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TROIS 3

Office of the

Auditor General

of Canada

Bureau du

vérificateur général du CanadaPrintemps 2018

Rapports de la commissaire à l'environnement

et au développement durable au Parlement du Canada

Rapport de l'auditeur indépendant

RAPPORT 3

La conservation de la biodiversité

Rapport de l'auditeur indépendant

RAPPORT 3

La conservation de la biodiversité

Office of the

Auditor General

of Canada

Bureau du

vérificateur général du Canada

Printemps 2018

Rapports de la commissaire à l'environnement

et au développement durable au Parlement du Canada

Rapport d'audit de performance

Le présent rapport fait état des résultats d'un audit de performance réalisé par le Bureau du vérificateur général du Canada en vertu de la Loi sur le vérificateur général. Un audit de performance est une évaluation indépendante, objective et systématique de la façon dont le gouvernement gère ses activités et ses ressources et assume ses responsabilités. Les sujets des audits sont choisis en fonction de leur importance. Dans le cadre d'un audit de performance, le Bureau peut faire des observations sur le mode de mise en oeuvre d'une politique, mais pas sur les mérites de celle-ci. Les audits de performance sont planifiés, réalisés et présentés conformément aux normes professionnelles d'audit et aux politiques du Bureau. Ils sont effectués par des auditeurs compétents qui : • établissent les objectifs de l'audit et les critères d'évaluation de la performance; • recueillent les éléments probants nécessaires pour évaluer la performance en fonction des critères; • communiquent les constatations positives et négatives; • tirent une conclusion en regard des objectifs de l'audit; • formulent des recommandations en vue d'apporter des améliorations s'il y a des écarts importants entre les critères et la performance évaluée. Les audits de performance favorisent une fonction publique soucieuse de l'éthique et efficace, et un gouvernement responsable qui rend des comptes au Parlement et à la population canadienne. Dans le présent rapport, le genre masculin est utilisé sans aucune discrimination et uniquement dans le but d'alléger le texte. Le rapport est également diffusé sur notre site Web à l'adresse www.oag-bvg.gc.ca.

This document is also available in English.

© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, représentée par le vérificateur général du Canada, 2018.

N de catalogue FA1-26/2018-1-3F-PDF

o

ISBN 978-0-660-24933-9

ISSN 2561-181X (Imprimé)

ISSN 2561-1828 (En ligne)

iiiLa conservation de la biodiversitéRapport 3

Table des matières

Introduction 1

Information générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Objet de l'audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Constatations, recommandations et réponses 7

Un leadership à l'échelle nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Environnement et Changement climatique Canada n'a pas assuré un leadership adéquat ni une coordination efficace des mesures nécessaires pour atteindre les objectifs canadiens

pour la biodiversité d'ici 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Environnement et Changement climatique Canada n'a pas rassemblé l'information exhaustive

nécessaire pour rendre compte des résultats obtenus et des progrès réalisés en vue d'atteindre

les objectifs pour la biodiversité d'ici 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Progrès et résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Les cinq ministères et organismes fédéraux audités ont réalisé des progrès inégaux à l'égard

des six objectifs pour la biodiversité d'ici 2020 que nous avons examinés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Il y a des lacunes dans les indicateurs de rendement utilisés pour suivre les progrès à l'égard

des objectifs canadiens pour la biodiversité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Conclusion 30

À propos de l'audit 31

Tableau des recommandations 37

1La conservation de la biodiversitéRapport 3

Introduction

Information générale

L'engagement pris par

le Canada de protéger la biodiversité3.1La diversité biologique (ou biodiversité) désigne la variété des espèces, des écosystèmes et des processus écologiques de la planète. Le Canada abrite environ 80 000 espèces de végétaux et d'animaux. Ces espèces sont réparties dans des terres et des écosystèmes variés, mais la plus grande biodiversité est observée dans le sud du pays, où vivent la plupart des Canadiens.

3.2La biodiversité est l'un des fondements de la prospérité sociale

et économique du Canada. L'agriculture, la foresterie, la pêche et l'écotourisme, qui apportent des milliards de dollars à l'économie canadienne, dépendent de la santé des écosystèmes. La biodiversité procure des services écosystémiques qui favorisent la santé des Canadiens en fournissant des aliments, des médicaments de sources naturelles et des espaces récréatifs naturels.

