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Administrateur de l'INSEE à la retraite

Recensements, bases de données

locales et systèmes d'information géographique : une chance pour l'information démographique et sociale

Xavier Charoy

1 Un double constat est à l'origine de cet article :

a) les recensements, tels qu'actuellement réalisés en Afrique, sont trop lourds et trop coûteux, b) les données communautaires, bien que collectées

lors des recensements, ne sont pas suffisamment exploitées, voire pas du tout. Après avoir

rapidement décrit le contexte actuel des statistiques socio-démographiques, l'article se concentre

dans un premier temps sur le recensement de la population, pôle du domaine. Puis il propose dans ses grandes lignes une refonte du système d'information autour d'un recensement

redimensionné et d'une base de données locales. Il détaille certaines caractéristiques et

contraintes de la base de données locales avant de passer en revue ses utilisations techniques et institutionnelles possibles. Quelques remarques complémentaires mènent à une conclusion tournée vers la mise en oeuvre des opérations évoquées. Introduction Le présent article est né de plusieurs idées, constations ou expériences, qui étaient au départ indépendantes les unes des autres, dont aucune peut-être n'est vraiment originale, mais dont la juxtaposition, la confrontation et la critique ont conduit l'auteur à envisager une approche renouvelée du domaine des statistiques démographiques et sociales dans les pays d'Afrique. On verra que, comme il est normal s'agissant de ce domaine, la réflexion tourne beaucoup autour du recensement de population. Les trois idées fondamentales autour desquelles se développera cet article sont les suivantes : - les recensements de population, tels qu'ils sont généralement conçus aujourd'hui en Afrique, sont d'une lourdeur devenue insupportable pour

les pays comme pour les bailleurs, et ils ne répondent que très imparfaitement à ce qu'on en

attend ; - les données dites " communautaires » sont encore très insuffisamment exploitées, valorisées et diffusées, alors même que la demande en la matière s'accroît considé- rablement ; - le besoin d'une coordination de l'ensemble souvent disparate d'opérations statistiques couvrant le domaine socio-démographique et d'une articulation autour d'un pôle commun s'affirme un peu plus chaque jour. Ces trois idées peuvent être développées indépendamment les unes des autres, mais en les rapprochant ici, on tentera une approche systémique du domaine socio-démographique, cherchant au sein du système statistique national un équilibre et une complémentarité entre les sous-systèmes dans les meilleures conditions globales de coût et 100

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d'efficacité. On se situera ainsi dans une démarche de type SNDS (stratégie nationale de déve- loppement statistique) 1 , à la différence près, toutefois, qu'on s'intéressera à des opérations statistiques et à des outils plus qu'à des textes ou à des schémas organisationnels. Les propositions qui seront faites ici constituent des pistes de réflexion qui devront être complétées et approfondies par une réflexion et par des expérimentations propres à chaque pays. Le texte qui suit ne vise en aucune façon à fournir un outil " clés en main » et il laisse de nombreux points en suspens, à l'appréciation et à l'étude des acteurs nationaux.

Le contexte actuel

L'omniprésence du problème de la

pauvreté Ce n'est pas faire preuve d'originalité que de dire que le maître mot actuel concernant les pays en voie de développement, d'Afrique sub-saharienne notamment, est la réduction de la pauvreté. Mais il n'est pas inutile de le redire ici tant la conséquence en est forte sur les besoins en informations des acteurs impliqués dans cette réduction de la pauvreté et donc sur l'organisation des producteurs d'information (les systèmes statistiques nationaux) et les outils dont ils doivent se doter. Il convient cependant de rappeler que, depuis longtemps, une des composantes - et non des moindres - de la pauvreté, la faim, avait été prise en compte, y compris sur le plan statistique, par certaines institutions au premier rang desquelles se trouvaient la FAO et l'Union européenne. Du côté de cette dernière, on se rappellera le projet " Sécurité alimentaire » (années 1980 et 90) et son importante composante statistique. Dans le contexte de la crise générale économique et sociale à laquelle font face les pays africains, l'attente des utilisateurs vis-à-vis de la statistique a en effet beaucoup évolué. Il existe actuellement, dans le cadre du suivi des DSRP et des OMD 2 , une demande concrète, immédiate d'informations sur l'état, le cadre de vie et les conditions de vie de la population 3 , c'est-à-dire pratiquement sur 1 La démarche SNDS a été notamment évoquée par Antoine Simonpietri dans son interview publiée dans le n° 100 de STATECO. 2 DSRP : Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté. OMD : Objectifs du Millénaire pour le

Développement

3 Il faut noter ici que la demande en ces matières porte sur des informations qui ne sont pas seulement de nature statistique, mais peuvent être très ponctuelles ou qualitatives, en tout cas peu susceptibles des traitements l'ensemble du domaine démographique et social. Toutefois, même si cette demande est globalement en expansion et si elle s'est au fil des années modifiée, précisée, affinée, on constate encore que celle qui provient des pays (gouvernements, autorités locales, université, centre de recherche, secteur privé, ONG) est souvent mal exprimée et celle qui provient de l'extérieur (essentiellement des organisations internationales et des partenaires au développement) est profuse et souvent peu cohérente et qu'elle exerce une pression quelque peu désordonnée sur des systèmes statistiques nationaux encore fragiles. En tout cas, claire ou non, cohérente ou non, la demande, telle qu'elle s'exprime aujourd'hui dans le contexte qu'on vient d'esquisser, est de plus en plus forte et pressante et attend une réponse meilleure et plus rapide aux besoins. Mais surtout - et c'est là un point essentiel de notre propos - beaucoup d'utilisateurs exigent main- tenant plus d'informations simples mais finement localisées, notamment pour dresser des cartes de pauvreté afin d'identifier les " poches » où elle se situe (demande émanant en partie des admi- nistrations régionales et des ONG, mais en général exprimée de façon assez floue).

