, ainsi que plusieurs autres de leurs collègues de la BRI, ont lu et commenté diverses versions intermédiaires du présent document. Gregg Forte, Cynthia Lloyd, Corinne Poggioli, Kaushik Jayaram et Louisa Wagner ont contribué à sa publication. Au cours d'une mission à la BRI, en qualité de consultant technique, Wojciech Kolodziej a mené une

analyse systématique des législations relatives aux banques centrales, qui a été

utilisée pour le projet. Les membres du Réseau de gouvernance des banques centrales ont apporté un soutien précieux, à travers leurs informations et leurs observations à diverses étapes de la rédaction. Les auteurs assument la pleine responsabilité du contenu du rapport. Les enjeux de la gouvernance des banques centrales v

Préface

Le rapport présente les différentes questions qui se posent dans les décisions touchant à la gouvernance des banques centrales. Il s'appuie sur un vaste corpus d'informations relatives à l'organisation et au fonctionnement des banques centrales, constitué par la BRI depuis qu'elle a entrepris de travailler sur la gouvernance de ces institutions, au

milieu des années 1990. Trois préoccupations ont présidé à son élaboration. La

première était de prendre en compte la pluralité des situations : les banques centrales diffèrent par l'étendue et la nature de leurs missions respectives, mais aussi par leur histoire et leur contexte politico-économique. Ce qui est valable pour un pays ne l'étant

pas forcément pour un autre, il était d'emblée exclu de chercher à établir un ensemble

homogène de " meilleures pratiques ». Le rapport se contente donc de dresser un inventaire dans lequel les responsables pourront puiser afin de concevoir les cadres de gouvernance répondant le mieux à la situation. S'il recense des pratiques très variées - voire peu communes -, il ne les cautionne pas nécessairement. Une deuxième préoccupation était de rendre compte du caractère changeant de la fonction de banque centrale. Depuis la création, en 1668, de la première institution du genre (ancêtre de l'actuelle Sveriges Riksbank, la Banque Royale de Suède), cette fonction a connu de profondes mutations, souvent à la suite de crises graves ou de

problèmes politiques persistants. À titre d'exemple, la nécessité d'enrayer l'inflation

chronique des années 1970 et 1980 a placé la stabilité des prix au coeur de la mission officielle des banques centrales, conduisant à une refonte majeure des cadres de gouvernance. La crise financière qui frappe le monde aujourd'hui pourrait bien avoir des implications tout aussi importantes pour les banques centrales, notamment quant à

leur rôle de soutien de la stabilité financière. Il est trop tôt encore pour savoir par

quelles nouvelles adaptations cela se traduira. À n'en pas douter, la mission et le cadre de gouvernance de ces institutions continueront d'évoluer à mesure que se transforme l'environnement général dans lequel elles s'inscrivent.

Le troisième souci était de déterminer jusqu'où aller dans le détail. Les banques

centrales sont des institutions complexes : tenter d'en brosser un tableau complet, pour toute la gamme de leurs opérations, risquait de faire perdre de vue l'essentiel. Le choix a donc été fait de se limiter à huit grands aspects de la gouvernance des banques centrales (chapitres 2 à 9) et de les traiter en profondeur. Pour en faciliter son utilisation, le rapport commence par offrir un " guide de lecture », puis résume les principaux thèmes retenus (sous " Résumé des grands thèmes») pour introduire, dans le chapitre 1, les questions les plus importantes de la gouvernance des banques centrales développées dans la suite du rapport. Les banques centrales peuvent consulter des informations plus détaillées dans la base de données qui a fourni la matière du présent ouvrage. La majeure partie des données qui y sont stockées ont été communiquées par les 47 banques centrales et autorités monétaires appartenant au Réseau de gouvernance, qui forme, avec le Groupe sur la gouvernance des banques centrales, le Forum sur la gouvernance des banques centrales. Au cours des dix dernières années, les membres de ce réseau ont participé à plusieurs enquêtes sur la gouvernance et autres aspects organisationnels. La dernière en date (BRI (2008b)), spécialement conduite aux fins de ce rapport, a permis d'en actualiser les éléments essentiels. Les enjeux de la gouvernance des banques centrales vii

Sommaire

Présentation générale du projet....................................................................................iii

Préface......................................................................................................................... v

Guide de lecture ...........................................................................................................1

Résumé des grands thèmes.........................................................................................3

1. Objectifs.................................................................................................3

2. Pouvoirs et ressources...........................................................................3

3. Objectifs et motivations..........................................................................4

Chapitre 1 : Principales tendances observées dans les banques centrales

1. Introduction............................................................................................5

2. Rôle et missions d'une banque centrale moderne..................................7

3. Cadre politique et statut juridique.........................................................12

4. Structures décisionnelles .....................................................................14

5. Relations avec le gouvernement et le corps législatif ...........................15

6. Ressources financières et gestion........................................................16

7. Obligation de rendre compte, transparence et surveillance..................17

Chapitre 2 : Rôles et objectifs des banques centrales modernes.............................19

