[PDF] Lutter contre les discriminations ethno--raciales: quelle approche

Luttercontrelesdiscriminationsethno-raciales:quelleapprocheterritoriale?ThomasKirszbaum,chercheurassociéàl'InstitutdesSciencessocialesduPolitique(ISP),CNRSUMR7220,UniversitéParisNanterre,ÉcolenormalesupérieuredeSaclayÀparaîtreinCollectif,Lesaménageursetlavilleincluante:entreresponsabilité,compétenceetengagement,ClubVilleAménagement,Puca.Laquestiondesdiscrimin ationsoccupejusqu'àprésentunep lacerésiduelledanslesréflexionsthéoriquesetopérationnelles,notammentfrançaises,surla"villeinclusive»1.Celle-cidessineunhorizonpolitiquesouhaitable,maisrestedifficileàobjectiverpardescritèresincontestables2.Àl'instardelamixitésocialeoudelacohésionurbaine,lavilleinclusiven'apasdecontenupositifclairementdéfini,saprincipale fonctionétantdedésign eren creuxdesphénomènesnégatifsàcombattre:l'ex clusion,laségrégation,lafrag mentation,lesreplis, lesfractures...Parmicesphénomènesdevraientlogiquementfigurerlesdiscriminationsquidivisent,séparentetassignentuneplacesubalterneàdesindividusetdesgroupesenfonctiondecritèresjuridiquementillégauxetmoralementillégitimes.S'ilnefaitpasdedoutequelavillenesauraitêtreinclusivetantquepersistentdesdiscriminations,encorefaut-ilqueleurspécificitésoitreconnueetquelesacteursurbainssoientéquipéspouragircontreelles.Lapremièredecesdeux"conditionsdefélicité»delavilleinclusiveestloind'êtreremplie.Lalec turedesproblèmesdelav illeentermes dediscriminations,no tammentethno-raciales3,peineàs'imposerdanslechampdespolitiquespubliques,faceàlaconcurrencedelecturessocialeeturbainerespectivementformuléesentermesd'exclusionetdeségrégation.Nonsanslienavecledéfautdereconnaissanceduprobl èmedesdiscriminationsethno-raciales,lasec ondeconditionbutesurlecaractèreinachevédel'institutionnalisationd'uneactionterritorialeenfaveurdelanon-discrimination.Pourêtrevéritablementpertinente,l'approcheterritorialedoitparveniràarticuleruneréflexionsurlesdiscriminations"systémiques»produitesparlesinstitutionslocalesavecunemeilleureeffectivitédudroitàl'égalitédetraitement.1.Entreexclusionsocialeetségrégationurbaine,unespaceréduitpourlareconnaissancedesdiscriminationsethno-racialesExclusion,ségrégationetdiscrimination:cestroismotsontuneétymologiedifférente4,maistoussuggèrentunemiseàl'écart.Silerefusd'isoler,derelégueroudeséparerdesindividusetdesgroupesestaufondementdelavilleinclusive,ilrevientdoncàsesacteursdecombattretoutàlafoisl'exclusion,laségrégationetladiscrimination,toutenidentifiantlalogiquepropreàchacundecesphénomènes.Leurnaturesouventcumulative,notammentdanslesquartiersdelapolitiquedelaville5,nedevraitpasconduireànierl'autonomie,mêmerelative,deladiscriminationethno-racialefaceàlaconcurrencedesnotionsd'exclusionetdeségrégation.1Cetteproblématiquen'étaitcependantpasabsentedelanoteintroductive,rédigéepardesmembresfrançaisdel'Associationinternationaledestechniciensexpertsetchercheurs(AITEC),auxréflexionsduquatrièmeForuminternationalsurlapauvretéurbaine,organiséàMarrakechenoctobre2001surlethème"Villeproductivesetvillesinclusives,versdesvillespourtous».2Jaillet,M.-C.(2015),"Grandtémoin»,inAdCF,Cerema,FNAU,Insee,Caissedesdépôtsetconsignations,Observerlacohésionsocialeetlavilleinclusive,Actesdu13eséminairedel'observationurbaine,novembre.3Nousnetraitonspasicidesautrescritèresdediscrimination,notammentceluiduhandicapquitientuneplaceplusimportantedanslesréflexions,sinonlespratiquesenfaveurdel'inclusion.4Borrillo,D.(2002),"Lesinstrumentsjuridiquesfrançaiseteuropéensdanslamiseenplaceduprinciped'égalitéetdenon-discrimination»,Revuefrançaisedesaffairessociales,n°1,p.109-129.5Fitoussi,J.-P.etal.(dir.)(2004),Ségrégationurbaineetintégrationsociale,RapportduConseild'analyseéconomique,Paris,LaDocumentationfrançaise.