Les opérations mises au point au cours des

décennies précédentes (entre 1960 et 1985), généralement quantitatives, lourdes et destinées plus à décrire une situation qu'à fonder une action, ne correspondaient plus que partiellement à cette demande. Si, par la suite, les exigences de qualité et de rapidité ont été abondamment commentées 4 et si elles ont conduit à de multiples réalisations associant les INS et les partenaires au déve- loppement, l'exigence de localisation fine est, semble-t-il, restée largement sans conséquences.

Elle est une des raisons et un des fondements du

présent article.

Comment les systèmes statistiques

réagissent-ils ? Force est de reconnaître, et là encore ce n'est pas faire preuve d'originalité, que les systèmes statistiques nationaux dans la plupart des pays d'Afrique subsaharienne sont en état de faiblesse.

La situation de certains d'entre eux est même

statistiques habituels, notamment pour ce qui touche au cadre de vie. 4 Ces commentaires, généralement très critiques, voire polémiques, systématiques et outrecuidants, ont volontairement occulté l'apport méthodologique et pratique considérable des enquêtes de la première génération qui, malgré leurs défauts, ont ouvert la voie aux générations suivantes. 101

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désastreuse. On citera, probablement sans être exhaustif, les raisons suivantes : les ressources humaines, quoique bien formées, sont mal utilisés et mal rétribuées, donc peu motivées à rester dans la statistique publique ; les institutions statistiques sont faibles, souffrent d'une organisation désuète et manquent de ressources budgétaires régulières et sûres ; elles peinent à organiser un " système statistique » cohérent et à fédérer les ressources extérieures; les responsabilités techniques sont diffuses sans qu'il existe de coordination forte et efficace (ceci est surtout valable pour les pays francophones d'Afrique occidentale et centrale qui ont opté pour des systèmes statistiques décentralisés où les statistiques sectorielles sont élaborées par les ministères techniques compétents) ; les partenaires au développement et autres institutions de coopération sont à la fois inquiets de l'insuffisance des données disponibles et réticents à s'engager dans des opérations lourdes et coûteuses, requérant une bonne coordination entre eux ; la difficulté croissante qu'éprouvent les pays à boucler le budget de leur recensement de population, avec des montages compliqués et hasardeux, en est l'illustration. Pour être un peu brutal et sans nuance, ce constat résume cependant une situation moyenne qui rend compte de la difficulté générale qu'éprouvent les systèmes statistiques nationaux à répondre correctement à la demande. La communauté internationale a joué en cette matière un rôle paradoxal : d'une part, en imposant des mesures drastiques et brutales d'ajustement structurel, elle a privé les instituts de statistique de la faculté de recruter de nouveaux agents et même de seulement remplacer ceux qui partaient ; d'autre part, elle a conduit - et aidé financièrement - les systèmes statistiques à entreprendre des opérations plus directement liées à la demande que par le passé (et, lorsque le financement suivait, certains INS ont correctement assumé leur responsabilité technique dans le déroulement de ces opérations) ; mais la faiblesse institutionnelle demeure. Comment sortir de cette situation, relevée depuis plus de vingt ans par tous ceux qui s'intéressent à la statistique africaine ? Comme pour tout problème complexe, il n'existe pas une réponse unique. Plusieurs ont été proposées et mises en oeuvre, mais, malgré quelques succès ponctuels ou temporaires, les progrès sont souvent contestables, faute notamment d'approches globales et cohérentes. En bref, on peut envisager deux types d'approche. L'un est de caractère plutôt institutionnel ; c'est celui qui s'exprime à travers les Stratégies Nationales pour le Développement Statistique (SNDS) développées dans un nombre croissant de pays sous l'égide de PARIS21. L'autre est de caractère plus opérationnel et instrumental ; il passe par la mise en oeuvre de grandes opérations statistiques, telles que les recensement de population, ou encore par la confection des comptes nationaux dont l'élaboration requiert une organisation solide et une bonne coordination (cette dernière opération concernant beaucoup plus le domaine économique que le domaine démographique et social). On proposera dans cet article une approche instrumentale, touchant avant tout le domaine démographique et social mais ayant des implications plus larges. On verra en particulier que cette approche, par sa globalité et sa recherche de cohérence, peut avoir des retombées considérables sur l'aspect institutionnel.

