[PDF] RAPPORT 2 jun 2020 lointaine d'

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N° 480

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE

2019
-2020 Rapport remis à M. le Président du Sénat le

2 juin 2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le

2 juin 2020

RAPPORT

FAIT au nom de la commission d enquête (1) chargée d'évaluer l'intervention des services de l

État

dans la gestion des conséquences environnementales, sanitaires et économiques de l'incendie de l'usine Lubrizol à Rouen, de recueillir des éléments d information sur les conditions dans lesquelles les services de l'État contrôlent l application des règles applicables aux installations classées et prennent en charge les accidents qui y surviennent ainsi que leurs conséquences et de tirer les enseignements sur la prévention des risques technologiques,

Président

M. Hervé MAUREY,

Rapporteurs

Par Mmes

Christine BONFANTI-DOSSAT et Nicole BONNEFOY,

Sénateurs

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; Mmes Christine Bonfanti-Dossat et Nicole Bonnefoy, rapporteurs ; M. Jérôme Bignon, Mmes Céline Brulin, Françoise Cartron, MM.

Ronan Dantec, Jean-François Husson, Jean-Claude Tissot,

vice-présidents ; Mmes Pascale Bories, Agnès Canayer, MM. René Danesi, Gilbert-Luc Devinaz, Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny,

Brigitte Lherbier, MM. Frédéric Marchand, Pascal Martin, Mmes Catherine Morin-Desailly, Nelly Tocqueville, M. Jean-Pierre Vial.

- 3 -

SOMMAIRE

Pages

SYNTHÈSE ............................................................................................................................. 7

GLOSSAIRE ..........................................................................................................................13

LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS .......................................................17

1. Créer une véritable culture du risque industriel ................................................................17

2. Améliorer la politique de prévention des risques industriels ..............................................17

3. Améliorer la gestion de crise

4. Assurer une meilleure coordination entre l"État et les collectivités territoriales .................19

5. Indemniser l"intégralité des préjudices s

ubis .....................................................................20

6. Appliquer le principe de précaution au suivi sanitaire des populations touchées par un

accident industriel ............................................................................................................20

AVANT-PROPOS .................................................................................................................23

PREMIÈRE PARTIE : L"IMMÉDIATE APRÈS-CRISE - LE TEMPS DE

L"ÉVALUATION ...................................................................................................................25

I. UN ACCIDENT INDUSTRIEL MAJEUR, SURMONTÉ GRÂCE À UNE GRANDE MAÎTRISE OPÉRATIONNELLE ET UNE FORTE RÉSILIENCE DES ACTEURS

ENGAGÉS ........................................................................................................................ 25

A. CONFORTER LE DISPOSITIF DE GESTION OPÉRATIONNELLE DES ACC IDENTS INDUSTRIELS ET TECHNOLOGIQUES ..................................................25

1. Un engagement sans faille des intervenants opérationnels pour traiter l"incendie et ses

conséquences immédiates ..................................................................................................25

a) Un incendie de grande ampleur maîtrisé dans des conditions difficiles .............. 26 b) Une catastrophe évitée qui ne doit pas masquer les importants besoins de

financement des SDIS ............................................................................................... 36

2. Sécuriser et contrôler les moyens d"intervention des exploitants

a) Un accident qui rappelle l"importance de la prévention des incendies dans les

exploitations industrielles ........................................................................................ 39

b) L"enjeu-clé de l"approvisionnement en eau et en émulseurs ................................. 43

3. Développer les complémentarités entre les industriels et entre les industriels et les

acteurs publics ..................................................................................................................44

B. ADAPTER SANS ATTENDRE NOTRE SYSTÈME D"ALERTE .......................................47

1. Une défiance généralisée envers la parole publique et les médias ........................................48 a) Une très forte anxiété ............................................................................................... 48

b) Un manque d"information sur les risques industriels ............................................ 52

c) Une anxiété alimentée par les fausses nouvelles .................................................... 54

2. Mettre enfin en œuvre un dispositif d"alerte moderne, permettant de toucher tous les

publics concernés en un minimum de temps ......................................................................58

C. REVOIR TRÈS RAPIDEMENT LA COMMUNICATION DE CRISE ..............................67

1. Expliquer, informer, rassurer

? La communication de crise doit avant tout s"attacher à prévenir et à contrer la panique et les fake news ................................................................67

a) Une communication de crise défaillante ................................................................. 67

