[PDF] Compte rendu de la Séance 2 du cycle Évaluation dimpact des

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www.strategie.gouv.frEn introduction, Gilles de MARGERIE(commissaire gŽnŽral de France StratŽgie) rappelle l"importance

croissante de l"Žvaluation au sein de France StratŽgie (Žvaluation du CICE, des politiques d"aide aux

entreprises, des ordonnances travail) et par consŽquent la nŽcessitŽ de rŽflŽchir ˆ la mŽthodologie

de cette Žvaluation. La spŽcificitŽ de France StratŽgie, matŽrialisŽe par ce cycle de sŽminaires, est

de permettre une confrontation entre les rŽsultats des Žvaluations et les points de vue des acteurs.

une prŽsentation de l"Žtat de la connaissance sur les Žvaluations d"impact de dispositifs de la politique

du logement ; une analyse et un dŽbat sur la portŽe des rŽsultats de l"Žvaluation. SESSION 1 - ÉVALUATION DE L"IMPACT DE DISPOSITIFS DE LA POLITIQUE

DU LOGEMENT

Alain TRANNOY(directeur d"Žtudes ˆ l"EHESS) souligne trois originalitŽs des Žvaluations d"impact

1 sur la politique du logement comparŽes ˆ celles portant sur d"autres politiques :

-la prŽsence de mŽcanismes d"o?re et de demande sur le marchŽ du logement, qui conduisent ˆ s"in-

tŽresser aux e?ets sur les prix ou aux incidences ;

-la di?Žrenciation entre le court et le long terme, l"o?re de logement Žtant fixe ˆ court terme ;

-la facilitŽ ˆ trouver des contrefactuels par l"utilisation des limites gŽographiques des dispositifs.

FRANCE STRATÉGIE - 20, AVENUE DE SÉGUR - TSA 90725 - 75334 PARIS CEDEX07 - TÉL. 01 42 75 60 00

CYCLE DE SÉMINAIRES

L"impact des politiques publiques

COMPTE RENDU DE LA SƒANCE 2

Quelle portŽe des rŽsultats ?

Le cas de la politique du logement

Mercredi 31 janvier 2018

COMPTE RENDU

1. Les Žvaluations d"impact permettent de mesurer les e?ets propres -les e?ets causaux -d"une politique publique ˆ partir

d"une situation contrefactuelle qui aurait prŽvalu sans la politique. SÉANCE 2 - QUELLE PORTÉE DES RÉSULTATS ? LE CAS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT compte rendu @Strategie_Gouvwww.strategie.gouv.frGabrielle FACK 2 (professeure ˆ l"universitŽ Paris-Dauphine) rappelle le contexte de la politique du logement: elle reprŽsente 41,7 Mds soit 1,9% du PIB en 2016, dont 55% d"aides aux consommateurs

(43% pour les APL) et 45% d"aides aux producteurs de logements. Historiquement, cette politique s"est

construite en trois grandes phases :

de l"allocation logement pour les familles (ALF) en 1948 dans le contexte de la reconstruction et du dŽve-

loppement du logement social ;

-ˆ partir des annŽes 1970, une montŽe en puissance des aides ˆ la personne : crŽation de l"allocation de

logement sociale (ALS) en 1971, crŽation de l"aide personnalisŽe au logement (APL) en 1978, rŽforme

du bouclage des aides (extension de l"ALS ˆ tous les mŽnages sous conditions de ressources) en 1991-

-ˆ partir des annŽes 2000, une recherche de la ma"trise des cožts : dŽgressivitŽ des aides et prise en

compte du patrimoine en 2016, baisse mensuelle des APL depuis le 1 er octobre 2017.

C"est en particulier la rŽforme du bouclage des aides qui a gŽnŽralisŽ les aides pour les locataires et accru

leur volume budgŽtaire. Les aides au logement sont directement ciblŽes vers les mŽnages les plus

modestes, mais elles sont mal articulŽes avec les autres aides (en particulier avec l"ancien RSA), et

fortement dŽgressives avec les revenus d"activitŽ, ce qui n"est pas incitatif au retour ˆ l"emploi. Enfin, les

aides au logement dŽpendent du montant du loyer, et ainsi augmentent mŽcaniquement avec ce montant

jusqu"ˆ un certain plafond.

Du point de vue thŽorique, l"aide est une subvention qui augmente le revenu des mŽnages et augmente

donc la demande de logement. L"e?et sur les loyers et la construction dŽpend alors de plusieurs facteurs :

la rŽaction de l"o?re (moins elle est Žlastique 3 , plus les loyers augmentent), l"horizon temporel considŽrŽ,

la segmentation possible des marchŽs du logement, la possibilitŽ de discriminer pour les bailleurs.

