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Version du 6 juin 2005

GUIDE POUR

L' ELABORATION

DES TEXTES

LEGISLATIFS ET

REGLEMENTAIRES

Version du 6 juin 2005

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Introduction

L'objet du présent guide est de présenter l'ensemble des règles, principes et méthodes qui doivent être observés dans la préparation des textes normatifs : lois, ordonnances, décrets, arrêtés.

Il s'agit de faciliter la tâche des rédacteurs aux différentes étapes de leur travail par

des rappels théoriques, des conseils pratiques et des exemples ou contre-exemples. Ont été rassemblées, en un instrument unique, les réponses aux questions qu'ils rencontrent le plus souvent, en puisant dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans celle du Conseil d'Etat ainsi que dans les avis de ses formations administratives, dans les circulaires du Premier ministre et dans les usages validées par la pratique. Elaboré conjointement par des membres du Conseil d'Etat et des fonctionnaires du secrétariat général du Gouvernement (1) , ce guide sera un ouvrage de référence pour tous

ceux qui participent, à un titre ou à un autre, à la préparation des textes normatifs. Il fera

l'objet de mises à jour périodiques et peut être consulté sur le site Légifrance. Le guide comprend une centaine de fiches regroupées autour des parties suivantes: - Conception des textes : cette partie introductive, qui comprend quelques rappels

sur la hiérarchie des normes et les différentes catégories de textes, vise surtout à inciter les

auteurs de textes à s'interroger d'abord sur l'utilité et l'efficacité de leur projet de réglementation. - Etapes de l'élaboration des textes : cette partie traite des questions de procédure en reprenant pour une large part des instructions du Premier ministre. - Rédaction des textes : les règles ou bonnes pratiques de rédaction des textes comme des solutions aux problèmes qui se posent à l'occasion de la rédaction ont été recensées et organisées autour d'une dizaine de thèmes. - Règles propres aux textes internationaux et communautaires et aux mesures individuelles : il a paru nécessaire de consacrer des développements particuliers aux

questions liées à l'élaboration, au suivi et à l'introduction en droit interne des normes

internationales et communautaires et de présenter les particularités procédurales des décisions

individuelles, assorties du rappel des règles de compétence en la matière. - Schémas logiques et cas pratiques: plusieurs schémas sont proposés dans le but

de synthétiser les réponses aux principales questions - de fond, de forme, de procédure - que

doit se poser l'administration au moment où elle élabore un texte. Pour des catégories de textes- ou parties de textes - très fréquentes, des fiches présentent un vade-mecum :

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considérations juridiques, questions à résoudre et, dans toute la mesure du possible, modèles

de rédaction. Ne faire que des textes nécessaires, bien conçus, clairement écrits et juridiquement solides, telle doit être l'ambition des administrateurs et des légistes. Le présent guide y apporte sa contribution par l'énoncé et l'illustration des techniques de conception et de

rédaction des textes et des principes juridiques qui les inspirent : la maîtrise de ces techniques

et le respect de ces principes sont en effet les conditions nécessaires de tout effort

d'amélioration de l'efficacité, de la sécurité et de l'intelligibilité de la règle de droit.

Le secrétaire général du Gouvernement Le vice-président du Conseil d'Etat

Jean-Marc Sauvé Renaud Denoix de Saint-Marc

(1) Le guide a été réalisé sous la supervision d'un groupe de travail, présidé par M. Jean-Pierre

Leclerc, président de section au Conseil d'Etat, assisté de M. Rémi Bouchez, conseiller d'Etat et M.

Nicolas Boulouis, maître des requêtes.

Ce groupe de travail était composé de MM Bernard Pêcheur et Marcel Pochard ,

conseillers d'Etat, Mme Aurélie Robineau-Israël et MM Frédéric Béreyziat, Jean Courtial, François

Loloum, François Seners, Yves Struillou, maîtres des requêtes. Ont également contribué à la

réalisation du guide, MM. Jean-Marie Woehrling, président de tribunal administratif, les membres du

secrétariat général du Gouvernement et des fonctionnaires du ministère de l'outre-mer.