2Lavilleinclusiveoriented'embléeversuneformulationdesproblèmesentermed'exclusionsociale.Cettedernièrenotionaétémobiliséeàpartirdesannées1980pourdésignerdenouvellesfiguresdelapauvreté,apparuesaveclafragilisationdessystèmesdeprotectionsociale,elle-mêmeliéeauxtransformationspost-fordistesdel'économie. Bienquecontestée6,la notiond 'exclusiondevaitpermettred'élargirlacompréhensiondelapa uvreté,enl'anal ysantcommeunetraje ctoiredynamiqueetens'in téressantàsesef fetssurl'iden titéetlareconnaissancedespersonnesdurablementécartéesdelasphèreproductiveet,parextension,dediversesinstancesdelaviesociale,culturelleoucitoyenne.Surleplanopérationnel,despublicsfortementhétérogènes(chômeursdelonguedurée,élèvesenrupturescolaire,to xicomanes...)ontété amalgaméssous lelabel"luttecontrel'e xclusion»,y comprisdesgroupesexposésauxdiscriminations7.Onaainsiobservédanscechampd'actionlasuperpositiond'unecatégoriedepublic-les"jeunesissusdel'immigration»-etd'unecatégorieterritoriale-les"quartiersd'exclusion»- auxquelsétaientréservéesdesmesuresréparatricesouadaptatives,cohérentesavecleparadigmedominantdel'"intégrationdesimmigrés»8.Comprisecommeunedémarcheterritorialiséedelaluttecontrel'exclusion,lapolitiquedelavilleaurapermisau"modèlefrançaisd' intégration»desedi spenserdetoute politiquepubliquede non-discriminationjusqu'àlafindesannées1990.Certes,desliensexistententrelesconceptsd'exclusionetdediscriminationetlessituationspeuventsecumuler.Maissitoutediscriminationsetraduitparuneformed'exclusion,l'exclusionneprocèdepasnécessairementd'unediscrimination,laquelleconsisteenuntraitementdéfavorableappliquéàdespersonnesenraisond'uncritèreprohibéparlaloi(origine,sexe,âge,handicap...),dansunesituationviséeparlaloi(accèsàl'emploi,àunlogement,àl'éducation,etc.).Résoudreleproblèmedel'exclusionsocialen'impliquedoncpasdemettrefinauxdiscriminations,pasdavantagequelaluttecontrelesdiscriminationsnepermetd'agirsurlesdéterminantssocio-économiquesdel'exclusion9.Lethèmedelaluttecontrel'exclusionmontrantquelquessignesd'essoufflement,celuidel'inclusionaprislerelaisaucoursdesannées2000,pourdevenirleversantpositifetvertueuxdel'exclusion10.Danslamêmepériode,l'inclusionestentréedanslelexiquedelaville,comprised'unepartcommelesupportdepolitiquesvisantl'intégration,l'insertionoulaparticipationdepublicsdésignéscommevulnérables,etd'autrepartcommel'objetdepolitiquesd'aménagementetdulogementcherchantàluttercontrelaségrégationurbaine.Desliensexistent,làaussi,entreségrégationetdiscrimination.Mêmes'iln'apasfaitl'objetd'unereconnaissanceofficielle,l'héritagepersistantdelaségrégationdecertainsgroupesimmigrésorganiséeparlespouvoirspublicsdurantlesTrenteglorieuses,peuts'analyserrétrospectivementcommeunediscriminationinstitutionnelle11.Toujoursactuelles,lesstratégiesvisantàprotégerl'homogénéitéraci aledecertainsespaces(notammentlerefu sdulogementsocialargumentéparlapréservationducadredevie)pourraientêtrequalifiéescommedesdiscriminationsindirectes.Maislareconnaissancejuridiquedecetteformedediscriminationn'apasétéa ccompagnéeparl aconstructiond'outils,notammentst atistiques, permettant delacombattre.6Castel,C.(1995),"Lespiègesdel'exclusion»,Liensocialetpolitiques,n°34,p.13-21.7Fassin,D.(1996),"Exclusion,underclass,marginalidad.FigurescontemporainesdelapauvretéurbaineenFrance,auxÉtats-UnisetenAmériquelatine,Revuefrançaisedesociologie,vol.37,n°1,p.37-75.8Doytcheva,M.(2007),Unediscriminationpositiveàlafrançaise?Ethnicitéetterritoiredanslespolitiquesdelaville,Paris,LaDécouverte.9Borrillo,D.(2002),op.cit.10Clément,G.,Valegeas,F.(2017),"Dequoila"villeinclusive"est-ellelenom?Explorationd'unconceptémergentàpartirdediscoursscientifiquesetopérationnels»,Métropoles[Enligne],n°20.11Kirszbaum,T.(2008),Mixitésocialedansl'habitat,Revuedelalittératuredansuneperspectivecomparative,Études&documentsdelaHalde,Paris,LaDocumentationfrançaise.

