[PDF] Les recours administrtaifs préalbales obligatoires 2008

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Les recours administratifs

préalables obligatoires

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1992, complétés

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Il est rappelé à cet égard que l'usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l'équilibre écono

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© La Documentation française, Paris 2008

ISBN , 978-2-11-007329-7

CONSEIL D'ÉTAT

Les recours administratifs

préalables obligatoires

Étude adoptée par

l'Assemblée générale du Conseil d'État le 29 mai 2008

La Documentation française

Publications du Conseil d'État chez le même éditeur Collection "Études et documents du Conseil d'État» -Rapport public du Conseil d'État, 2001, Considérations générales: Les autorités administratives indépendantes (EDCE, n" 52), 2001. -Rapport public du Conseil d'État, 2002, Considérations générales : Collectivités publiques et conçurrence (EDCE, n• 53), 2002. -Rapport public du Conseil d'Etat 2003, Considérations générales : Perspectives pour /a fonction publique (EDCE n" 54), 2003. -Rapport public du Conseil d'Etat 2004, Considérations générales : Un siècle de laïcité (EDCE n• 55), 2004. -Rapport public du Conseil d'État 2005, Considérations générales : Responsabilité et socialisatio'! du risque (EDCE n• 56), 2005. -Rapport public du Conseil d'Etat 2006, Considérations générales : Sécurité juridique et complex(té du droit (EDCE n' 57), 2006. -Rapport public du Conseil d'Etat 2007, Considérations générales: L'administrationjrançaise et l'Union européenne:

Quelles influences? Quelles stratégies ?

(EDCE n• 58), 2007. -Rapport public du Conseil d'État 2008, Considérations générales : Le Contrat, mode d'action publique et de production de normes (EDCE n• 59), 2008. Collection "Les études du Conseil d'État» -Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999. -Le cumul d'activités et de rémunérations des agents publics, 1999. -L'utilité publique aujourd'hui, 1999. -Les lois de bioéthique: cinq ans après, 1999. La norme internationale en droit français, 2000. -L'influence internationale du droit français, 2001. -La publication et l'entrée en vigueur des lois et de certains actes administratifs, 2001. -Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, 2002.
-Collectivités territoriales et obligations communautaires, 2004. -L'avenir des juridictions spécialisées dans le domaine social, 2004. -Le cadre juridique de l'action extérieure des collectivités locales, 2006. -Inventaire méthodique et codification du droit de la communication, 2006. -Pour une politique juridique des activités spatiales, 2006. -Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national, 2007.
-Le droit de préemption, 2008. Collection "Documents d'études»-Jurisprudence du Conseil d'État -Années 1988 à 2002 (disponibles). -Année 2003-2004, Documents d'études 6.21. Collection "Les études de la Documentation française» -Le Conseil d'État, par J. Massot et T. Girardot, 1999.

Hors collection

-La justice administrative en pratique, n"' édition, 2001. -Guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires, n"' édition à paraître.

Sommaire

Table des abréviations 9

Introduction 11

Première partie

Les procédures existantes ont, dans leur variété, sous certaines conditions, des effets très positifs 15

1. Les recours administratifs préalables obligatoires se caractérisent

par leur hétérogénéité 15

1.1. Un champ d'application très varié 17

1.1.1. Les domaines d'élection du recours administratif préalable

obligatoire 17

1.1.2. De nombreux autres recours ont été mis en place en matière

d'organisation et de fonctionnement des services publics, de contrôle administratif des activités privées et de libertés publiques 29

1.1.3. Le recensement des recours administratifS préalables

obligatoires se heurte à des difficultés 31

1.2. Des situations disparates 33

1.2.1. La nature et la composition de l'instance de recours varient

considérablement 33

1.2.2. Les régimes des recours sont composites 34

2. Les recours administratifs préalables obligatoires ont des effets

trés positifs pour les usagers, l'administration et le juge, sous réserve que certaines conditions soient remplies 35

