[PDF] Rapport de synthèse Entreprises et niches fiscales et sociales

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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS

OBLIGATOIRES

_______________________

ENTREPRISES

ET "NICHES" FISCALES ET SOCIALES

Des dispositifs dérogatoires nombreux

octobre 2010 Le Conseil des prélèvements obligatoires est chargé d" a pprécier l"évolution et l"impact économique, social et budgétaire de l"ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires (loi n° 2005-358 du 20 avril

2005).

Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010 Le Conseil des prélèvements obligatoires est présidé par M. Didier MI GAUD,

Il comprend:

M. Bertrand FRAGONARD, président de chambre à la Cour des comptes, puis M. Alain PICHON, Président de chambre à la Cour des comptes Suppléant le Premier président de la Cour des comptes,

En sont membres :

M. Robert BACONNIER, président et délégué général de l"association nationale des sociétés par actions, Mme Anne BOLLIET, inspectrice générale des finances, M. François CALVARIN, Président directeur général de

SOURIAU,

M. Jean-François CHADELAT, directeur du fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie,

M. Éric CHANEY, Chef économiste d"AXA,

M. Jean-Pierre COSSIN, conseiller maître à la Cour des comptes, M. Alain CHAPPERT, inspecteur général de l"INSEE, M. Dominique DULIN, conseiller à la Cour de cassation, M. Michel DURAFFOURG, inspecteur général des affaires sociales, Mme Marie-Anne FRISON-ROCHE, professeure agrégée des universités, M. Gérard GILMANT, directeur de l"URSSAF de la Seine-

Maritime,

M. Alain GUBIAN, directeur statistique et directeur financier de l"agence centrale des organismes de sécurité sociale,

M. Philippe MARTIN, Conseiller d"État,

M. Gilles de ROBIEN, Ancien ministre, Ambassadeur chargé de la promotion, de la cohésion sociale, délégué du Gouvernement auprès de l"Organisation internationale du travail, M. Augustin de ROMANET, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, M. Xavier VANDENDRIESSCHE, professeur agrégé des universités,

Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

6 Le secrétariat du Conseil des prélèvements obligatoires est assuré par : Mme Catherine DÉMIER, conseillère maître à la Cour des comptes, secrétaire générale du Conseil des prélèvements obligatoires, Mme Jacqueline GUILLON, chargée de mission au secrétariat général du Conseil des prélèvements obligatoires. Le rapport, présenté par le rapporteur général, Mme Marie MESSAGE, auditrice à la Cour des comptes, a été délibéré et arrêté au cours de la séance du 30 septembre 2010. Les études, dont le rapport constitue la synthèse, ont été effectuées par : M. Yann-Gaël AMGHAR, inspecteur des affaires sociales, M. Stéphane DESCOLONGES, expert à la Cour des comptes, M. Sébastien JEANNARD, enseignant-chercheur à l"Université

Panthéon-Sorbonne Paris 1

M. Frédéric LALOUE, inspecteur des affaires sociales, Mme Stéphanie OLTRA, conseillère référendaire à la Cour des comptes, M. Harry PARTOUCHE, administrateur de l"Insee, adjoint au chef de bureau Études fiscales à la Direction générale du Trésor, M. Christian VALENDUC, conseiller général au service d"études du Service fédéral des finances à Bruxelles, Mme Katia WEIDENFELD, agrégée des facultés de droit, rapporteur public au tribunal administratif de Paris,

Rapporteurs

Ces études, qui sont des documents de travail n"engageant pas en ta nt que tels le Conseil des prélèvements obligatoires, sont consultables sur le site internet de la Cour des comptes, rubrique CPO.

Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

Sommaire

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE

UN E INFORMATION Á AMELIORER SUR LES DISPOSITIFS DÉROGATOIRES

NOMBREUX, AU COÛT ÉLEVÉ

Chapitre I

Un périmètre et une évaluation du coût des dispositifs dérogatoires perfectibles I. L"information sur les dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux s"est sensiblement

améliorée au cours des dernières années.............................................................. 15