1. Introduction..........................................................................................19

2. Fonction ou objectif : qui détermine quoi ?...........................................20

3. Objectifs...............................................................................................23

4. Fonctions d'une banque centrale moderne...........................................31

5. Des fonctions bien ou mal assorties ?..................................................55

Chapitre 3 : Cadre politique et statut juridique.........................................................63

1. Introduction..........................................................................................63

2. Création d'un cadre juridique visant à assurer l'autonomie...................64

3. Cadres juridiques.................................................................................65

4. Intégration et gestion de la révision des textes législatifs .....................67

5. Statut juridique et structure d'actionnariat de la banque centrale..........70

6. Spécification du type et de l'ampleur des pouvoirs...............................72

7. Dispositions concernant l'interaction entre la banque centrale et le

8. Nominations, mandat et révocation......................................................76

9. Dispositions liées aux poursuites judiciaires contre la banque centrale

et ses agents........................................................................................82

viii Les enjeux de la gouvernance des banques centrales

Chapitre 4 : Dispositifs décisionnels........................................................................85

1. Prendre des décisions individuelles ou collégiales ?............................85

2. Cadre juridique pour la prise de décision..............................................87

3. De nombreux rôles... mais combien d'organes de décision ? ..............89

4. Conseils de surveillance.......................................................................91

5. Conseils de stratégie politique..............................................................95

6. Responsabilité individuelle ou collective ; vote ou consensus ..............96

7. Membres externes des conseils : quand les inclure, quels rôles leur

attribuer ?.............................................................................................97

8. Taille des conseils................................................................................98

9. Dynamique du comité...........................................................................99

Chapitre 5 : Relations avec le gouvernement........................................................101

1. Introduction........................................................................................101

2. Nature des contacts...........................................................................102

3. Gestion de la relation .........................................................................106

Chapitre 6 : Les ressources financières et leur gestion..........................................113

1. Introduction........................................................................................113

2. Le bilan des banques centrales..........................................................113

3. Revenu des banques centrales..........................................................124

4. Expositions de bilan : réévaluations de l'actif et du passif ..................129

5. Fonds propres des banques centrales ...............................................134

6. Le budget de fonctionnement.............................................................139

Chapitre 7 : Obligation de rendre compte, transparence et surveillance................147

1. Introduction........................................................................................147

2. Obligation de la banque centrale........................................................148

3. Dispositifs et mécanismes d'obligation de rendre compte ..................152

4. Transparence.....................................................................................157

5. Obligation de rendre compte et indépendance de la banque centrale 163

Chapitre 8 : Gestion des risques non financiers.....................................................165

1. Dispositif de gestion des risques........................................................166

2. Organisation de la gestion des risques : l'alternative centralisation ou

3. Approches et techniques de gestion des risques non financiers.........171

4. Interactions avec d'autres aspects de la gestion des banques

Chapitre 9 : Quelques aspects des structures de gestion et d'organisation...........177

1. Structures de gestion et d'organisation ..............................................177

2. Disposer d'un corps de banquiers centraux hautement qualifiés........186

Les enjeux de la gouvernance des banques centrales ix Annexe : Liste des banques centrales et autorités monétaires participant au

Réseau de gouvernance des banques centrales ......................................................197

Références ...............................................................................................................199

Liste des encadrés

Encadré 1 : Aperçu historique : évolution des fonctions des banques centrales...... 21 Encadré 2 : Diversité des fonctions de banque centrale par rapport au stade de développement financier et économique.............................................. 35

Encadré 3 : Directives du gouvernement à l'intention de la banque centrale......... 108 Liste des tableaux

Tableau 1 : Objectifs de politique monétaire des banques centrales.......................24

Tableau 2 : Fonctions des banques centrales.........................................................33

Tableau 3 : Dispositions constitutionnelles et tradition juridique..............................66 Tableau 4 : Constitution ou traité international : dispositions concernant les banques centrales................................................................................69 Tableau 5 : Mandat de gouverneur : durée et renouvellement................................78 Tableau 6 : Critères de qualification des membres du conseil de politique monétaire (conseils ayant des fonctions mixtes compris).....................80 Tableau 7 : Qui est habilité à prendre des décisions de politique monétaire ou relevant de la direction générale ?........................................................86 Tableau 8 : Quelques types de conseils de banques centrales et leur proportion...88 Tableau 9 : Composition des conseils des banques centrales................................94 Tableau 10 : Fréquence des réunions entre la banque centrale et le Tableau 11 : Contacts informels entre le gouverneur et certains hauts responsables de l'État........................................................................105 Tableau 12 : Tensions entre la banque centrale et le corps législatif, 1990-2007...107

Tableau 13 : Sujets traités régulièrement lors des réunions d'information générale

à l'intention des politiciens..................................................................110

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