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transnacionales en su conjunto producen efectos macrosociales que afectan mera etapa y conducida a través de múltiples cadenas de «bola de nieve».
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Revista de la CEPAL 84 La sostenibilidad de la deuda pública
la deuda pública haciendo especial hincapié en el efecto bola de nieve y en el sesgo procíclico de la política fiscal (sección III) Examina en seguida los factores que explican las crisis de la deuda pública cuantificando en primer lugar el impacto del descal-ce de monedas sobre la sostenibilidad fiscal y esti-
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REVISTA DE LA CEPAL 84 • DICIEMBRE 2004
LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PUBLICA • RICARDO MARTNER Y VARINIA TROMBEN 99REVISTA DE LA CEPAL 84 • DICIEMBRE 2004
La sostenibilidad de la
deuda públicaRicardo Martner y Varinia Tromben
Aunque en América Latina los coeficientes deuda pública/PIB siguen siendo en general más bajos que en otros países emergentes, no han podido evitarse los problemas de liquidez, lo que algunos autores atribuyen al bajo nivel y alta volatilidad de los ingresos públicos, la de- bilidad de los sistemas financieros internos y la mediocre calidad de las instituciones fiscales. Este artículo destaca también factores exógenos. La combinación de un escaso crecimiento económico y de devalua- ciones en el marco de pasivos dolarizados generó una inmensa bola de nieve, debida en buena parte al denominado "pecado original": la impo- sibilidad para un país emergente de endeudarse externamente en su propia moneda. Aunque el esfuerzo por controlar la dinámica de la deu- da pública seguirá siendo principalmente interno, la sostenibilidad de mediano plazo de dicha deuda pasa por iniciativas de las instituciones financieras internacionales tendientes a mejorar las condiciones de en- deudamiento público en los países emergentes.Ricardo Martner
Jefe Área de Políticas Presupuestarias
y Gestión Pública ? rmartner@eclac.clVarinia Tromben
Asistente de Investigación
? vtromben@eclac.clInstituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social (ILPES),
CEPALREVISTA DE LA CEPAL 84 • DICIEMBRE 2004
LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PUBLICA • RICARDO MARTNER Y VARINIA TROMBEN 100I
Introducción
En el período 1998-2002, que se ha dado en llamar "la media década perdida", la deuda pública creció consi- derablemente en varios países de América Latina. En promedio, coincidiendo con la reversión del ciclo macroeconómico, el peso de la deuda pública del go- bierno central aumentó de 35,6% a 51,9% delPIB (sin
considerar Nicaragua). Esta situación ilustra la vulne- rabilidad recurrente de las finanzas públicas en Amé- rica Latina: cuando los flujos de capital disminuyen drásticamente, la reducción del nivel de actividad y el aumento del costo de la deuda pública externa - en caso de haber depreciación cambiaria - agudizan las necesidades de financiamiento del sector público en períodos de escasez de fuentes de financiamiento. Además de la cesación de pagos de Argentina y de la reestructuración de la deuda externa pública en Uruguay, en los últimos años ha habido serios proble- mas de liquidez en muchos otros países latinoameri- canos, al punto de que no hubo emisión de bonos so- beranos durante buena parte del 2002. ¿Era previsible esta situación? Probablemente sí, pues las finanzas públicas se hicieron muy vulnerables a la coyuntura, debido a la combinación de un fuerte endeudamiento externo de corto plazo y tipos de cambio fijos o sobre- valuados. Es indudable que la valoración de la sosteni- bilidad de la deuda no se puede desvincular de la ca- pacidad de generación de divisas del país y de la soli- dez de los regímenes cambiarios imperantes.Aunque muchos países hicieron significativos