3.3L'urbanisation, la croissance économique, les changements

climatiques et notre dépendance à l'égard des ressources naturelles exercent des pressions sur la biodiversité du Canada. Concilier conservation de la biodiversité et développement économique est un défi de taille que devront relever toutes les parties prenantes.

3.4En 1992, le Canada a signé la Convention sur la diversité

biologique, élaborée par les Nations Unies. Ce traité juridiquement contraignant reconnaît le déclin de la biodiversité à l'échelle mondiale comme l'un des enjeux environnementaux les plus importants auxquels est confrontée l'humanité. Les pays signataires de la Convention se sont engagés à assurer la conservation de la biodiversité, l'utilisation durable de ses éléments et une répartition juste et équitable des avantages découlant de l'exploitation des ressources génétiques.

3.5À titre de signataire de la Convention, le Canada avait le devoir de

préparer une stratégie nationale de conservation de la biodiversité. Pour s'acquitter de cette obligation, le Canada a élaboré, en 1995, la Stratégie

Écosystème - Système d'interrelations, d'interactions et de processus entre les espèces

(par exemple les végétaux, les animaux et les humains) et leur environnement physique et chimique. Services écosystémiques - Ressources renouvelables et processus profitables à l'être

humain fournis par les écosystèmes naturels. Ils comprennent : les services de prélèvement,

qui touchent notamment l'eau et la nourriture; les services de régulation, tels que la régulation du climat et des maladies et la pollinisation; les services de soutien, qui touchent par exemple la formation des sols; et enfin, les services culturels, comme la fourniture d'aires propices à l'enrichissement spirituel ou aux loisirs.

2Rapports de la commissaire à l'environnement et au développement durable au Parlement du Canada - Printemps 2018Rapport 3

canadienne de la biodiversité. La Stratégie reconnaît les responsabilités constitutionnelles et législatives qui existent actuellement au Canada en matière de biodiversité. Elle souligne : • l'importance de la coopération intergouvernementale en vue de créer le climat politique requis; • les conditions en matière d'administration et de recherche qui sont requises pour promouvoir la gestion écologique. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se sont engagés à réaliser la mise en oeuvre de la Stratégie suivant leurs politiques, leurs plans, leurs priorités et leurs possibilités financières.

3.6En avril 2002, les Parties à la Convention sur la diversité biologique

se sont engagées à parvenir à une réduction appréciable du taux de perte de la biodiversité à l'échelle mondiale, régionale et nationale avant 2010. L'objectif de 2010 n'a pas été atteint. Dans les Perspectives mondiales de la biodiversité 3, publiées en 2010, le Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique insistait sur l'importance d'agir rapidement, au cours des dix ou vingt prochaines années, pour protéger la stabilité des conditions environnementales essentielles à la vie humaine. Les Parties à la Convention ont défini de nouveaux objectifs pour 2020, appelés les Objectifs d'Aichi pour la biodiversité. Ces objectifs font partie du Plan stratégique 2011-2020 pour la diversité biologique, un plan d'action mondial pour la prise de mesures en matière de biodiversité.

Les objectifs et les défis

du Canada en matière de biodiversité3.7La Convention sur la diversité biologique encourageait les pays signataires à s'inspirer des objectifs d'Aichi pour établir leurs propres objectifs nationaux. En 2015, le Canada a rendu publics 19 objectifs nationaux pour la biodiversité, qui s'articulent autour de quatre grands buts : • But A : " D'ici 2020, les terres et les eaux canadiennes sont planifiées et gérées au moyen d'une approche écosystémique pour soutenir les résultats en matière de conservation de la biodiversité dans les contextes locaux, régionaux et nationaux. » • But B : " D'ici 2020, les pressions directes et indirectes de même que les effets cumulatifs sur la biodiversité sont réduits et la production et la consommation des ressources biologiques du Canada sont plus durables. » • But C : " D'ici 2020, les Canadiens ont de l'information adéquate et pertinente relative à la biodiversité et aux services écosystémiques pour appuyer la planification de la conservation et la prise de décision. » • But D : " D'ici 2020, les Canadiens sont informés sur la valeur de la nature et participent plus activement à son intendance. »