L"objectif des Žtudes scientifiques est d"estimer l"e?et causal des aides sur les loyers et la construction.

Elles se heurtent ˆ plusieurs obstacles : la causalitŽ inverse entre les aides et les loyers, les caractŽristiques

di?Žrentes des mŽnages bŽnŽficiaires et non bŽnŽficiaires des aides, la di?cultŽ de mesurer l"e?et sur la

du montant des aides engendrŽes par la lŽgislation. -L"Žtude rŽalisŽe par Gabrielle Fack en 2005 4 porte sur la rŽforme du bouclage des aides : cette mesure a

bŽnŽficiŽ principalement aux mŽnages du premier quartile de revenus (groupe de traitement), dont les

la rŽforme n"avait pas eu lieu, les loyers des mŽnages du premier quartile auraient ŽvoluŽ de faon simi-

ont ŽtŽ absorbŽes par des hausses de loyer.

2. Les diapositives de sa prŽsentation sont disponibles ˆ l"adresse :

3. L"o?re de logements est considŽrŽe comme Žlastique lorsqu"elle s"ajuste sensiblement ˆ de petites variations de prix.

4. G. Fack, Ç Pourquoi les mŽnages ˆ bas revenus paient-ils des loyers de plus en plus ŽlevŽs ? L"incidence des aides au logement

en France (1973-2002) È, Économie et Statistique, 2005. SÉANCE 2 - QUELLE PORTÉE DES RÉSULTATS ? LE CAS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT compte rendu @Strategie_Gouvwww.strategie.gouv.fr-En 2014, CŽline Grislain-LetrŽmy et Corentin TrŽvien 5 ont utilisŽ le zonage du territoire : un seuil arbi-

traire de 100 000 habitants distingue les agglomŽrations de zone II et zone III, avec pour consŽquence

du logement des agglomŽrations proches de 100 000 habitants sont similaires. Les auteurs mesurent

des loyers 4% plus ŽlevŽs sur l"ensemble du secteur privŽ en zone II, soit environ 20 supplŽmentaires

par mois (c"est-ˆ-dire que 50 ˆ 133% de la hausse des aides est rŽpercutŽe en hausse de loyers), avec

un e?et inflationniste qui s"Žtend ˆ tout le marchŽ locatif privŽ (mŽnages bŽnŽficiaires ou non bŽnŽfi-

ciaires d"aides). -Plusieurs analyses ˆ l"Žtranger 6 confirment un e?et inflationniste des aides au logement, mais qui dŽpend fortement de l"ŽlasticitŽ de l"o?re.

-Au Royaume-Uni ont ŽtŽ menŽes les seules Žtudes portant sur une baisse des aides. En 2006, Gibbons

et Manning 7 mesurent une baisse des loyers consŽcutive ˆ une baisse des aides (de l"ordre de 60 ˆ 66%

du montant de la baisse des aides serait rŽpercutŽ en baisse de loyers). Mais une Žtude par Brewer et al.

en 2014 8

gŽographiques : les loyers ont substantiellement baissŽ dans les banlieues de Londres et les Midlands,

mais pas dans le reste du pays.

L"interprŽtation de ces rŽsultats relativement convergents doit tre nuancŽe sur plusieurs aspects :

-l"e?et inflationniste des aides peut tre cumulŽ avec un e?et d"augmentation de la qualitŽ des loge-

ments qui est di?cile ˆ mesurer. La hausse de la qualitŽ des logements a ŽtŽ continue depuis les annŽes

rŽforme du bouclage des aides.

-la taille des e?ets inflationnistes est fortement dŽpendante de l"ŽlasticitŽ de l"o?re, variable selon les

-les impacts sur le marchŽ ne sont pas forcŽment symŽtriques : la mise en Žvidence d"e?ets inflation-

nistes d"une hausse des aides ne signifie pas qu"une baisse des aides permettrait de faire diminuer les

loyers (risque d"e?et cliquet).

-l"e?et global sur l"o?re de logement demeure mal connu car c"est un e?et de long terme qui est beaucoup

plus di?cile ˆ mesurer que l"e?et de court terme.

5. C. Grislain-LetrŽmy, C. TrŽvien, Ç L"impact des aides au logement sur le secteur locatif privŽ È, INSEE analyses, 2014.

6. A. Kangasharju, Ç Housing Allowance and the Rent of Low-income Households È, The Scandinavian Journal of Economics,

2010; M. D. Ericksen, A. Ross, Ç Housing Vouchers and the Price of Rental Housing È, American Economic Journal: Economic

Policy, 2015 ; R. Collinson, P. Ganong, Ç The Incidence of Housing Voucher Generosity È, ˆ para"tre.

7. S. Gibbons, A. Manning, Ç The Incidence of UK Housing Benefit : Evidence from the 1990s Reforms È,Journal of Public Economics,

2006.