esfuerzos por reducir la deuda a principios de la déca- da de 1990, la presencia simultánea de altas tasas de interés, 1 de alzas del tipo de cambio en los casos en que la deuda pública tiene un componente externo sig- nificativo, y de episodios recesivos, ha tenido conse- cuencias devastadoras sobre las finanzas públicas. En varios países, el presupuesto fiscal se ha visto envuel- to en una dinámica explosiva de crecimiento de la deuda - del tipo bola de nieve - en la que el servicio de la deuda por lo general absorbe una proporción creciente de los ingresos fiscales. La combinación de escaso crecimiento económi-co y grandes depreciaciones de las monedas locales,en el marco de pasivos dolarizados, ha desempeñado
un papel preponderante en las crisis recientes. Gran parte de la bola de nieve proviene del denominado "pecado original", 2 definido como la imposibilidad para un país emergente de endeudarse externamente en su propia moneda o de endeudarse a largo plazo, in- cluso en el mercado interno. Los mercados financie- ros incompletos se caracterizan por fragilidades estruc- turales originadas por el descalce de monedas (cuan- do los proyectos que generan recursos en moneda lo- cal son financiados en divisas) y el descalce de plazos (cuando los proyectos de largo plazo son financiados por préstamos de corto plazo). El pecado original explica así el "miedo a flotar", comportamiento característico de las autoridades en la década de 1990 (Calvo y Reinhart, 2002). Las fluctua- ciones del tipo de cambio han sido sin embargo inevi- tables, y generan fuertes efectos de riqueza cuando hay descalce de monedas entre activos y pasivos, lo que incrementa el riesgo de cesación de pagos del sector público y limita fuertemente la eficacia de la política monetaria (Céspedes, Chang y Velasco, 2002). Aunque en general los coeficientes deuda pública/ PIB - indicadores habituales de la solvencia de largo pla- zo del sector público - siguieron siendo comparativa- mente más bajos en América Latina, 3 no se pudo evitar en la región los problemas de liquidez de corto plazo, que tanto dañan la credibilidad de los países. En estu- dios recientes se explica este contraste por el bajo nivel y la alta volatilidad de los ingresos públicos, por la debilidad de los sistemas financieros internos y por la mediocre calidad de las instituciones fiscales.A la luz de acontecimientos recientes, el
FMI ha
puesto en el centro de sus preocupaciones el tema de la sostenibilidad de la deuda, y ha elaborado varios tra- bajos sobre el tema. 4Una polémica conclusión de al-
gunos de estos y de otros documentos es que, para ser sostenible, la deuda pública de los países emergentes 1 Atribuibles en gran parte a turbulencias en los mercados crediticios y al sesgo procíclico de las agencias que evalúan el riesgo-país. 2 La expresión fue utilizada por primera vez por Eichengreen yHausmann (1999).
3 En promedio, la deuda pública, según estimaciones del FondoMonetario Internacional (
FMI, 2003c), alcanza a casi 70% del PIB en
las economías emergentes de Asia, a 90% en las de África y el Medio Oriente, y a 55% en las economías en transición. 4Véase, por ejemplo, FMI (2003c).