II. Le périmètre des dépenses fiscales et niches sociales applicables aux entreprises.......... 22

III. L"évaluation du coût des dispositifs dérogatoires demeure perfectible....................... 43

IV. Poursuivez l"amélioration de l"information sur les dispositifs dérogatoires.................. 53

Chapitre II

Des dispositifs dérogatoires de plus en plus nombreux

I. Des dispositifs dérogatoires de plus en plus nombreux.......................................... 55

II. Des dispositifs dérogatoires au coût élevé........................................................ 62

DE

UXIÈME PARTIE

UN

INSTRUMENT DE POLITIQUE PUBLIQUE COMPLEXE ET MAL

MAITRISÉ

Chapitre I

Un recours aux dispositifs dérogatoires souvent inadéquat

I. Les dispositifs dérogatoires devraient être utilisés lorsqu"ils apparaissent comme le mode

d"intervention publique le plus adéquat...............................................................

95

II. Un recours trop large aux dispositifs dérogatoires............................................... 98

Chapitre II

La complexité et l"illisibilité des dispositifs entravent une utilisation efficace et équitable par les bénéficiaires potentiels

I. Un ensemble de plus en plus complexe............................................................ 113

II. Des dispositifs parfois mal utilisés par leurs bénéficiaires potentiels......................... 127

Chapitre III

Des dispositifs difficiles à maîtriser

I. Des dispositifs dérogatoires peu contrôlés et difficilement contrôlables........................ 135

II. Une optimisation qui accroît de manière excessive le coût des dispositifs.................... 141 Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

8

TROISIÈME PARTIE

DES DISPOSITIFS DÉROGATOIRES DONT LA PERFORMANCE N"EST PAS

TOUJOURS DÉMONTRÉE

Cha pitre I Des dispositifs dérogatoires peu adaptés à leurs objectifs I. Une amélioration sensible de l"information des objectifs poursuivis par les dispositifs

dérogatoires................................................................................................ 167

II. Des dispositifs peu cohérents au regard de leurs objectifs....................................... 169

Chapitre II

Des dispositifs dérogatoires en faveur de l"emploi à l"efficacité inégale I. Les dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux sont au coeur des politiques publiques en

faveur de l"emploi......................................................................................... 181

II. Une efficacité inégale selon les dispositifs utilisés............................................... 185

Chapitre III

Une multitude de dispositifs mal ciblés en faveur du développement des entreprises

I. Faciliter la création et la transmission d"entreprises............................................... 234

II. Favoriser le financement des entreprises et des PME en particulier........................... 251

III. Des dispositifs en faveur du développement des entreprises attractifs pour les grands

groupes..................................................................................................... 270

Chapitre IV

Des mesures en faveur de la recherche et de l"innovation dominées par le crédit d"impôt recherche

I. Plusieurs dispositifs dérogatoires visent à favoriser la recherche et l"innovation, au regard

de l"insuffisance du niveau des dépenses de R&D...................................................

287

II. Le crédit d"impôt en faveur de la recherche........................................................ 289

III. Les autres dispositifs dérogatoires en faveur de la recherche et de l"innovation............. 306

Chapitre V

Des dispositifs dérogatoires en faveur du pouvoir d"achat, source d"inégalités

I. Les dispositifs dérogatoires en faveur de l"épargne salariale et des avantages affectés se

substituent probablement à des hausses de salaires..................................................

316

II. Les exemptions liées à la protection sociale complémentaire renforcent les inégalités

entre salariés............................................................................................... 327

III. Les exemptions en matière d"indemnités de rupture du contrat de travail se sont

éloignées de leur objectif initial........................................................................ 334

Chapitre VI

Des mesures en faveur de l"aménagement du territoire à l"efficacité incertaine

I. Une multiplicité de dispositifs en faveur de l"aménagement du territoire...................... 342

II. Des effets économiques incertains.................................................................. 348

CONCLUSION

355

ANNEXES

359

GLOSSAIRE

377 Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

Introduction

Un e étude visant à identifier des pistes de ressources budgétaires Conformément à l"article L.351-3 du code des juridictions fi nancières, le président et le rapporteur général de la commission des Fina nces, de l"économie générale et du contrôle budgétaire de l"Assemblée nationale ont saisi le Conseil des prélèvements obligatoires (CP O) d"une demande d"étude portant sur les " niches fiscales et sociales applicables aux revenus et bénéfices des entreprises ».