3Silaségrégationurbainepeutobéiràunelogiquediscriminatoire,lesdeuxconceptsnesontpasabsolumentéquivalents.Laségrégationestunprocessuscomplexeoùentrentenjeudemultiplesfacteurs(marchésfoncie rsetimmobiliers,choi xpolitiquesetinstituti onnels ,stratégiesdesménages...)auseindesquelslepoidsdeladiscriminationethno-racialen'estpasfacileàmettreenévidence.Laségrégationdesgroupessociauxobservéedansl'espacepeutrecouperuneségrégationethno-raciale,maislesdeuxréalitésnecoïncidentpastoujours.Cequin'estpassansincidencesurundispositifdedéségrégationtelquel'article55delaloiSRU:s'ilpeutcontribueràréduirelaségrégationsociale,ils'avèresanseffetsurlaségr égationethno-racialecomptetenudumode d'attributiondeslogementssociauxproduitsdanscecadre12.Pire,laluttec ontre laségrégationpeut engendrerdesdiscriminationsquandelleréduitlesopportunitésrésidentiellesdesminoritésethno-racialesaunomdelanécessaire"mixitésociale»danslesquartierspopulaires13.Fairedelaluttecontrelaségrégationurbaineunearmecontreladiscriminationnevautquesousuneconditionprécise:leverlesfreinsquiinterdisentl'accèsdesminoritésauxespacesquileursontdefactointerdits.Silavilleinclusiveseconçoitcommeunmodedegestiondeladiversitégarantissantl'accèséquitabledetoutessescomposantesauxressourcesurbaines,alorsellesupposedereconnaîtreladifférenciationsocialeetethniquedesespaces(ycompriscertainesformesd'auto-ségrégationdesclassespopulaires),qu'elledoitaménageretrelierentreeux,aulieudenieroudechercheràinvisibilisercesdifférencesaurisqued'êtrediscriminante.2.Quelleapprocheterritorialedelaluttecontrelesdiscriminations?Laluttecontrelesdiscriminationsethno-racialespourraitsemblernaturellecommecomposantedelavilleinclusive,carelleaétéd'embléeterritorialisée.Lapolitiquedelaville,quiservaitdéjàdesupportlocalpourlapolitiqued'intégration,aétéutiliséepourréalisercet"arrimageterritorial»14audébutdesannées2000.Maissesoutils(diagnosticsterritoriaux,formation-sensibilisationdesacteurs,pl ansdelutte),lesseulsp roposésparl'É tatauxterritoires,nesont pasexempts defaiblesses.L'inscriptiondelal uttecontre lesdiscriminationsethno-racialescomme"axetransversal»des contractualisationslocalesdelapolitiquedelavilleararementdépasséjusqu'àprésentlesimpleaffichaged'intentionsgénérales,masquantl'absencefréquentedestratégiesd'actionprécisesetévaluables,appuyéessurdesdiagnostics15.Lafocalisationdesstratégieslocalessurl'emploialaisséenjachèredenombreuxpansdepolitiquespubliques,lesquellesintègrentd'autantmoinsl'enjeudesdiscriminationsqu'ilapparaîtidentifiéàdestechniciensdédiés(quandilenexiste)auseindelapolitiquedelaville. L'éche lledeproxi mitédecettepolitiquea pparaîtpeupropiceàunetellemobilisationtransversale.Leci blagedesquartiersprioritairesinduitdesactions de"remiseàniveau»des habitants,dansunelogiqued'intégration,sansprisesu rlesmécanis mesdiscriminatoiresàl'oeuvredansleurenvironnementpluslarge.Cecibla gelaissed'ailleurssansréponselagrandemajoritédespopulationsexposéesauxdiscriminations,quinerésidentpasdanscesquartiers.Autournantdesannées2010,descollectivitésterritoriales(généralementdesgrandesvilles,desrégionsoucertainsdépartements)ontcherchéàs'affranchirducadred'interventiondelapolitiquedelaville.Ellesontmultipliélessignesd'engagementenfaveurdelaluttecontrelesdiscriminationsencréantdesdélégationspolitiquesetdemissionsdédiées,maissansparveniràinstitutionnaliservéritablementlaluttecontrelesdiscriminationsethno-raciales,tantpersistentdesincertitudessurla12Desage,F.