REVISTA DE LA CEPAL 84 • DICIEMBRE 2004
LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PUBLICA • RICARDO MARTNER Y VARINIA TROMBEN 101no debería superar el 25%-30% del PIB. 5
Si tal fuera el
límite, la mayoría de los países de América Latina caería en la dudosa categoría de "insostenibles", por lo que debería generar superávit primarios cuantiosos en los años que vienen para absorber la deuda pública excesiva. Los estudios de países son bastante más cautos, pues ponen de relieve más bien cuestiones estructura- les en la valoración de la sostenibilidad de la deuda pública. 6Como destaca Ter-Minassian (2004), la
sostenibilidad es probabilística por naturaleza, pues la dinámica de la deuda pública depende de eventos fis- cales y macroeconómicos inciertos. Los modelos pue- den indicar los límites superiores probables de la evo- lución de la deuda, pero no pueden indicar qué nivel de deuda es demasiado alto. Esta aproximación, mu- cho más flexible, permite evitar conclusiones genera- les sobre el nivel óptimo de la deuda pública. Este artículo describe a continuación las princi- pales tendencias y los problemas contables que im-piden disponer de una base comparativa apropiada para el análisis de la deuda pública (sección II). Luego analiza los distintos componentes de la dinámica de la deuda pública, haciendo especial hincapié en el efecto bola de nieve y en el sesgo procíclico de la política fiscal (sección III). Examina en seguida los factores que explican las crisis de la deuda pública, cuantificando en primer lugar el impacto del descal- ce de monedas sobre la sostenibilidad fiscal, y esti- mando en segundo lugar un modelo de alerta tempra- na, que permite calcular la probabilidad de caer en una crisis de endeudamiento a partir de variables fis- cales y de variables del entorno macroeconómico, como el crecimiento, el grado de apertura de las eco- nomías y los flujos de capital (sección IV). Por últi- mo, pasa revista a las diversas propuestas que apun- tan a mejorar las condiciones de financiamiento de la deuda pública, tendientes a asegurar su sostenibilidad de largo plazo en los países latinoamericanos de in- gresos medios. IIPrincipales tendencias y aspectos contables
Cuando se examina la trayectoria del promedio de la deuda pública de América Latina y el Caribe a partir de 1990, se obtiene un perfil en U (gráfico 1). La deu- da disminuye hasta 1997 y aumenta posteriormente; sin embargo, su nivel en 2003 es inferior al de1990, cuan- do se trata del sector público no financiero. Se obser- va asimismo que los niveles de deuda del gobierno central y del sector público no financiero tienden a converger, lo que ilustra la poca capacidad de endeu- damiento que han tenido los gobiernos subnacionales y las empresas públicas en los últimos años. 7En los cuadros 1 y 2 se presentan los coeficien-
tes de deuda pública como proporción delPIB del go-
bierno central y del sector público no financiero. Para el gobierno central, el coeficiente deuda pública/PIB se
5 Varios artículos recientes llegan a conclusiones similares; por ejemplo, véase Reinhart, Rogoff y Savastano (2003) y Goldstein (2003). 6Véase, por ejemplo, FMI (2003a).
7 Esta evolución refleja el impacto de los programas apoyados por el FMI, que en general fijan metas en materia de saldo y de deuda pública con una cobertura amplia, que incluye a las empresas pú- blicas. Véase un análisis del tema en Martner (2003).GRAFICO 1