L"objet de l"étude

Faisant le constat que les mesures correctrices les plus récentes ont surtout porté sur la fiscalité des revenus des ménages, la commission des Finances demandait au Conseil d"analyser les dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux dont bénéficient les entreprises, sous l"angle du niveau de ressources que constituent les prélèvements fiscaux et sociaux pour les budgets de l"État et de la Sécurité sociale. L"objectif principal assigné à cette étude est l"identification de pistes permettant de réduire les pertes de recettes représentées par les dispositifs dérogatoires applicables aux entreprises. A partir de cette demande, l"étude s"est donné en particulier pour objet : - de recenser les pertes de recettes que génère l"ensemble des dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux applicables aux entreprises, en incluant non seulement les mesures dérogatoires qualifiées par les documents budgétaires de " dépenses fiscales » ou " niches sociales » mais aussi les modalités particulières d"imposition et les règles d"assiette les plus significatives ; - de couvrir aussi bien le champ des entreprises soumises à l"impôt sur les sociétés que celui des entreprises relevant de l"impôt sur le revenu ; - de présenter les caractéristiques des bénéficiaires de ces dispositifs dérogatoires;

Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

10 - de dresser une analyse de l"efficacité de ces dispositifs dérogatoires au regard de leurs objectifs ; - d"identifier une palette de mesures concrètes permettant de réduire la dépense.

Les travaux précédents et en cours

Le Conseil des impôts avait consacré en 2003 un rapport à La fiscalité dérogatoire

1. Cette étude soulignait le poids budgétaire

re présenté par les dépenses fiscales, leur complexité ainsi que leur efficacité incertaine et proposait un réexamen d"ensemble des dérogations fiscales. Elle était centrée sur les dispositifs dérogatoires fiscaux, le Conseil des impôts n"ayant alors pas compétence pour traiter des prélèvements sociaux, et portait sur l"ensemble de la fiscalité dérogatoire, sans distinguer les ménages et les entreprises au sein de ces bénéficiaires. Des rapports plus récents du Conseil des prélèvements obligatoires, relatifs aux Prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée (octobre 2009) et aux Prélèvements obligatoires des indépendants (mars 2008) ont abordé certains aspects du sujet. Ils ont analysé respectivement l"efficacité des dispositifs dérogatoires au regard des objectifs d"attractivité du territoire et de compétitivité des entreprises, et les mesures dérogatoires fiscales et sociales dont bénéficient les indépendants. Le Parlement est également intervenu à plusieurs reprises sur la question des dépenses fiscales et niches sociales au cours des dernières années

2, mettant l"accent sur la nécessité d"une maîtrise budgétaire de ces

dis positifs dérogatoires. Enfin, la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a prévu une évaluation systématique du coût et de l"efficacité des dépenses fiscales et des niches sociales, au plus tard le 30 juin 2011. Des travaux de revue générale des dispositifs dérogatoires sont en cours à cette fin.

1 Conseil des impôts, La fiscalité dérogatoire - pour un réexamen des dépenses

fiscales, 21ème rapport au Président de la République, 2003.

2 Notamment Les niches fiscales, rapport d"information n°946 de la mission

d"information de la commission des Finances de l"Assemblée nationale, juin 2008.

Les exonérations de cotisations sociales

, rapport d"information n°1001 de la mission commune d"information à la commission des Finances et à la commission des

Affaires sociales de l"Assemblée nationale. Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