3La conservation de la biodiversitéRapport 3

3.8De récents rapports publics ont fait ressortir certains des défis que

doit relever le Canada pour protéger sa biodiversité (voir la pièce 3.1). • En 2016, l'Initiative de conservation des oiseaux de l'Amérique du Nord, créée par les gouvernements du Canada, des États-Unis et du Mexique, a indiqué que des mesures de conservation devaient être prises de toute urgence pour le tiers de toutes les espèces d'oiseaux nord-américaines. La population de certaines espèces avait diminué de près de 70 % depuis 1970. • En 2017, Environnement et Changement climatique Canada a indiqué que plus de 500 espèces végétales et animales étaient inscrites sur la liste de la Loi sur les espèces en péril du Canada et que cette liste ne cessait de s'allonger. • En 2017, le Fonds mondial pour la nature a signalé que les populations d'espèces sauvages du Canada ne cessaient de décroître depuis 1970. Le rapport précisait également que les populations d'espèces sauvages en péril avaient diminué plus rapidement entre 2002 et 2014 qu'entre 1970 et 2002, et ce, en dépit des nouvelles mesures de protection adoptées aux termes de la Loi sur les espèces en péril. Pièce 3.1 Les populations d'espèces ont diminué au Canada sur trente ans

Les populations de

mammifères ont diminué de 43 % en moyenne entre 1970 et 2014 1

Les populations de

reptiles et d'amphibiens ont diminué de 34 % en moyenne entre 1970 et 2014 1

Les populations de

poissons ont diminué de 20 % en moyenne entre 1970 et 2014 1

En moyenne, si on tient

compte de toutes les espèces d'oiseaux qui peuvent être surveillées,

44 % des populations ont

diminué, 33 % ont augmenté et 23 % ont peu changé globalement entre 1970 et 2010 2

Adapté des sources suivantes :

1

WWF-Canada, Rapport Planète vivante Canada : Regard national sur la perte de la biodiversité, 2017

2

Initiative de conservation des oiseaux de l'Amérique du Nord (Canada), État des populations d'oiseaux du Canada 2012

43 %
34 %
20 % 33 %
44 %
23 %

4Rapports de la commissaire à l'environnement et au développement durable au Parlement du Canada - Printemps 2018Rapport 3

3.9Le déclin de certaines espèces de végétaux et d'animaux découlerait

de la détérioration des écosystèmes qui constituent un habitat important pour ces espèces (voir la pièce 3.2).

Pièce 3.2 Certains écosystèmes essentiels aux végétaux et aux animaux du Canada ont connu

un déclin important

Milieux humides

Dans l'ensemble, la superficie des milieux humides a diminué en raison de la transformation des terres à des fins agricoles ou autres. Les milieux humides situés près des zones urbaines sont particulièrement menacés : de 80 à 90 % des milieux humides qui se trouvaient dans les grands centres urbains du Canada ou à proximité ont disparu au profit d'autres utilisations des terres 1

Photo : © Environnement Canada

Prairies

L'étendue des prairies naturelles n'est plus qu'une fraction de ce qu'elle était à l'origine. Bien qu'à un rythme plus lent, le déclin se poursuit dans certaines régions des Prairies 1 Les prairies sont un habitat important pour de nombreuses espèces, y compris des espèces en péril 1 . Par exemple, depuis 1970, les oiseaux des prairies ont connu un déclin d'environ 70 % 2, 3

Photo : © Parcs Canada / Max Finkelstein

Forêts de feuillus de la zone carolinienne

Les forêts de feuillus de la zone carolinienne du sud-ouest de l'Ontario abritent une plus grande diversité d'espèces sauvages que tout autre écosystème au pays. Cette diversité comprend 40 % des oiseaux nicheurs du Canada. Environ 40 % des espèces en péril du Canada, y compris les oiseaux, vivent dans cette zone. Plus de 90 % des terres ont été transformées par la foresterie, l'agriculture et l'urbanisation. Moins de 5 % des terrains boisés originaux demeurent 4, 5

Photo : Conservation de la nature Canada

Adapté des sources suivantes :

1

Gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada, Biodiversité canadienne : état et tendances des écosystèmes en 2010

2

Initiative de conservation des oiseaux de l'Amérique du Nord (Canada), État des populations d'oiseaux de l'Amérique du Nord 2016

3

WWF Canada, Fonds mondial pour la nature (Canada), Rapport Planète vivante Canada : Regard national sur la perte de la biodiversité, 2017

4 Philip Dearden et Bruce Mitchell, Environmental Change and Challenge: A Canadian Perspective (5 e

édition), 2016

5

Environnement Canada, Préserver les forêts caroliniennes de l'Ontario : préserver les espèces d'oiseaux chanteurs en péril, 2014

5La conservation de la biodiversitéRapport 3

Rôles et responsabilités3.10À titre de correspondant national du Canada pour la Convention sur

la diversité biologique, Environnement et Changement climatique Canada a pour rôle de coordonner les efforts des ministères fédéraux, des provinces et des territoires ainsi que d'autres parties pour mettre en oeuvre la Convention. Le Ministère doit aussi assurer la liaison avec le Secrétariat de la Convention et les autres signataires de la Convention et représenter le Canada lors de réunions internationales.