(2016),""Unpeuplementdequalité".MiseenoeuvredelaloiSRUdanslepériurbainrésidentielaiséetdiscriminationdiscrète»,Gouvernementetactionpublique,vol.3,n°3,p.83-112.13Kirszbaum,T.(2008),op.cit.14Selonl'expressiondeM.Doytcheva(2007),op.cit.15Altidem(2011),Capitalisationetévaluationdesplansterritoriauxdeluttecontrelesdiscriminations,Rapportpourl'Acsé.

4qualificationdel'enjeuàtraiter, surlesfin alitésde l'actionetl'identificationdesinstrumentsmobilisables(budgets,ressourceshumaines,procédures,pilotage,évaluation).C'estcequenousavonsconstatéàl'occasiond'uneenquêteréaliséeen2012aupr èsd edifférentescoll ectivit ésfranciliennes16.Àladifférenced'autrescritèresdediscrimination(genre,handicapouâge)oùlescatégoriesdel'actionsontmieuxstabilisées,lesdiscriminationsethno-racialessonttrèsloindefairel'objetd'unelecture partagéeentreacteurspublicsd'unmêmeterritoire,maisaussiparmilesacteursdelasociétécivileetlespartenairessociaux.Onestégalementfrappéparlaporositédesenjeuxdonttraitentlesplanslocauxdepréventionoudelutte,lesquelsciblentindistinctementlesinégalitésterritoriales,socialesetliéesaux"origines»,faisantcommesicesphénomènesétaientdemêmenature .On noteenfindeshésitat ionsrécurrentessurlamanièrededéfinirl'objectifdel'actionlocale,entrenon-discrimination,promotiondeladiversité,égalitédeschances,desdroitsoudetraitement.Cesinitiativesdecollectivitésterritorialesontétésouventmotivéesparlavolontéaffichéedeséluslocauxdecompenserlevidelaisséparl'État.L'incapacitéstructurelledecelui-ciàaffirmerunepolitiquenationaleétaitdevenuepatenteàlafindesannées2000,ycomprisenconsidérantlapolitiquedelaville,qualifiéeparMarie-ChristineCerratoDebenedettide"politiqued'évitementopérantcommelecache-misèred'unenon-politiquenationale»17.Cetteauteureporteunjugementsévèresurladélégationàl'échelonlocaldelaluttecontrelesdiscriminationsquiaurait"évitéàl'Étatd'avoiràdéfinirleproblème»,laissantcelui-ci"aubon vouloirdes volontéspolitiqueslocales»aurisquede"produiredesinégalitésterritorialesdeprotectionfaceauxdiscriminations».Defait ,endehor sdeleursobligations concernantlespersonnesen situationdehandicap,lespolitiqueslocalesrelèventdelalibreinitiativedescollectivités,exposantdesterritoiresentiers-etdoncdesgroupesdepopulation-àl'absencedetoutepolitiquepublique.Nesubsistealorsquelerecoursindividuelaudroit,maisildonnelieuenFranceàuneactivitéjudiciairedespluslimitées'agissantdescritèresethno-raciaux18.Lacraintedelasanctionestdoncloindegarantirl'intégrationdelanormed'égalitédetraitementauniveaudesorganisationssusceptiblesdel'enfreindre19.EnsuivantVincent-ArnaudChappe,l'enjeud'uneapprochet erritorialedel