ENTREPRISES ET "NICHES" FISCALES ET SOCIALES 11

Le périmètre de l"étude

L étude porte sur les dispositifs dérogatoires rattachés aux prélèvements obligatoires dont les entreprises sont juridiquement redevables. Elle traite des dispositifs dérogatoires fiscaux applicables aux entreprises au titre de l"impôt sur les sociétés et de l"impôt sur le revenu, des mesures dérogatoires en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et des dispositifs relatifs aux impôts locaux dont sont redevables les entreprises. Elle porte également sur l"ensemble des mesures dérogatoires relatives aux cotisations sociales et contributions acquittées par les entreprises pour le financement de régimes de protection sociale. Entrent dans le champ de l"étude les entreprises soumises à l"impôt sur les sociétés mais aussi les entreprises des travailleurs indépendants, soumises à l"impôt sur le revenu. Les dispositifs dérogatoires spécifiques aux professions agricoles ne seront pas abordés dans la présente étude, en raison de l"analyse détaillée consacrée à ce régime par le Conseil dans son rapport sur Les prélèvements obligatoires des indépendants en 2008. Trois ensembles de dispositifs dérogatoires bénéficiant juridiquement aux personnes physiques et relatifs aux prélèvements concernant les dirigeants d"entreprises et apporteurs de capitaux feront par ailleurs l"objet d"un examen, compte tenu de leurs liens étroits avec les mesures dérogatoires juridiquement applicables aux entreprises. Les dispositifs liés au départ à la retraite des dirigeants d"entreprises, aux modalités d"imposition des dividendes et aux souscriptions au capital des PME seront ainsi inclues dans le champ de l"analyse. Dépenses fiscales et niches sociales applicables aux entreprises La notion de " dépense fiscale » est définie comme " les dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l"État une perte de recettes et donc pour les contribuables, un allègement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l"application de la norme, c"est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français » au sein du fascicule Voies et Moyens annexé chaque année au projet de loi de finances (PLF). Les " niches sociales » sont pour leur part définies par l"annexe V du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) comme " l"ensemble des mesures portant sur les prélèvements affectés aux organismes de base de la sécurité sociale qui entraînent une perte de recettes pour ces organismes ou pour l"État si celui-ci les compense et un allègement pour ceux qui acquittent ces prélèvements, par rapport à ce qui serait résulté des règles générales

applicables en matière de prélèvement social ». Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

12 En l"absence d"une définition positive de la notion de norme fiscale ou de norme de prélèvements sociaux, la définition des dépenses fiscales et niches sociales demeure cependant incertaine et varie au cours du temps. La classification des dispositions dérogatoires au sein de la liste des dépenses fiscales et niches sociales a dès lors fait l"objet de modifications régulières, qui ont été de grande ampleur au cours des dernières années pour les dispositifs applicables aux entreprises. En conséquence, le Conseil a retenu un périmètre d"étude large et a examiné non seulement les dispositions dérogatoires actuellement qualifiées de " dépenses fiscales » et de " niches sociales » par les annexes aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale mais aussi certaines modalités particulières d"imposition ou règles d"assiette induisant de moindres recettes. La première partie du rapport présentera le périmètre des dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux applicables aux entreprises et l"évolution du nombre et du coût de ces mesures sur la période récente. La deuxième partie traitera des difficultés rencontrées pour maîtriser cet instrument de politique publique, qui conduit à une complexité préjudiciable aux contribuables mais aussi à des comportements d"optimisation non souhaités. La troisième partie cherchera à analyser l"efficacité socio-économique des dispositifs au regard des principaux objectifs visés, afin d"identifier des pistes d"évolution permettant de réduire leur coût.

Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010 PR

EMIÈRE PARTIE

UN

E INFORMATION Á AMÉLIORER,

SUR DES DISPOSITIFS

DÉROGATOIRES NOMBREUX

AU COÛT ÉLEVÉ

Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

Chapitre I

U n périmètre et une évaluation du coût des dispositifs dérogatoires perfectibles I - L"information sur les dispositifs dérogatoires fi scaux et sociaux s"est sensiblement améliorée au cours des dernières années A - Une présentation des dépenses fiscales et des niches sociale s progressivement enrichie

1 - Le tome II des Voies et Moyens présente les dépenses fiscales

ayan t une incidence sur le budget de l"État Le tome II " Dépenses fiscales » des " Voies et Moyens », annexé cha que année au PLF, présente les dispositions fiscales dérogatoires induisant un coût pour le budget de l"État. Il vise à répertorier chaque année l"ensemble des dispositions dérogatoires existantes, à en préciser

les objectifs et les bénéficiaires et à en mesurer le coût. Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

16 L"information disponible dans le cadre de cette annexe, qui a été créée en application de l"article 32 de la loi de finances pour 1980

3 et est

dés ormais mentionnée à l"article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)

4, a été considérablement améliorée depuis 2003 :

- la totalisation du coût des dépenses fiscales est présentée depuis le PLF pour 2009 ; - une liste des dépenses fiscales les plus coûteuses est réalisée (18 en PLF pour 2009, 16 en PLF pour 2010) ;

- l"information sur le niveau de fiabilité du chiffrage du coût de chaque dépense fiscale a été améliorée depuis le PLF pour

