[PDF] N° 1860 ASSEMBLÉE NATIONALE 22 juil. 2009 informaticiens ne

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N° 1860

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 juillet 2009

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE

BUDGÉTAIRE

sur le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne (n° 1549),

PAR M. Jean-François LAMOUR

Député

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1549, 1837 et 1838.

- 3 -

SOMMAIRE

___ Pages

I.- UNE OUVERTURE SUBIE................................................................................................... 11

A.- UN SYSTEME D'ENCADREMENT DES JEUX ET DES PARIS HÉRITÉ DU XIXE SIÈCLE......... 11

1.- Un triple souci de protection de l'ordre public, de l'ordre social et de la santé

publique

................................................................................................................ 11

a) La protection de l'ordre public................................................................................ 11

b) La préservation de l'ordre social............................................................................. 14

c) Un défi nouveau : la prévention des addictions........................................................... 18

2.- L'émergence de trois pôles étroitement encadrés par la puissance publique............. 27

a) Les loteries.......................................................................................................... 27

b) Les paris hippiques............................................................................................... 29

c) Les casinos et les jeux de cercle............................................................................... 34

B.- DES CONTRAINTES NOUVELLES QUI REMETTENT EN CAUSE LE MODELE FRANÇAIS...... 35

1.- Les pressions exercées par la Commission européenne.......................................... 35

a) La diversité des régimes d'encadrement européens du jeu............................................. 36

b) La procédure d'infraction engagée contre la France.................................................... 39

2.- L'offre illégale de jeux et de paris en ligne est déjà très développée......................... 41

a) Un secteur d'activité en plein essor.......................................................................... 41

b) Des acteurs français et étrangers très mobilisés......................................................... 42

II.- UNE LIBÉRALISATION RÉGULÉE....................................................................................... 44

A.- LE PROJET DE LOI PROCÈDE À UNE LIBÉRALISATION CIRCONSCRITE DU SECTEUR DES JEUX ET RESPECTUEUSE DES OBJECTIFS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL ............................. 44

1.- Le champ des jeux et paris en ligne autorisés est sciemment limité.......................... 45

a) Les paris sportifs à cote fixe, sous conditions............................................................. 45

b) Les paris hippiques sous la forme mutuelle................................................................ 47

c) Le poker, seule forme de jeu de cercle autorisé........................................................... 48

d) Une première étape avant une libéralisation plus large ?............................................. 49

2.- Une autorité de régulation ad hoc est créée pour contrôler le secteur....................... 52

a) L'ARJEL : composition et attributions...................................................................... 52

b) La procédure d'agrément....................................................................................... 54

- 4 -

3.- Les joueurs en ligne seront désormais protégés...................................................... 54

a) Des obligations lourdes sont imposées aux opérateurs agréés....................................... 54

b) Lutter contre l'offre illégale : une condition nécessaire au succès de l'ouverture régulée

à la concurrence des paris, jeux d'argent ou de hasard en ligne ................................... 55

c) Les difficultés pratiques, techniques et administratives de la lutte contre les sites illégaux.. 59

B.- LE CALENDRIER, LES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES ET L'ÉQUILIBRE DE CETTE

REFORME CONDITIONNERONT LARGEMENT SON SUCCÈS

............................................ 61

1.- Le calendrier de l'ouverture sera primordial............................................................. 62

a) La date du 1 er janvier 2010, initialement envisagée, sera difficile à tenir......................... 62

b) La période transitoire............................................................................................ 63

2.- La volonté de préserver les ressources publiques et celles des filières équines et

sportives se traduit par des prélèvements fiscaux et sociaux et des " retour filière » relativement élevés

................................................................................................ 64

a) Des prélèvements fiscaux et sociaux peu compétitifs de manière générale et inadaptés au

poker en ligne en particulier .................................................................................. 64

b) Le maintien des ressources de l'État et de la sécurité sociale....................................... 66

c) Les ressources des filières équine et sportive seront préservées..................................... 67

d) Le cas des casinos................................................................................................ 69

3.- La reconnaissance d'un droit de propriété des organisateurs de manifestations ou

compétitions sportives sur l'utilisation commerciale de tout élément caractéristique de celles-ci

............................................................................................................ 70

a) L'affirmation du droit de propriété des organisateurs de manifestations ou compétitions sportives contre les prétentions des opérateurs de paris sportifs en ligne ........................ 70

b) Un droit de propriété nécessaire pour assurer l'éthique des paris et la loyauté des

compétitions et manifestations sportives ................................................................... 72

c) Un droit de propriété strictement encadré.................................................................. 73

AUDITION DU MINISTRE.................................................................................................... 75

EXAMEN DES ARTICLES

................................................................................................... 97

CHAPITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ENSEMBLE DU SECTEUR DES JEUX D'ARGENT

ET DE HASARD

Avant l'article premier :...........................................................................................................................