- 4 - b) Clarifier la doctrine de communication de crise et adapter l'organisation des

services en conséquence ........................................................................................... 71

2. Améliorer la communication sanitaire de crise ..................................................................78

a) Une communication qui n"a pas suffisamment intégré certains relais.................. 78 b) Une communication à plusieurs voix qui a nui à la clarté de l"information ......... 80 II. UN ACCIDENT INDUSTRIEL RÉVÉLATEUR DE PLUSIEURS GRANDS

ANGLES MORTS DE NOS

POLITIQUES PUBLIQUES EN MATIÈRE DE

RÉACTION AUX SITUATIONS DE CRISE ................................................................ 84

A. RENFORCER LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES INDUSTRIELS .......84

1. Vérifier dans les meilleurs délais que les installations classées dans les territoires à forts

enjeux sont soumises au régime adéquat ...........................................................................85

2. Permettre aux pouvoirs publics de disposer à tout moment d'un état clair et actualisé des

substances stockées

3. Sanctionner les manquements caractérisés des exploitants d'installations classées

.............88

4. Respecter le principe de non-régression pour toute évolution réglementaire en matière de

risques industriels ............................................................................................................92

5. Se donner les moyens d'une politique de prévention fiable et homogène .............................92

a) Renforcer les effectifs de l"inspection des ICPE ...................................................... 93

b) Accélérer la mise en œuvre des PPRT approuvés pour protéger effectivement les personnes et les biens exposés ........................................................................... 95 c) S"appuyer sur les structures existantes plutôt que d"en créer une nouvelle ........ 101

B. DÉFINIR UNE RÉPONSE SANITAIRE DE CRISE ........................................................ 102

1. Des premiers résultats a priori rassurants ....................................................................... 103

a) Les premières analyses toxicologiques : des résultats a priori satisfaisants ........ 103

b) Une absence apparente de victimes ....................................................................... 104

2. De la crise à la situation sanitaire exce

ptionnelle : préciser les conditions d'intervention

des différents acteurs ...................................................................................................... 106

a) Une gestion locale fragilisée par la reprise en main ministérielle ........................ 106

b) Faire de l"ARS un acteur à part entière de la prévention des risques

technologiques ......................................................................................................... 110

3. Clarifier le rôle de l'expert sanitaire ................................................................................ 114

a) La mission de l"expert sanitaire : livrer un avis en temps réel sur un nombre

limité de prélèvements ............................................................................................ 114

b) La prise en compte de l"avis de l"expert par le gestionnaire de crise :

interrogations autour de la levée de la consigne du lait ....................................... 117

c) L"accessibilité des résultats de l"expertise .............................................................. 121

SECONDE PARTIE : LES QUESTIONNEMENTS EN SUSPENS - LE TEMPS DE

LA VIGILANCE .................................................................................................................. 123

I. MESURER COMPLÉTEMENT L"IMPACT À LONG TERME DE L"INCENDIE ...... 123 A. ASSURER UNE VÉRITABLE PRISE EN COMPTE DE L"ENSEMBLE DES

DOMMAGES SUBIS ....................................................................................................... 123

1. Mieux prendre en compte le risque industriel dans notre droit des assurances ................. 123

a) Le cas Lubrizol et l"articulation entre le droit de la réparation, l"assurance et

l"indemnisation amiable. ......................................................................................... 123

b) Pour les assureurs, le coût des sinistres industriels est, en moyenne, très

inférieur à celui des catastrophes naturelles .......................................................... 124

c) L"exploitant, responsable de la sécurité de son site industriel, est soumis à

l"obligation légale de constituer des garanties financières. .................................. 124

- 5 -

2. La démarche de Lubrizol : un précédent et un " test » pour la systématisation de

procédures d"indemnisation volontaires encadrées par les pouvoirs publics et locaux. ...... 128

a) Éviter les inconvénients de l"enlisement judiciaire et de l"engorgement des

parquets .................................................................................................................... 129

b) L"architecture du dispositif d"indemnisation volontaire : deux fonds d"aide pour les agents économiques et un traitement au cas par cas pour les

particuliers ............................................................................................................... 129

c) Des soutiens publics renforcés ................................................................................ 132

3. Réparer plus efficacement l"ensemble des préjudices ........................................................ 133

a) Les limites de l"indemnisation amiable .................................................................. 133

b) Perfectionner l"action de groupe pour parfaire l"indemnisation des riverains

d"un accident industriel .......................................................................................... 134

c) Prendre en compte les conséquences économiques à long terme de l"incendie .. 136 B. APPLIQUER LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION AU SUIVI SANITAIRE DES