2.1. Les effets pour l'usager 36

2.1.1. Les avantages pour 1 'usager du recours administratif préalable

obligatoire sont réels, mêmes 'ils dépendent largement de l'organisation procédurale du recours 36

2.1.2. Lorsque son organisation est défaillante, le recours

administratif préalable obligatoire peut présenter des inconvénients pour le requérant, en cas de recours juridictionnel ultérieur 37

2.2. Les effets pour l'administration 38

2.2.1. L'existence de recours administratifS préalables

obligatoires est un facteur essentiel d'amélioration de la décision et de la pratique administratives 38

2.2.2. Le traitement des recours préalables exige la mise en place

de moyens spécifiques ou de structures spécialisées 39

2.2.3. Les recours administratifS préalables obligatoires ne doivent

pas contrarier la déconcentration de la décision administrative 40

2.2.4. Les recours administratifS préalables obligatoires ont fait

1 'objet de critiques, selon lesquelles ils encourageraient la

multiplication des contestations 40

2.3. Les effets pour la juridiction administrative 41

3

Deuxième partie

Des questions communes appelant

un guide de bonnes pratiques 43

1. Sur la création et l'identification

des recours administratifs préalables obligatoires 43

1.1. La compétence pour instituer une procédure de recours

administratif préalable obligatoire 43

1.1.1. Un principe: la compétence réglementaire 43

1.1.2. L'exception: la compétence législative 44

1.2.

La détermination du caractère obligatoire

des recours administratifs préalables 45

1.2.1. État des lieux 45

1.2.2. Enjeux, perspectives et recommandations 46

2. Sur le champ d'application des procédures

de recours administratifs préalables obligatoires 46

2.1. Le champ d'application personnel des recours administratifs

préalables obligatoires: la question des tiers

2.1.1. État des lieux

2.1.2. Enjeux, perspectives

et recommandations

2.2. Le champ d'application matériel des recours administratifs

46
47
47
préalables obligatoires 51

2.2.1. Un champ d'application à clarifier 51

2.2.2. Une appréciation restrictive du champ d'application matériel 52

3. Sur le régime des recours administratifs préalables obligatoires

3.1. Maintenir le principe de substitution de la décision prise

52
sur recours à la décision initiale

3.1.1. État des lieux

52
52

3.1.2. Des limites à prendre en compte: la jurisprudence Houlbreque 53

3.1.3. Enjeux, perspectives et recommandations 54

3.2. Maintenir le principe selon lequel l'autorité saisie du recours

statue en l'état du droit et au regard de la situation de fait

à la date

de sa décision

3.2.1. État des lieux

3.2.2. Enjeux, perspectives et recommandations

3.3. Moduler la nature et les pouvoirs de l'autorité devant statuer

sur le recours

3.3.1. Un échelon et une composition appropriés

3.3.2.