Les trois piliers des statistiques

démographiques et sociales Il est bien connu que l'information statistique en matières démographique et sociale est basée sur trois grandes catégories d'opérations : les recensements de population, les enquêtes par sondage et les sous-produits d'opérations administratives. Bien que cette distinction soit des plus classiques, on décrira ici sommairement ces trois catégories dans le seul but d'en souligner les principales caractéristiques qui seront utiles aux développements des parties suivantes de cet article.

Les recensements de population

S'il est une opération statistique fondamentale, c'est bien, au moins dans l'esprit des statisticiens et des démographes, le recensement de population. À leurs yeux experts, il constitue le pilier incontournable de la statistique démographique et sociale. La plupart des pays du monde 5 se sont démenés, avec des succès divers, mais plutôt bons dans l'ensemble, pour réaliser - en principe tous les

10 ans, si on suit les recommandations des Nations-

Unies - un recensement de population. Pour les

pays en développement, ceux d'Afrique sub- saharienne en particulier, la conduite plus ou moins régulière de recensements a tenu pour beaucoup aux efforts de l'UNFP 6 qui les a largement financés dans un premier temps, avant de devoir partager le 5 À l'exception notable de ceux d'Europe du Nord qui fondent leurs statistiques démographiques sur des registres permanents de population tenus par les administrations et non sur des recensements statistiques. 6

Plus connu sous ses anciens sigles : FNUAP en

français, UNFPA en anglais. 102

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fardeau avec d'autres bailleurs de fonds, et qui continue de contribuer fortement à leur conception et à leur mise en oeuvre technique. Même si le rythme décennal n'a pas toujours pu être strictement respecté (et parfois loin de là), nombreux sont les pays d'Afrique qui possèdent maintenant des données de base sur leur population et ont acquis l'expérience nécessaire pour les collecter.

En fait, le rôle central des recensements de

population dans les systèmes nationaux de statistique, proclamé par les statisticiens et les démographes, est plus réel sur le papier que dans la pratique. Peut-être en partie à cause des difficultés de financement, mais aussi d'une conception quelque peu figée des recensements par les statisticiens et démographes et un certain manque d'imagination de leur part. On reviendra sur ces deux points dans la suite de cet article.

Les enquêtes par sondage

A partir des années 60, beaucoup de jeunes pays africains qui venaient d'accéder à l'indépendance ont réalisé des enquêtes - le plus souvent assez lourdes - portant sur divers aspects de la vie des populations : démographie, migrations, conditions de vie des ménages, budgets familiaux et consom- mation, emploi, santé, logement, agriculture, etc.

Aujourd'hui, on note une diminution du nombre

d'enquêtes lourdes comportant des mesures (les enquêtes démographie-santé constituant la prin- cipale exception) et, au contraire, un fort accroissement de la quantité et de la variété d'enquêtes assez légères et plus qualitatives. Toutes ces enquêtes étaient réalisées en utilisant la méthode des sondages et elles le sont toujours. Au début, soit schématiquement dans les années 60 et le début des années 70, c'étaient les recensements administratifs hérités de l'époque coloniale qui servaient de bases de sondage. Ceux-ci ayant été peu à peu abandonnés, des recensements démographiques ont été menés et ont pris la relève des recensements administratifs dans ce rôle technique. Cette utilisation des recensements est souvent mise en avant pour en justifier la réalisation ; sans eux, donc sans la base de sondage qu'ils seraient seuls à même de constituer, il ne pourrait y avoir de bonnes enquêtes socio- démographiques.

Toutefois, ce principe connaît de plus en plus

d'exceptions, d'une part parce que les recensements sont souvent trop anciens pour constituer une base de sondage valable - et ce d'autant plus que les sociétés évoluent plus vite maintenant que naguère

-, d'autre part parce que beaucoup d'enquêtes requièrent des échantillons plus " pointus » que

ceux que peuvent fournir les recensements.

Les statistiques d'origine administrative

Dans certains domaines, les statistiques de base

sont essentiellement d'origine administrative, c'est- à-dire qu'elles sont établies à partir de documents, rapports, registres dont la finalité est la gestion administrative (et non la statistique). C'est en particulier le cas de ceux de l'Éducation et de la Santé où des rapports établis dans les unités de base (écoles, centres de soins) sont compilés et donnent lieu à un rapport national. Le problème est que les rapports en question ne sont pas toujours établis de façon exhaustive (nombre d'établis- sements ne répondent pas et le secteur privé est mal couvert voire pas du tout) et que le processus de transmission des rapports entre les différents échelons administratifs et de leur contrôle est mal maîtrisé. D'une façon générale, en dehors des ministères de l'Éducation et de la Santé qui viennent d'être cités, la plupart des administrations détiennent des informations qui, pour n'être pas toujours de nature proprement statistique, peuvent utilement compléter un système d'information. Malheureusement, la mobilisation de ces informations est souvent très difficile dans la mesure où elles sont souvent éparses, non centralisées, partielles ou non cohérentes. Il faut enfin souligner la totale indépendance de ces outils par rapport aux deux précédents : méthodes et circuits de collecte sont différents ; dans la plupart des pays francophones, les administrations responsables sont distinctes et les relations entre elles peu développées et très ponctuelles.

Commentaires sur les recen-

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