POPULATIONS EXPOSÉES

........................................................................................... 140

1. Les initiatives lancées à ce jour par Santé publique France : des mesures de portée limitée

et retardées par la crise sanitaire liée à l"épidémie de Covid-19 ........................................ 140

2. L"opportunité du suivi sanitaire en question : les réserves méthodologiques du ministère

de la santé ...................................................................................................................... 145

a) Une méthodologie du ministère problématique .................................................... 146

b) L"état d"avancement de la surveillance environnementale ................................... 147

c) Le critère nécessaire de la décision ministérielle : une certitude scientifique sur

les risques, impossible à établir à ce jour ............................................................... 150

3. Un critère suffisant de l"enclenchement du suivi sanitaire

: l"incertitude sur la toxicité

des fumées émises lors de l"incendie ................................................................................ 152

a) La toxicité aiguë : des dangers limités pour la plupart des composants mais des résultats encore en attente concernant les dioxines, furanes et PCB ............. 152 b) La non -exhaustivité des résultats sur la toxicité aiguë : une limite soulignée par les experts mais ignorée de la méthodologie retenue par le ministère .......... 156 c) Un problème de plus long terme : les débats autour de la présence de fibres

d"amiante dans le panache ...................................................................................... 157

d) Prendre en compte l"incertitude dans le lancement du suivi sanitaire ................ 158

4. Mettre en place un suivi fin et proportionné des populations exposées ............................. 160

a) L"identification du risque sanitaire : la leçon des précédents ............................... 160

b) Plusieurs niveaux de collecte de données de santé spécifiques ........................... 162

c) Mettre en place des mesures de biosurveillance et des mesures de suivi

épidémiologique ...................................................................................................... 166

5. Les conséquences sur l"environnement : un enjeu peu étudié ........................................... 169

II. DÉVELOPPER UNE CULTURE DU RISQUE DANS UN PAYSAGE

INDUSTRIEL EN MUTATION .................................................................................... 170

A. UN PAYSAGE INDUSTRIEL MARQUÉ PAR L"ENJEU CROISSANT DE LA SOUS-

TRAITANCE ................................................................................................................... 170

1. Questionner les paramètres du stockage partiellement externalisé ................................... 171

a) Le stockage externalisé se distingue de la sous-traitance ..................................... 171

b) Des systèmes automatisés de détection incendie qui ne peuvent pallier le déficit de gardiennage humain à proximité des gros volumes de stockage ........ 173 c) Une tendance de l"industrie à évoluer vers le gigantisme et un réflexe de réduction des stocks juste après les accidents de grande ampleur ...................... 174 d) La réduction du volume des stockages sur les sites industriels risque d"accroître les difficultés existantes dans le domaine des transports................... 175

2. Mieux encadrer la sous-traitance .................................................................................... 177

a) Une forte demande des salariés .............................................................................. 177

- 6 - b) Limiter les excès de la sous -traitance en cascade et renforcer les contrôles ........ 181 B. L"INCENDIE DE L"USINE LUBRIZOL, NOUVEAU RÉVÉLATEUR D"UN

MANQUE DE CULTURE DU

RISQUE ET D"UNE DEMANDE D"INFORMATION

NON SATISFAITE DE LA POPULATION .................................................................... 183

1. Répondre à l'inquié

tude des citoyens face aux risques industriels .................................... 183 a) Un droit à l"information en matière de risques industriels, priorité affichée du

droit européen et national ....................................................................................... 184

b) Les principales instances de concertation du public critiquées dans leur

gouvernance et leur fonctionnement ...................................................................... 186

c) Une participation du public menacée ..................................................................... 191

2. S'appuyer sur les élus locaux pour faire émerger une véritable culture du risque dans les

territoires

....................................................................................................................... 192

a) Mieux associer les élus locaux à la mise en œuvre de la politique de

prévention par les services de l"État ....................................................................... 193

b) Soutenir les collectivités territoriales pour l"élaboration de leurs documents

d"information et de sauvegarde .............................................................................. 197

c) Privilégier une approche élargie des risques industriels sur des bassins de vie

cohérents .................................................................................................................. 202

d) Donner du sens à la prévention des risques dans le cadre des nouveaux

mandats locaux ........................................................................................................ 203