Un pouvoir de réformation généralement préférable 55
55
55
56
56
58

4. Sur les règles de procédure et de forme applicables

aux recours administratifs préalables obligatoires 4 Ill

4.1. Les règles procédurales liées à l'exercice même du recours

4.1.1. Les délais de saisine de l'autorité statuant sur le recours:

des règles communes, une diversité irréductible 60
60
60

4.1.2. Un principe à maintenir: le caractère non suspensif

du recours administratif préalable obligatoire 62

4.1.3. La motivation des demandes: exiger une motivation minimale 63

4.2. Les garanties procédurales dans le cadre

du recours administratif préalable obligatoire 64

4.2.1. Le caractère contradictoire de la procédure:

des exigences variables 64

4.2.2. La représentation du demandeur et l'aide juridique:

préserver le caractère "administratif» du recours 65

4.3. Les délais de traitement du recours administratif préalable

obligatoire: des délais d'instruction nécessairement variables 67

4.3.1. État des lieux 67

4.3.2. Enjeux, perspectives et recommandations 67

4.3.3. Sur la possibilité de prolonger le délai d'instruction

initialement prévu 68

4.4. Les règles applicables aux décisions prises

sur recours administratif préalable obligatoire 69

4.4.1. La motivation des décisions rendues sur recours administratif

préalable obligatoire: une exigence à généraliser 69

4.4.2. Les décisions implicites, un mal nécessaire? 72

4.4.3. Les règles de notification et de publicité de la décision 74

5. Sur l'articulation avec les autres procédures administratives

ou juridictionnelles 75

5.1. L'articulation du recours administratif préalable obligatoire

avec les autres procédures administratives 75

5.1.1. Recours administratif préalable obligatoire et recours

administratif de droit commun: éviter les voies concurrentes 75

5.1.2. La combinaison du recours administratif préalable

obligatoire avec une procédure de médiation ou de conciliation: une articulation bénéfique? 78

5.2. L'articulation du recours administratif préalable obligatoire

avec les procédures juridictionnelles 79

5.2.1. Un principe à maintenir: la prorogation des délais de recours

contentieux par 1 'exercice du recours administratif préalable obligatoire 79

5.2.2. La combinaison du recours administratif préalable obligatoire

avec le référé-suspension dirigé contre la décision initiale: un équilibre pertinent 80

5.2.3. L'absence de cristallisation des moyens: une règle à confirmer 81

5.2.4. Requalifier systématiquement les conclusions dirigées

contre la décision initiale comme dirigées contre la décision prise sur recours administratif préalable obligatoire lorsque celui-ci a été exercé 83

5.2.5. La compétence juridictionnelle pour statuer sur les requêtes

dirigées contre les décisions prises sur recours administratifS préalables obligatoires: un système efficace et pertinent 84 5 Ill

Troisième partie

De l'instauration de nouveaux recours administratifs préalables obligatoires à l'amélioration des procédures existantes 87

1. Une généralisation des recours administratifs préalables

obligatoires doit être exclue, de même que l'instauration de tels recours dans certaines matières 88

1.1. Une procédure universelle de recours administratif préalable

obligatoire doit être exclue 88

1.2. Le mécanisme du recours administratif préalable obligatoire

est peu adapté

à certaines matières 89

1.2.1. En matière d'urbanisme, le recours administratif préalable

obligatoire est une solution .finalement peu pertinente 89

1.2.2. En matière de marchés publics, l'introduction de recours

administratifs préalables n'est pas souhaitable 92

1.2.3. En matière d'environnement, l'extension des procédures

existantes ne serait pas appropriée 96

1.2.4. En matière de contentieux indemnitaire: la mise en place

d'un recours administratif préalable obligatoire ne paraît pas, en définitive, recommandable 97

1.2.5. En matière de droit au logement opposable, l'introduction

du recours administratif préalable obligatoire serait difficile à articuler avec la procédure de médiation déjà prévue l 03

1.2.6. Dans le domaine de l'action sociale, l'instauration d'un recours administratif préalable obligatoire semble prématurée

106

1.3. En matière fiscale, le mécanisme de recours administratif

préalable obligatoire existant n'appelle pas de réforme 107

2. Des extensions limitées mais pertinentes peuvent être mises

en oeuvre dans certaines matières 109
6 Ill

2.1. tre proposition: mettre en place un système de recours administratif

préalable obligatoire pour les invalidations de permis de conduire consécutives à la perte de tous les points par leur détenteur 110

2.1.1. État des lieux: un contentieux de masse

qui fait déjà l'objet de recours gracieux nombreux llO

2.1.2. Extension proposée: une mise en oeuvre limitée aux

invalidations de permis, à l'exclusion des simples retraits de points 113

2.1.3. Des modalités de mise en oeuvre spécifiques 115

2.1.4. Conditions de réussite: la nécessité de moyens adaptés 116

2.2. 2' proposition: instaurer des recours administratifs préalables

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