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SOMMAIRE

page

1. CONCEPTION DES TEXTES

1.1 Nécessité des normes

1.1.1 Questions préalables

1.1.2 Études d'impact : les procédures, les finalités

1.2 Efficacité des normes

1.2.1 Concevoir une réglementation dans son ensemble

1.2.2 Application dans le temps (considérations générales)

1.2.3 Application dans l'espace (considérations générales)

1.3 Hiérarchie des normes

1.3.1 La hiérarchie des normes (considérations générales)

1.3.2 La répartition loi/règlement (considérations générales)

1.3.3 Les différentes catégories de décrets

1.3.4 Les lois de finances

1.3.5 Les lois de financement de la sécurité sociale

1.3.6 Les arrêtés

1.3.7 Les circulaires, directives et instructions

1.4 Accès au droit

1.4.1 Sources documentaires : Légifrance

1.4.2 Codification (considérations générales)

2. ETAPES DE L'ELABORATION DES TEXTES

2.1 Règles générales

2.1.1 Le rôle du SGG et du Conseil d'Etat dans la procédure d'élaboration des textes

(considérations générales et synthèse)

2.1.2 Les consultations préalables

2.1.3 Signatures et contreseings

2.1.4. Publication au Journal officiel

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2.1.5 Publication au(x) Bulletin(s) officiel(s)

2.2 Loi

2.2.1 Le travail et la discussion interministériels

2.2.2 La consultation du Conseil d'Etat

2.2.3 Le choix du texte et le passage en Conseil des ministres

2.2.4 La discussion au Parlement (procédures, amendements)

2.2.5 Le Conseil constitutionnel

2.2.6 Promulgation et publication

2.2.7 Textes d'application

2.2.8 Particularités (lois organiques, lois de finances, lois de financement

de la sécurité sociale, lois de programme)

2.2.9 Calendrier prévisionnel

2.3 Ordonnance

2.3.1 Le travail et la discussion intra et interministériels

2.3.2 La consultation du Conseil d'Etat

2.3.3 Le choix du texte et le passage en Conseil des ministres

2.3.4 Signature et publication (procédure)

2.3.5 Ratification

2.3.6 Textes d'application

2.3.7 Calendrier prévisionnel

2.4 Décret

2.4.1 Décret simple

2.4.2 Décret en Conseil d'Etat

2.4.3 Décret en Conseil des Ministres sans consultation du Conseil d'Etat

2.4.4 Décret en Conseil des Ministres et en Conseil d'Etat

2.4.5 Décret de l'article 37 alinéa 2 de la Constitution

3. REDACTION DES TEXTES

3.1 Le contexte

3.1.1 Exposé des motifs d'un projet de loi

3.1.2 Rapport de présentation d'un projet d'ordonnance ou de décret

3.1.3 L'intitulé d'un texte

3.1.4 Les ministres rapporteurs d'une ordonnance ou d'un décret

3.1.5 Les visas d'une ordonnance, d'un décret ou d'un arrêté

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3.2 L'organisation du texte

3.2.1 Les différents types de plan

3.2.2 La division du texte

3.2.3 Les annexes

3.3. La langue du texte

3.3.1 Syntaxe, vocabulaire, sigles et signes

3.3.2 Le choix des termes et les locutions juridiques

3.4 Modifications, insertions, renvois

3.4.1 Modifications et insertions

3.4.2 La technique des renvois au droit positif

3.5 Renvoi à des normes d'application

3.5.1 Le renvoi par une loi à des textes réglementaires

3.5.2 Le renvoi à un acte conventionnel

3.5.3 La subdélégation

3.6 Application et applicabilité des textes Outre -mer

3.6.1 Elaboration et contreseing des textes comportant des dispositions

relatives à l'outre-mer

3.6.2 Les départements et régions d'Outre-mer

3.6.3 Saint-Pierre et Miquelon

3.6.4 Mayotte

3.6.5 Polynésie Française

3.6.6 Wallis et Futuna

3.6.7 TAAF

3.6.8 Nouvelle-Calédonie

3.6.9 Iles Eparses et Clipperton

3.7 Application et applicabilité dans certaines parties du territoire métropolitain

3.7.1 Application et applicabilité des textes en Alsace-Moselle

3.7.2 Application et applicabilité des textes en Corse

3.8 L'entrée en vigueur

3.8.1 Techniques d'entrée en vigueur

3.8.2 Application aux situations en cours

3.8.3 Les abrogations

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3.9 Signatures et contreseings