aluttecontrelesdiscriminationsseraitplutôtd'amenercesorganisationsàévoluer,passeulementpouréviterunrisquejudiciaire,maisparcequelecaractèrecomplexedesdiscriminations,nontoujoursréductiblesàuneintentionnalitécoupable,appellelamiseenplacedesdispositifsvisantàintégrerl'égalitédetraitementcommesoucipermanentetàrendreledroiteffectif"encontinu».Ils'agitend'autrestermesdetrouverdespointsd'appuipourarticuleruneexigencejuridiqueetuneexigencepolitique.Parcequelesdiscriminationssontleplussouventdénuéesd'intentionnalitéracisteoudepréjugésconscients,l'enjeuainsiformuléd'uneterritorialisationdelaluttecontrelesdiscriminationsdépasselargementlasanctiondespratiquesindividuellesracistes.Elleorienteversuneanalyseducaractère"systémique»desdiscriminationsquis'intéresseauxreprésentations,préjugésetstéréotypesdesacteurs,maissansqu'ilsoitnécessairedeporterunjugementmoralcarleursreprésentationsetpratiquesfontsensàl'inté rieurd'un"système»quileslégitime.Parlerdediscri minatio ns16Kirszbaum,T.(2012),Lesrelationsentreautoritéspubliquesauxdifférenteséchellesdegouvernance.RapportpourlaCommissioneuropéenne(DGJustice)danslecadreduRéseaud'expertssocio-économiquesdanslechampdel'anti-discrimination.17CerratoDebenedetti,M.-C.(201 4),"Unepoliti queesquivée:laluttecontrelesdiscriminationsethnoraciales»,MigrationsSociété,vol.5,n°155,p.153-164.18Mercat-Bruns,M.etal.(2017),Lesjuridictionsetlesinstancespubliquesdanslamiseenoeuvrelanon-discrimination:perspectivespluridisciplinairesetcomparées,Rapportderecherche,SciencesPo,GIPMissionderechercheDroitetJustice.19Chappe,V.-A.(201 3),(2013),L'égalitéenprocès:sociologiepolitiquedurecou rsaudroitcontrelesdiscriminationsautravail,ThèsedeSociologie,ENSCachan.

5systémiques,c'estanalyserunensembledeprocédures,denormes,decodes,dedécisionsoudepratiquesroutinièresquiinte ragissentensemblepourproduireauf inalunt raitementplusdéfavorabledecertainsgroupes20.Commelesoulig neFabriceDhume,l'analysesystémiquedesdiscri minationsarticuléeaudroitconduitàeffectuerunpasdecôtédanslaquestiondesresponsabilités,pourpasse rd'une"responsabilité-culpabilité»à une"éthiquedelaresponsab ilité»21.Cetteconceptiondel adiscriminationnoussemblecongruenteaveclanotiondevilleinclusive,àconditionquesesacteurss'accordentsurunelecturecommunedesdiscriminationsethno-racialesetacceptentd'interrogerlesfonctionnementsinstitutionnelspourtenterdeles rapprocherd'unenormed'égalitédetraitement.Dansuntelschéma,ilvadesoiquelalutteoulapréventiondesdiscriminationsnesauraitincomberauxseulescollectivitéslocales,maisdevraitintégreraussilefonctionnementdesservicespublicsrégali ens(police,justice,éducation),ainsiquedespoli tiquespubliques(santé,logement...)autresquecelledel'emploi.Elledevraitenfinfaireplaceauxorganisationsdelasociétécivile,no tammentauxassociationsdecitoyensconfrontésàl'expériencedesdiscriminations,reconnuescommedesacteurscollectifspouvantlégitimementinterpellerlesorganisationspubliquessurlesconséquencesinégalitairesdeleursactions.20Dhume,F.,Sagnard-Haddaoui,N.(2006),Lesdiscriminationsracialesàl'emploi.Unesynthèseproblématiquedestravaux,Rapportdel'Iscra.21FabriceDhumepréciseaussiladistinctionentrelaréférencesociologiqueau"système»,quiciblelesconditionsdeproductiondeladiscrimination,etlesdiscriminationsdirectesetindirectesquirenvoientàdesprocessusd'évaluationetd'établissementdelapreuve.Dhume,F.(2016),"Duracismeinstitutionnelàladiscriminationsystémique?Reformulerl'approchecritique»,MigrationsSociété,vol.28,n°163,p.51-64.