América Latina y el Caribe: Saldo de la
deuda pública según cobertura institucional,1990-2003
(En porcentajes del PIB)Fuente:
CEPAL, sobre la base de información oficial.
253545556575
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Gobierno centralSector público no financiero
redujo entre 1990 y 2003 en 11 de los 19 países de la región incluidos en los cuadros; en algunos de estos países (Chile, Ecuador, México y República Domini- cana hasta 2002) la disminución fue muy significativa. En cambio, en siete países la relación entre la deudaREVISTA DE LA CEPAL 84 • DICIEMBRE 2004
LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PUBLICA • RICARDO MARTNER Y VARINIA TROMBEN 102CUADRO 1
América Latina y el Caribe: Saldo de la deuda pública del gobierno central, 1990-2003 (Como porcentaje del PIB) a1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Argentina 29,4 31,3 33,8 35,7 34,5 37,6 43,0 45,0 53,7 145,9 138,1Interna 8,9 9,8 13,1 15,2 20,9 54,2 59,9
Externa 25,6 27,8 29,9 29,8 32,9 91,6 78,2
Bolivia 65,1 52,9 51,5 63,5 64,3 61,8 54,9 57,9 57,4 61,1 62,6 71,7 74,9 82,2 Interna 14,4 14,1 13,8 13,9 13,5 13,7 16,7 19,4 26,4 28,1 26,7 Externa 65,1 52,9 51,5 49,1 50,2 48,0 41,0 44,4 43,7 44,4 43,1 45,3 46,9 55,5 Brasil 12,8 12,1 9,5 12,9 13,3 15,9 18,7 25,0 30,1 31,0 32,8 35,6 36,9 Interna -2,2 0,8 1,8 6,5 9,8 14,3 16,7 20,8 22,2 23,5 24,5 23,1 26,7 Externa 14,9 11,3 7,7 6,4 3,5 1,6 2,0 4,2 7,9 7,5 8,2 12,5 10,2 Chile 45,4 38,8 31,7 29,2 23,5 17,9 15,1 13,2 12,5 13,8 13,7 15,0 15,7 13,3 Interna 26,4 22,0 18,2 17,5 14,2 12,1 10,9 10,0 9,3 9,8 10,0 10,5 10,0 7,7 Externa 19,1 16,8 13,5 11,7 9,4 5,7 4,2 3,2 3,2 4,0 3,6 4,5 5,7 5,7 Colombia 14,8 14,0 15,0 14,5 12,7 13,9 14,4 17,8 22,1 29,5 36,9 44,3 50,7 51,9 Interna 1,9 1,5 2,9 4,5 4,6 5,8 6,6 8,8 10,6 14,4 18,7 22,1 25,2 26,2 Externa 12,9 12,5 12,1 10,1 8,1 8,1 7,8 8,9 11,5 15,1 18,3 22,2 25,6 25,7 Costa Rica 28,5 23,3 24,3 26,8 28,7 33,2 30,0 39,5 35,2 36,6 38,6 40,8 40,0 Interna 9,9 9,0 11,5 15,0 17,1 24,0 22,2 31,4 26,6 26,4 27,7 28,6 26,9 Externa 18,6 14,2 12,8 11,8 11,5 9,2 7,8 8,1 8,6 10,1 10,9 12,2 13,1 Ecuador 67,1 64,5 72,2 85,1 71,1 59,1 58,7 51,7 56,3 83,6 71,8 58,0 51,1 47,9 Interna 1,9 2,1 1,5 2,7 7,7 7,3 8,8 7,0 10,5 18,1 17,8 13,3 11,4 11,1 Externa 65,2 62,5 70,7 82,3 63,4 51,8 49,9 44,7 45,9 65,5 54,0 44,7 39,7 36,8 El Salvador 45,7 41,7 43,1 44,3 41,7 37,3 37,8 36,2 33,3 26,0 27,4 31,1 36,0 38,0 Interna 16,0 16,3 14,5 13,4 12,0 11,2 7,9 9,8 12,0 11,7 11,5 Externa 45,7 41,7 43,1 28,4 25,4 22,8 24,4 24,2 22,0 18,1 17,6 19,2 24,3 26,5 Guatemala 23,1 17,5 16,5 15,5 15,4 14,0 13,5 14,0 14,6 17,5 16,9 18,0 16,4 18,5 Interna 10,2 7,8 7,2 6,9 6,5 5,3 5,3 5,4 5,0 5,8 5,8 5,6 4,5 5,6 Externa 12,9 9,7 9,3 8,5 8,9 8,7 8,2 8,5 9,6 11,8 11,2 12,4 11,9 12,9Haití 37,9 40,0 36,6 38,6 43,8 46,2 60,3 58,3
Interna 12,6 12,0 11,1 12,1 13,6 14,8 17,5 17,4
Externa 25,3 28,0 25,5 26,5 30,2 31,5 42,8 40,9
Honduras
b109,9 82,3 81,5 96,4 105,7 95,0 90,3 80,9 75,0 78,8 70,2 70,7 73,0 71,9
Interna3,7 4,0 3,8
Externa 109,9 82,3 81,5 96,4 105,7 95,0 90,3 80,9 75,0 78,8 70,2 67,0 69,0 68,1 México 46,5 38,1 28,1 25,3 35,3 40,8 31,1 25,8 27,8 25,6 23,2 22,5 24,0 24,7 Interna 22,4 16,8 11,9 10,7 12,6 8,5 7,6 8,6 9,1 11,1 12,1 13,5 13,8 14,8 Externa 24,0 21,3 16,3 14,6 22,7 32,4 23,5 17,2 16,6 14,6 10,8 9,6 9,1 9,6 Nicaragua 304,5 252,4 141,1 206,9 197,0 183,8 175,9 179,0 194,4 193,8quotesdbs_dbs14.pdfusesText_20[PDF] el enfoque sistemico en las organizaciones y su función
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