97

Article premier : Régime d'encadrement des jeux d'argent et de hasard .................................................

98

Article 2 : Définition des différents types de paris....................................................................................

104

Article 3 : Interdiction générale du jeu des mineurs ................................................................................. 113

Article 4 : Encadrement de l'offre de paris sportifs à cote........................................................................

115

Après l'article 4 :......................................................................................................................................

122
- 5 -

CHAPITRE II

LES CATÉGORIES DE JEUX ET PARIS EN LIGNE SOUMIS À AGRÉMENT

Article 5 : Définition des éléments constitutifs de l'offre de jeux et de paris en ligne..............................

124

Article 6 : Autorisation des paris hippiques en ligne sous la forme mutuelle........................................... 127

Article 7 : Autorisation des paris sportifs en ligne....................................................................................

131

Article 8 : Règles applicables à la prise de paris en ligne.........................................................................

134

Article 9 : Autorisation des jeux de cercle en ligne .................................................................................. 137

CHAPITRE III

LES OBLIGATIONS DES ENTREPRISES SOLLICITANT L'AGRÉMENT

D'OPÉRATEUR DE JEUX EN LIGNE

Avant l'article 10 :.......................................................................................................................................

141

Article 10 : Obligation de transparence pour les opérateurs en ligne........................................................... 142

Article 11 : Obligation de transparence de l'offre de jeux et de paris ..........................................................

144

Article 12 : Obligation de contrôler l'identité des joueurs............................................................................ 146

Article 13 : Obligations relatives aux transactions financières effectuées par les opérateurs en ligne ........

156

Article 14 : Obligation de protéger les données à caractère personnel et la vie privée................................

160

Article 15 : Définition d'un cahier des charges pour chaque type de jeux ou de paris.................................

161

CHAPITRE IV

RÉGIME DE DÉLIVRANCE DES AGRÉMENTS

Article 16 : Délivrance des agréments par l'Autorité de régulation des jeux en ligne..................................

162

CHAPITRE V

LES OBLIGATIONS DES OPÉRATEURS AGRÉÉS DE JEUX EN LIGNE

Article 17 : Obligation des opérateurs agréés de se soumettre à une certification.......................................

168

Article 18 : Obligation pour les opérateurs agréés de mettre en place un site Internet en " .fr ».................

169

Article 19 : Interdiction de la vente à perte et obligations comptables des opérateurs agréés .....................

171

Avant l'article 20 :.......................................................................................................................................

175

Article 20 : Obligations d'empêcher la participation des mineurs ou des interdits de jeu et de prévenir

176

Article 21 : Obligation de rendre compte à l'Autorité de régulation des jeux en ligne................................

180

Après l'article 21 :.......................................................................................................................................

183

Avant l'article 22 :.......................................................................................................................................

185

Article 22 : Obligation d'archivage sur un support matériel situé en France métropolitaine.......................

186

Après l'article 22 :.......................................................................................................................................

188

Article 23 : Prévention des conflits d'intérêts ..............................................................................................

189

Article 24 : Renvoi au décret.......................................................................................................................

194
- 6 -

CHAPITRE VI

L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES JEUX EN LIGNE

Article 25 : Missions de l'ARJEL................................................................................................................

197

Article 26 : Composition de l'ARJEL..........................................................................................................

201

Article 27 : Prévention des conflits et respect du secret professionnel au sein de l'ARJEL........................

206

Article 28 : Fonctionnement interne de l'ARJEL ........................................................................................

209

Article 29 : Catégories de données que les opérateurs doivent mettre à la disposition permanente de

l'ARJEL, pour réaliser le contrôle des opérations de jeux en ligne.............................................................

214

Après l'article 29 :.......................................................................................................................................

217

Article 30 : Modalités d'instruction des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence dans le

secteur des jeux en ligne..............................................................................................................................

218

Article 31 : Droit de communication de l'ARJEL à l'administration fiscale et de l'administration fiscale à

222

Article 32 : Pouvoir de conciliation de l'ARJEL en vue de régler un litige opposant un joueur à un

224

Article 33 : Composition de la commission des sanctions...........................................................................