3.9.1 Les actes du Président de la République

3.9.2 Les actes du Premier ministre

3.9.3 Délégations de signature

3.9.4 Interim

4. REGLES PROPRES A CERTAINES CATEGORIES DE TEXTES

4.1 Textes internationaux et communautaires

4.1.1 Elaboration, conclusion et publication des textes internationaux

4.1.2 Procédure de transposition des directives et décisions-cadres

4.1.3 Rédaction des textes de transposition d'actes communautaires

4.2 Mesures individuelles

4.2.1 Répartition des compétences entre les différentes autorités et règles générales

4.2.2 Contenu et présentation

4.2.3 Nomination des membres des cabinets ministériels

4.2.4 Nomination des dirigeants des établissements publics et des entreprises

publiques

5. SCHEMAS LOGIQUES ET CAS PRATIQUES

5.1 Schémas logiques

5.1.1 Questions de conception

5.1.2 Questions de compétence

5.1.3 Questions de procédure

5.1.5 Questions de cohérence et d'efficacité (projet de loi)

5.1.6 Questions de cohérence et d'efficacité (projet d'ordonnance)

5.1.7 Questions de cohérence et d'efficacité (projet de décret)

5.2 Cas pratiques

5.2.1 L'organisation des services de l'Etat

5.2.2 Créer, modifier ou supprimer un organisme consultatif

5.2.3 Créer, modifier ou supprimer un établissement public

5.2.4 Les groupements d'intérêt public

5.2.5 Créer, modifier ou supprimer un régime d'autorisation ou de déclaration

5.2.6 Prévoir des sanctions administratives ou pénales

5.2.7 Créer, modifier ou supprimer une taxe fiscale

5.2.8 Créer, modifier ou supprimer une redevance

5.2.9 Créer un traitement automatisé

5.2.10 Statuts et rémunérations des personnels de l'Etat

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8 Index

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9 1.

CONCEPTION

DES

TEXTES

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FICHE 1.1.1

QUESTIONS PREALABLES

1. L'édiction d'une norme unilatérale - loi, décret, arrêté - est soumise au respect de règles

juridiques de fond et de procédure ainsi qu'à des principes de bonne rédaction qui font l'objet de ce guide.

Mais elle doit avant tout avoir pour objet de résoudre un problème clairement identifié, en vue

d'atteindre un résultat précisément défini pour lequel des solutions non normatives apparaissent

manifestement inappropriées.

Une connaissance précise de l'état du droit en la matière constitue évidemment un élément

indispensable de l'identification du problème comme du choix de la solution. Le concepteur d'un texte

dispose, à cet égard, de nombreux outils (voir fiche 1.4.1 Sources documentaires)

Toutefois, au-delà de la connaissance et de l'analyse du droit existant, une réflexion doit être

menée sur l'utilité de la " réglementation », l'insuffisance de cette réflexion figurant parmi les causes de

l'excès ou, ce qui revient au même, de la modification incessante des normes. Ainsi, toute idée d'action publique dont la mise en oeuvre peut conduire à l'édiction d'une

norme doit faire l'objet d'une étude, même sommaire, destinée à présenter les problèmes à résoudre, la

solution recherchée et les avantages et inconvénients respectifs des différentes options qui sont

envisageables pour la mettre en oeuvre.

2. Cette " étude d'options » peut avoir le contenu suivant, qui doit évidemment être adapté aux

différentes situations rencontrées : - Description de la situation (situation de référence), du problème à résoudre (pourquoi les

comportements doivent être modifiés par l'action envisagée) et de l'objectif poursuivi (dans quelle mesure

les comportements doivent-ils être modifiés par l'action envisagée), à partir de données précises de tous

ordres.

Cette étape de la réflexion est indispensable. Le " réflexe réglementaire » conduit trop souvent

à faire l'impasse sur deux questions pourtant essentielles : Quel est le problème à résoudre ? Quel est le

résultat recherché ? La circonstance qu'un nouveau texte a été demandé, voire annoncé, ne doit pas

conduire à les éluder, car une action publique ne peut être véritablement légitime et efficace que si elle

poursuit un objectif d'intérêt général clairement défini. - Présentation de deux ou trois options possibles pour atteindre l'objectif : l'option

" réglementaire » et une ou deux options parmi les autres instruments d'action publique : incitations

financières, négociation conduisant à un texte conventionnel, adoption de normes ou mise en place de

mécanismes de certification entièrement privés (par des entreprises ou des organes professionnels), codes

de bonne conduite négociés, par exemple, avec un secteur professionnel, information ou communication.

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Le cas échéant, cette présentation s'appuiera sur l'analyse des raisons pour lesquelles les textes

actuels sont " insuffisants » (malfaçons, mauvaise application, manque de moyens humains ou budgétaires,

adaptation des comportements dans un sens imprévu, ...) ; - Identification des avantages et des inconvénients de chacune des options : analyse sommaire des coûts et bénéfices, description des effets attendus, calendrier de mise en oeuvre ; - Raisons pour lesquelles telle ou telle option est privilégiée