3. Développer une culture du risque auprès du grand public afin de retisser des liens entre

le territoire et son industrie ............................................................................................ 204 a) Développer les exercices pour acculturer la population à l"existence des risques industriels et technologiques ..................................................................... 206 b) Moderniser le fonctionnement et la gouvernance des instances d"information et de concertation

..................................................................................................... 209

c) Accroître l"information des salariés ........................................................................ 210

CONCLUSION GÉNÉRALE .............................................................................................. 213

ANNEXES ............................................................................................................................ 215

ANNEXE 1 LA PRÉVENTION DES ACCIDENTS INDUSTRIELS EN FRANCE . 216 ANNEXE 2 LA PRÉVENTION DES ACCIDENTS INDUSTRIELS ET L"INFORMATION DU PUBLIC : ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE ............... 229

ANNEXE 3 RISQUE INDUSTRIEL ET RISQUE DE

DÉSINDUSTRIALISATION

.............................................................................................. 260 ANNEXE 4 TRAITEMENT DES EAUX D"EXTINCTION DE L"INCENDIE .......... 263 ANNEXE 5 COMMUNICATION DE CRISE ET RÉACTIONS SUR LES

RÉSEAUX SOCIAUX .......................................................................................................... 264

ANNEXE 6 TABLEAU DE RÉPARTITION DES CSS ET S3PI PAR

DÉPARTEMENTS ............................................................................................................... 274

ANNEXE 7 RAPPEL DE LA CHRONOLOGIE DES ÉVÉNEMENTS ...................... 277

EXAMEN EN COMMISSION ............................................................................................ 279

LISTE DES DÉ

PLACEMENTS ........................................................................................... 295

LISTE DES PERSONNES

ENTENDUES .......................................................................... 297 - 7 -

SYNTHÈSE

Le 26 septembre 2019, l"incendie de l"usine Lubrizol à Rouen est venu rappeler à tous et de manière spectaculaire, les risques liés à l"exploitation des sites industriels les plus dangereux. Si aucun mort ni blessé direct n"a heureusement été déploré, cet accident a frappé de plein fouet et durablement la population rouennaise et, au-delà, l"ensemble des citoyens vivant à proximité immédiate ou plus lointaine d"un des 1 200 sites Seveso répartis sur l"ensemble du territoire national. C"est aussi le premier accident industriel de grande ampleur depuis l"inscription de la Charte de l"environnement dans le bloc de constitutionnalité. C"est enfin l"un des premiers accidents industriels majeurs de l"ère des réseaux sociaux et le " bruit médiatique » (200 000 tweets en 24
heures, plus de 20 000 documents à ce jour) qu"il a suscité a révélé la défiance de la population à l "égard de la parole publique et une très forte anxiété des citoyens par rapport aux conséquences sanitaires de l"accident. Quelles qu"aient été la stupeur et l"inquiétude qu"il a suscitées, il était indispensable que la commission d"enquête dépasse le seul cas de l"incendie de l"usine Lubrizol. Elle devait donc non seulement évaluer l"intervention des services de l"État dans la gestion des conséquences environnementales, sanitaires et économiques de cet accident, mais aussi proposer des pistes d"amélioration de la politique de prévention des risques industriels et de contrôle des installations classées. La politique de prévention des risques recouvre des réalités différentes en fonction de la nature de ces risques, naturels ou industriels et technologiques. Toutefois, les constats et recommandations déjà formulés par le Sénat à l"occasion de ses travaux sur ces sujets (la tempête Xynthia ou les risques climatiques par exemple) s"orientent dans une seule et même direction : il est plus que jamais impératif que la population ne soit plus placée dans la situation de subir ces accidents mais les pouvoirs publics doivent s"armer pour les prévenir et les prévoir, y faire face dans l"instant et en gérer les conséquences sur le long terme. À l"issue de ses travaux, la commission d"enquête dresse les principaux constats suivants. L"accident de Rouen souligne le manque criant de la culture de la sécurité et du risque industriel. Aujourd"hui, 90 % des Français se sentent mal informés sur les risques que présentent les installations industrielles et - 8 - chimiques et 10 % à peine affirment savoir comment réagir si un accident se produisait près de chez eux ! Les résultats de la consultation des élus locaux réalisée par la commission d"enquête sur la plateforme dédiée du Sénat confirment ce constat préoccupant : 62 % des élus font part d"un manque d"informationquotesdbs_dbs26.pdfusesText_32

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