225

Article 34 : Pouvoirs d'investigation de l'ARJEL.......................................................................................

229

Article 35 : Régime des sanctions prononcées par l'ARJEL .......................................................................

232

Article 36 : Respect des droits de la défense dans le cadre de la mise en oeuvre de la procédure

de sanctions..................................................................................................................................................

238

Article 37 : Renvoi au décret.......................................................................................................................

241

CHAPITRE VII

DISPOSITIONS FISCALES

Article 38 : Droit fixe dû par les opérateurs de jeux et paris en ligne..........................................................

242

Article 39 : Aménagement des prélèvements fiscaux sur les paris hippiques et sportifs et sur les jeux de

cercle en ligne..............................................................................................................................................

244

Article 40 : Aménagement des prélèvements sociaux sur les paris hippiques et sportifs et les jeux de cercle

en ligne.........................................................................................................................................................

258

Article 41 : Aménagement de la CSG applicable aux jeux réalisés dans les casinos et aux jeux exploités par

la Française des Jeux ...................................................................................................................................

270

Article 42 : Aménagement de la CRDS applicable aux jeux réalisés dans les casinos aux paris hippiques et

aux jeux exploités par la Française des Jeux................................................................................................

271

Article 43 : Aménagement du prélèvement au profit du Centre national pour le développement du sport .

272

Article 44 : Exonération de TVA des sommes misées sur les paris sportifs................................................

281

Article 45 : Suppression des droits de timbre et coordination en matière de prélèvements fiscaux sur les paris

hippiques et sportifs ....................................................................................................................................

283

Article 46 : Aménagement de l'assiette du prélèvement progressif de l'État sur le produit des casinos.....

285
- 7 -

CHAPITRE VIII

MESURES DE LUTTE CONTRE LES SITES ILLÉGAUX DE JEUX D'ARGENT

Article 47 : Sanctions pénales des sites illégaux de paris, jeux d'argent ou de hasard................................

291

Article 48 : Sanctions pénales pour le fait d'émettre ou de diffuser de la publicité en faveur d'un site illégal

de paris, jeux d'argent ou de hasard.............................................................................................................

294

Après l'article 48 :.......................................................................................................................................

296

Article 49 : Renforcement des pouvoirs de la police judiciaire en matière de lutte contre les sites illégaux de

paris, jeux d'argent ou de hasard .................................................................................................................

297

Après l'article 49 :.......................................................................................................................................

301

Article 50 : Conditions du blocage de l'accès à un site illégal de paris, jeux d'argent ou de hasard...........

302

Article 51 : Interdiction des mouvements ou transfert de fonds en provenance et à destination des sites

illégaux de paris, jeux d'argent ou de hasard...............................................................................................

306

CHAPITRE IX

DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXPLOITATION DES MANIFESTATIONS SPORTIVES

Article 52 : Encadrement de l'utilisation commerciale des éléments caractéristiques des manifestations ou

compétitions sportives .................................................................................................................................

310

CHAPITRE X

DISPOSITIONS RELATIVES AUX ACTIVITÉS DE JEUX ET PARIS

PLACÉES SOUS LE RÉGIME DE DROITS EXCLUSIFS

Article 53 : Adaptation du cadre juridique des courses de chevaux.............................................................

325

Article 54 : Conventions pluriannuelles entre l'État et les personnes morales titulaires de droits exclusifs en

matière d'offre publique de jeux et paris .....................................................................................................

329

Article 55 : Autorisation des jeux faisant appel à des résultats sportifs et des cessions de machines à sous

332

CHAPITRE XI

DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 56 : Entrée en vigueur......................................................................................................................

334

Article 57 : Régime transitoire applicable au PMU et à la Française des Jeux............................................

337

Article 58 : Rapport d'évaluation sur les conditions et les effets de l'ouverture à la concurrence du marché

des jeux et paris en ligne..............................................................................................................................

338

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR.............................................

341

TABLEAU COMPARATIF.......................................................................................................................