3.11Il incombe au gouvernement fédéral de protéger, de conserver et de

rétablir la biodiversité des océans, des terres et des eaux qui relèvent de sa compétence. Il doit notamment assurer la protection et la conservation des espèces aquatiques, des oiseaux migrateurs et des espèces inscrites sur la liste fédérale des espèces en péril. Le gouvernement fédéral doit collaborer avec les provinces et les territoires puisque beaucoup de terres et de plans d'eau relèvent de leur compétence.

3.12Un grand nombre de ministères et organismes fédéraux se sont vu

confier des responsabilités particulières à l'égard de la poursuite des objectifs canadiens pour la biodiversité pour 2020. Audits antérieurs3.13Le commissaire à l'environnement et au développement durable a déjà audité les efforts déployés par le gouvernement du Canada en matière de biodiversité en 1998, en 2000, en 2005 et en 2013. Chacun de ces rapports d'audit soulignait l'absence d'un plan fédéral pour favoriser l'atteinte des objectifs canadiens : •Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable (mai 1998), chapitre 4, " La biodiversité au Canada : le temps presse »; •Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable (mai 2000), chapitre 9, " Suivi de vérifications antérieures :

Il faut faire davantage »;

•Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable (septembre 2005), chapitre 3, " La Stratégie canadienne de la biodiversité : une vérification de suivi »; •Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable (automne 2013), chapitre 2, " Atteindre les objectifs de la convention internationale sur la diversité biologique ».

3.14Dans le rapport publié en 2013, nous avions indiqué craindre que,

faute d'un plan précis, les Canadiens ne puissent pas savoir ce qu'Environnement Canada (aujourd'hui Environnement et Changement climatique Canada) comptait faire pour diriger la mise en oeuvre des mesures que prendrait le Canada en réponse à la Convention.

6Rapports de la commissaire à l'environnement et au développement durable au Parlement du Canada - Printemps 2018Rapport 3

3.15Le commissaire a également effectué des audits sur des éléments

particuliers de la biodiversité, notamment les espèces en péril et les aires protégées fédérales, en 2001, en 2008 et en 2013. Les rapports suivants présentent les résultats de ces audits : •Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable (octobre 2001), chapitre 1, " Un héritage à conserver : tracer la voie du développement durable dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent »; •Rapport Le Point du commissaire à l'environnement et au développement durable (mars 2008), chapitre 4, " Écosystèmes - Les aires protégées fédérales pour les espèces sauvages »; •Rapport Le Point du commissaire à l'environnement et au développement durable (mars 2008), chapitre 5, " Écosystèmes -

La protection des espèces en péril »;

•Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable (automne 2013), chapitre 4, " Les aires protégées pour les espèces sauvages »; •Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable (automne 2013), chapitre 6, " La planification du rétablissement des espèces en péril ».

Objet de l'audit

3.16L'audit visait à déterminer si Environnement et Changement

climatique Canada avait assuré un leadership et une coordination à l'échelle nationale dans le but de conserver la biodiversité canadienne. Nous avons aussi examiné si les ministères et organismes fédéraux responsables s'employaient à atteindre les objectifs retenus aux fins de l'audit en matière de conservation de la biodiversité.

3.17Les ministères et organismes fédéraux que nous avons audités sont

les suivants : • Environnement et Changement climatique Canada; • Agriculture et Agroalimentaire Canada; • Pêches et Océans Canada; • Parcs Canada; • Statistique Canada.

3.18Cet audit est important parce que la biodiversité sous-tend le

fonctionnement des écosystèmes, qui nous procurent nourriture et eau douce, favorisent nos activités récréatives et notre santé et nous protègent contre les catastrophes naturelles. Or, la biodiversité est menacée à l'échelle nationale et mondiale. Compte tenu de l'urgence d'agir pour

7La conservation de la biodiversitéRapport 3

protéger la biodiversité, l'Assemblée générale des Nations Unies a déclaréquotesdbs_dbs1.pdfusesText_1

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