2008 : la qualité du chiffrage (ordre de grandeur, bonne qualité,

très bonne qualité) et les dépenses non chiffrables sont mentionnées ; - les dépenses fiscales sont classées par missions et programmes conformément à la LOLF (elles étaient classées par objectif et ministère jusqu"en 2005) ; à cette classification s"ajoute le classement par nature d"impôt, qui inclut depuis 2007 les dépenses fiscales sur impôts locaux compensées par l"État, et le classement par bénéficiaires (entreprises, ménages, ou les deux) ;

- les mesures de création, augmentation, suppression et réduction de dépenses fiscales, votées depuis le précédent PLF et

proposées dans le PLF concerné, font l"objet d"une présentation spécifique ;

- les mesures qui ont été retirées chaque année de la liste des dépenses fiscales depuis le PLF pour 2006, mais qui existent toujours et ont été requalifiées en " modalités particulières de calcul de l"impôt », sont recensées. Leur coût, s"il est

chiffrable, est indiqué (années N-1, N et N+1).

3 Article 32 - " (...) IV. Chaque année dans le fascicule " Voies et Moyens » annexé

au projet de loi de finances, le Gouvernement retracera l"évolution des dépenses

fiscales en faisant apparaître, de manière distincte, les évaluations initiales, les

évaluations actualisées, ainsi que les résultats constatés. Les dépenses fiscales seront

ventilées de manière détaillée, par nature de mesures, par catégories de bénéficiaires

et par objectifs. »

4 Cet article prévoit parmi les annexes " au projet de loi de finances de l"année : [...]

4° Une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et

présentant les dépenses fiscales ». Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

ENTREPRISES ET "NICHES" FISCALES ET SOCIALES 17

2 - L"annexe V du PLFSS recense les dispositifs dérogatoires en

m atière de recettes affectées à la sécurité sociale La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité soc iale (LOLFSS) du 2 août 2005 a conduit à une amélioration notable de l"information sur le montant des dispositifs dérogatoires en matière de recettes affectées à la sécurité sociale. Elle prévoit une annexe énumérant l"ensemble des mesures de réduction ou d"exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l"assiette ou d"abattement sur l"assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l"année précédente et de l"année en cours ainsi que celles envisagées pour l"année à venir et évaluant l"impact financier de l"ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d"assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l"état des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme » (article LO 111-4 du code de la sécurité sociale). Cette annexe a été présentée pour la première fois en 2006 dans le cadre du PLFSS pour 2007. Elle a reçu des améliorations progressives : - depuis 2008 (PLFSS 2009), s"agissant des exemptions, elle ne se limite plus à une présentation des dispositifs mais mentionne également un chiffrage du coût des mesures ; - depuis 2009 (PLFSS 2010), elle comprend une définition du champ des dispositifs dérogatoires inspirée de celle du tome II de l"Évaluation des voies et moyens du PLF ; De façon conséquente avec cette définition, la présentation adoptée en 2009 élargit le spectre des dispositifs présentés, au-delà des exonérations et exemptions habituelles. L"annexe prend ainsi en compte l"impact des qualifications particulières de certaines sommes perçues dans le cadre professionnel ou de règles particulières d"assiettes et de taux, et, surtout, de l"impact de dispositifs portant sur d"autres prélèvements sociaux que les prélèvements assis sur les revenus d"activité, notamment la CSG assise sur les revenus de remplacement ou

du capital. Conseil des prélèvements obligatoires

Entreprises et "niches" fiscales et sociales Des dispositifs dérogatoires nombreux - octobre 2010

CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

18 B - L"information sur les dispositifs dérogatoires est atténuée par l"existence d" " angles morts » L"information publique sur l"existence et le coût des dispositifs dér ogatoires est atténuée par l"existence de quatre types d" " angles morts » : - l"information de l"annexe V du PLFSS est limitée à l"impact des dispositifs dérogatoires mentionnés par les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ;

- aucune information n"est disponible sur les dispositifs dérogatoires en matière de fiscalité locale restant à la charge des collectivités territoriales ;

- les interactions entre assiettes fiscale et sociale ne sont ni mentionnées ni chiffrées ; - les dispositifs dérogatoires affectant certains impôts ne sont plus mentionnés ni chiffrés, dès lors que ces impôts et taxesquotesdbs_dbs21.pdfusesText_27

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