345
421

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION..................................................................... 431

- 9 -

MESDAMES, MESSIEURS,

La passion des Français pour les jeux de hasard et d'argent ne se dément pas. L'an dernier, nos concitoyens ont misé 36,736 milliards d'euros, un chiffre en progression constante. Ni la Française des jeux, ni le Pari mutuel urbain (PMU) n'observent de fléchissement de leur chiffre d'affaire, en dépit de la crise économique qui frappe notre pays. Encore ce chiffre ne tient-il pas compte du jeu clandestin, qu'il s'agisse des 10 000 à 40 000 machines à sous illégales, installées hors des casinos - des tripots privés et autres parties de cartes " intéressées » ou, bien entendu, des sites illégaux de jeux et paris sur Internet qui connaissent, en

France comme ailleurs, un essor considérable.

Les Français seraient-ils subitement devenus des flambeurs ? Les

29,2 millions de joueurs qui fréquentent le réseau de la Française des jeux, dont un

tiers au moins une fois par semaine, attestent de l'ampleur du phénomène social. Mais les mises demeurent modestes, avec une moyenne de 11 euros par semaine au PMU et de 2,82 euros à la Française des jeux, par comparaison à nos voisins européens et au reste du monde. Pour répondre à cette demande, l'offre de jeux est en plein développement : aux côtés des traditionnels jeux de tirage, parfois modernisés (Euro Millions), et des jeux de grattage, se développent rapidement des paris sportifs (Cote & Match et Cote & Score, qui ont supplanté le Loto Foot) ou des paris hippiques complexes (Quadrio). Les casinos, quant à eux, investissent dans les machines à sous à petite dénomination afin d'enrayer le déclin des jeux de table. Le PMU et la Française des jeux ont, à leur tour, pris pied sur le réseau Internet en proposant, en toute légalité, une offre de jeux et de paris en ligne, calquée sur celle de leur réseau " en dur ». Cet ancrage des jeux d'argent et de hasard dans notre pays, et dans les mentalités, est conforté par l'attrait grandissant qu'exercent les sites illégaux sur Internet auprès de nos concitoyens (1) . Pléthorique, cette offre illégale propose un éventail beaucoup plus large de jeux ou de paris que les monopoles historiques. Ces nouveaux opérateurs, dont le Gouvernement évalue le nombre à 25 000 parmi lesquels un quart proposerait des sites en langue française, ont développé des segments d'activité nouveaux - le poker en ligne - ou jusqu'alors peu attractifs - les paris sportifs au détriment du Loto Foot - mais ils concurrencent aussi très directement les casinos et les loteries, en proposant des machines à sous virtuelles voire des jeux de tirage. À l'échelle européenne, les jeux en ligne représentaient en

2004 déjà 2 milliards d'euros, soit 5 % du produit brut total des jeux d'argent et de

hasard, et atteignaient 5,6 milliards d'euros en 2008.

(1) Selon une enquête publiée d'Ipsos Media CT France publiée en juillet 2009, plus de 3 millions de français

jouent déjà sur internet. - 10 - Comme le constatait dernièrement notre collègue au Parlement européen Christel Schadelmose, la France et les autres États-membres de l'Union sont " contraints de s'adapter et d'élaborer une réglementation qui suive les préférences des consommateurs et les services proposés par les opérateurs ». Sans procéder par anathème moralisateur ou apologie naïve, il faut traiter le jeu avec pragmatisme et responsabilité, en rendant au joueur toute sa place. Telle est l'ambition de ce projet de loi novateur, qui entend procéder à l'ouverture à la concurrence et organiser la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne. Deux objectifs animent le Gouvernement : - susciter une offre légale, limitée aux jeux les plus demandés et contrôlée par l'État ; - marginaliser les opérateurs illégaux, qui ne présenteraient pas des garanties suffisantes en matière de prévention de l'addiction et de lutte contre la fraude ou le blanchiment. Contrainte supplémentaire, l'évolution de la jurisprudence communautaire sur la libre prestation de services a justifié que la Commission européenne adresse le 27 juin 2007 à la France, comme à onze autres États-membres, un avis motivé - ou, pour certains d'entre eux, une mise en demeure - remettant en cause le cadre juridique applicable aux jeux hérité du XIXème siècle. Les enjeux fiscaux et budgétaires, qui ont motivé un renvoi à la commission des Finances de l'Assemblée nationale, ne doivent pas occulter les implications du présent projet de loi dans d'autres domaines : le droit de la régulation, avec la création d'une nouvelle autorité sectorielle, la matière pénale, s'agissant des mesures de lutte contre les sites illégaux de jeux d'argent, ou encore l'aménagement du territoire et le développement touristique, auxquels contribuent directement la filière équine et l'industrie des casinos. L'appui des deux rapporteurs pour avis - MM. Etienne Blanc, au nom de la commission des Lois, et Daniel Fasquelle, au nom de la commission des affaires économiques - a été bienvenu. Le travail qu'ils ont accompli, dans des délais très courts, a permis d'ouvrir des débats aussi cruciaux que le blocage des sites Internet illégaux ou la remise en cause de l'assiette du prélèvement sur le poker en ligne. Qu'ils en soient remerciés ! Du point de vue du Rapporteur au fond, l'ouverture du secteur des jeux d'argent et de hasard, dont le Parlement est saisi avec le présent projet de loi, est indubitablement subie dans la mesure où le système des droits exclusifs français est remis en cause sous la pression des joueurs séduits par l'offre illégale de jeux et des autorités communautaires. Pourtant, cette libéralisation constitue aussi une rare opportunité de concevoir un nouveau modèle de régulation, garant des