3. L'étude d'options n'a de sens et de réel intérêt que pour les projets de décision pour lesquels

l'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation. Si cela sera toujours le cas s'agissant de

la décision pouvant conduire, parmi les options possibles, au dépôt d'un projet de loi, il paraît à première

vue en aller différemment de celle consistant seulement à fixer le contenu d'un texte réglementaire pris pour

l'application de textes de niveau supérieur. Toutefois, une étude, même sommaire, peut s'avérer utile dans

ce dernier cas, pour éclairer l'auteur de la décision dans l'utilisation du pouvoir d'appréciation dont il

dispose la plupart du temps. Pour ne prendre qu'un exemple, entre la fixation d'une procédure précise et

assortie de sanctions par le texte et la définition avec le public intéressé ou ses représentants de bonnes

pratiques ayant la même finalité, l'étude peut permettre de trancher, à condition évidemment que la

deuxième solution soit juridiquement permise . En définitive la démarche consiste à se poser les questions de savoir pourquoi un texte est

préférable à une autre solution et, si ce texte est nécessaire, pourquoi chacune des normes qu'il se propose

de fixer est elle-même nécessaire et optimale. Elle n'est donc pas limitée aux textes de niveau supérieur,

comme les projets de loi, mais se justifie également pour la plupart des décrets, voire pour certains arrêtés.

4. L'étude d'options est élaborée par le ministère responsable de la préparation et de la mise en

oeuvre de la décision envisagée. Elle peut servir de base, le cas échéant, aux discussions interministérielles,

afin de permettre de recueillir des données utiles pour la description de la situation de référence et de

préciser le contenu ainsi que les avantages et inconvénients des différentes options en présence.

5. L'étude d'options doit, dans certains cas, être prolongée par une étude d'impact

(voir fiche

1.1.2 Etude d'impact) dont elle fera apparaître la nécessité lorsque les implications de la décision à prendre

- économiques, sociales, juridiques ou administratives - sont, en première analyse, suffisamment

complexes, et donc incertaines, pour devoir conduire à un approfondissement de la réflexion préalable.

En ce qui concerne les projets de loi, la décision de procéder à une étude d'impact est prise au

cours de la réunion d'examen des différentes options.

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FICHE 1.1.2

ETUDES D'IMPACT

1. Les études d'impact sont un outil de décision permettant d'analyser les retombées

potentielles de l'action publique et de communiquer en temps utile cette information aux décideurs,

voire, le cas échéant, au public. Indépendamment de leur contenu, les études, par les moyens mis en

oeuvre pour les réaliser (recueil de données, consultations publiques, etc.) et la participation de

l'administration à leur réalisation, constituent un instrument de changement du processus même de

réglementation et de son rôle dans l'action publique. Elles doivent donc être réalisées le plus précocement possible dans le processus de décision.

Une étude d'impact n'est pas :

- un exposé des motifs ou un rapport de présentation ; - un document se bornant à présenter les avantages que l'on attend de la réglementation future ; - une fiche décrivant succinctement les conséquences présumées d'un texte.

2. La nécessité de réaliser une étude d'impact est systématiquement appréciée :

- en ce qui concerne les décisions pouvant conduire à la rédaction d'un projet de loi, au

stade de la réunion interministérielle organisée pour trancher entre les différentes options envisagées

pour mettre en oeuvre une action publique dans un domaine déterminé (voir fiche 1.1.1 Questions

préalables) ;

- en ce qui concerne les décrets d'application des lois, lors de la réunion interministérielle

suivant immédiatement la promulgation de la loi.

Toutefois, le ministère principalement intéressé peut décider, de sa propre initiative, le

cas échéant en application des dispositions de sa charte de qualité de la réglementation, de réaliser

une étude d'impact sur tout projet qui lui paraît le mériter.

Une étude d'impact se révèle la plupart du temps nécessaire lorsque l'action envisagée

est susceptible d'affecter de manière significative la situation des administrés (personnes physiques ou

entreprises) et traduit de véritables choix d'opportunité. De ce fait, l'étude peut ne porter que sur les

aspects du projet qui appellent des choix. A contrario, une étude d'impact sera généralement inutile

lorsque l'autorité compétente ne dispose que d'une marge d'appréciation très limitée, notamment

parce qu'il s'agit de prendre les dispositions requises pour l'application d'une loi ou la transposition

d'une directive qui ont déjà tranché les principales questions et de définir les solutions pratiques à

mettre en oeuvre.

3. L'étude d'impact est réalisée avec le concours de l'ensemble de ses services par le

ministère responsable du projet, qui peut également faire appel aux services compétents des autres

ministères, notamment aux corps d'inspection et de contrôle ainsi qu'aux directions ou services ayant

une pratique générale de l'évaluation et des compétences en matière micro ou macro-économique.

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13 L'étude est entreprise sur la base d'un cahier des charges (liste des questions, services participants, calendrier).quotesdbs_dbs43.pdfusesText_43

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