objectifs d'intérêt général assignés au secteur des jeux et des paris en ligne, dont le

succès dépendra de la cohérence des conditions imposées aux opérateurs sollicitant un agrément en France. - 11 -

I.- UNE OUVERTURE SUBIE...

Le présent projet de loi organise l'ouverture du secteur des jeux d'argent et de hasard sous la pression des autorités communautaires, mais aussi des pratiques des opérateurs illégaux qui ont séduit près de 3 millions de joueurs français. Faisant sien le principe de réalisme, le Gouvernement a décidé de faire évoluer le régime juridique des jeux afin de mieux encadrer cette activité en plein essor. A.- UN SYSTEME D'ENCADREMENT DES JEUX ET DES PARIS HÉRITÉ

DU XIXE SIÈCLE

Les jeux d'argent passionnent les hommes depuis l'Antiquité. Au IXème siècle, le concile de Mayence décida de sanctionner les chrétiens qui jouaient à des jeux de hasard. Les souverains français, à leur tour, réprimèrent ces pratiques défiant la morale, tout en tolérant le jeu à la Cour. Sous leur règne, de nouveaux jeux continuèrent donc à apparaître (le loto, le lansquenet, le hoca, le cavagnol,

etc.). Tolérés sous la Révolution française, ils se développèrent encore davantage,

générant la multiplication des maisons de jeu. Au XIXème siècle et, singulièrement, au tournant du XXème siècle, les autorités ont finalement tenté de décourager le jeu, ou du moins de le contrôler, en créant un régime légal de prohibition.

1.- Un triple souci de protection de l'ordre public, de l'ordre social et de la

santé publique La protection du joueur, du parieur et de la société est la raison d'être du présent projet de loi. Pour des raisons tenant à la santé publique et à l'ordre public, l'activité des jeux est et doit rester sous le strict contrôle de l'État. En effet, l'activité de paris, jeux d'argent et de hasard est suffisamment ancienne pour que ses risques individuels et sociaux soient désormais bien connus : addiction, mise en danger des mineurs, blanchiment, fraude fiscale, criminalité organisée... a) La protection de l'ordre public Longtemps suspects de collusion avec le grand banditisme, les casinos " en dur » ont été soumis, en France, au contrôle rigoureux du service central des courses et jeux, autrefois rattaché aux Renseignements généraux, et de la commission supérieure des jeux. - 12 -

LA COMMISSION SUPÉRIEURE DES JEUX

Instituée par un décret du 6 novembre 1934 modifié, la Commission supérieure des jeux a pour fonction de

donner un avis au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur toute demande

d'ouverture, d'extension ou de transfert de casinos. Elle est présidée par un conseiller d'État et se compose de

quinze représentants de l'État et de cinq élus.

L'IGA y occupe une place significative, en raison notamment de sa compétence en matière de contrôle des

casinos (l'article 30 de l'arrêté du 22 décembre 1959 confère en effet aux membres de l'Inspection un droit

d'entrée permanente dans les salles de jeux).

Ainsi, deux inspecteurs généraux de l'administration siègent à la CSJ en qualité de titulaires. Par ailleurs, les

fonctions de rapporteurs devant cette commission sont assurées par des membres de l'IGA désignés par arrêté

ministériel. Une dizaine d'inspecteurs et d'inspecteurs adjoints rapportent auprès de la commission. Désormais, l"enjeu s"est déplacé sur Internet où la criminalité organisée opère souvent en toute impunité. Même si aujourd"hui la totalité des sites de jeuxquotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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