8. M. Brewer, C. Emmerson, A. Hood, R. Joyce, Ç Econometric analysis of the impacts of Local Housing Allowance reforms on existing

claimants È, DWP Research Report, 2014. SÉANCE 2 - QUELLE PORTÉE DES RÉSULTATS ? LE CAS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT compte rendu @Strategie_Gouvwww.strategie.gouv.frDans un second temps, Guillaume CHAPELLE 9 (post-doctorant ˆ l"universitŽ de Barcelone) prŽsente les

logement (bailleurs privŽs ou sociaux). Les aides fiscales au locatif privŽ reprŽsentent 4 Mds en 2015,

dont 3 Mds pour l"investissement dans le neuf. Le principe de ces dispositifs (le Scellier, Duflot, Pinel) est

plafond de loyer (voire ˆ un mŽnage sous un plafond de revenu). Une telle mesure prŽsente un risque

d"e?et d"aubaine dŽjˆ repŽrŽ aux ƒtats-Unis avec le programme LIHTC 10 . En France, l"inŽlasticitŽ de l"o?re

de foncier peut Žgalement conduire ˆ une augmentation des prix des terrains ˆ b‰tir, comme l"ont montrŽ

Pierre-Henri Bono et Alain Trannoy en 2013

11

Dans une Žtude ˆ para"tre dans les Annales d"économie et statistiques, Guillaume Chapelle, Benjamin

Vignolles et Clara Wolf ont ŽvaluŽ les aides ˆ la pierre ˆ partir du passage du dispositif Borloo au Scellier,

qui correspond ˆ la suppression du dispositif Borloo dans les zones C. Cette Žvolution de politique publique

L"Žtude met en Žvidence :

-une absence de production de logements additionnels dans les zones toujours subventionnŽes, mais une

relocalisation de certains projets du c™tŽ subventionnŽ ; -des prix de l"immobilier plus ŽlevŽs dans les zones subventionnŽes ; -une plus grande proportion de locataires dans les zones subventionnŽes ; -aucune di?Žrence dans les revenus des locataires des nouveaux logements.

Ces rŽsultats confirment l"inŽlasticitŽ de l"o?re de foncier, d"o une hausse des prix des terrains ˆ b‰tir plu-

t™t qu"une hausse de la production de logements. Des Žtudes menŽes sur d"autres dispositifs d"aide ˆ la

pierre (prt ˆ taux zŽro, logement social) montrent des limites similaires : e?ets inflationnistes

12 , e?ets d"aubaine 13 , e?ets d"Žviction 14

9. Les diapositives de sa prŽsentation sont disponibles ˆ l"adresse :

10. M. D. Eriksen, S. S. Rosenthal, Ç Crowd out e?ects of place-based subsidized rental housing: New evidence from the LIHTC

program È, Journal of Public Economics, 2010.

11. P.-H. Bono, A. Trannoy, Ç ƒvaluation de l"impact du dispositif Scellier sur les prix fonciers È, document de travail de l"AMSE,

2013.

12. C. Labonne C. Welter-Nicol, Ç Cheap Credit, Una?ordable Houses? È, Débats économiques et financiers, 2015.

13. L. Gobillon, D. Le Blanc, Ç Economic e?ects of upfront subsidies to ownership: The case of the Prt ˆ Taux ZŽro in France È,

Journal of Housing Economics, 2008.

14. G. Chapelle, Ç Does social housing crowd out private construction? È, Sciences Po Mimeo, 2015.

SÉANCE 2 - QUELLE PORTÉE DES RÉSULTATS ? LE CAS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT compte rendu @Strategie_Gouvwww.strategie.gouv.fr

SESSION 2 - LA PORTÉE DES RÉSULTATS

Étienne WASMER(chercheur au LIEPP Sciences Po et professeur ˆ New York University Abu Dhabi), ouvre

la session par une mise en garde sur l"usage des Žvaluations statistiques. Il est important de distinguer les

conclusions politiques de la dŽmarche scientifique. Ë partir de l"exemple d"une Žtude par ailleurs

remarquable sur les e?ets sur la criminalitŽ des grandes amnisties en Italie 15 , ƒtienne Wasmer montre que

ses rŽsultats seuls sont insu?sants pour rŽformer les politiques pŽnales : l"Žtude est basŽe sur une

spŽcification qui donne un e?et moyen du nombre de libŽrations de personnes condamnŽes sur le taux de

dŽlinquance et trouve un e?et positif, mais ne prend pas en compte la dimension de l"accompagnement ou

d"autres dimensions. Il est en e?et indispensable de disposer d"ŽlŽments complŽmentaires sur le contexte,

l"hŽtŽrogŽnŽitŽ des situations, les e?ets de bouclage macroŽconomique... L"Žtude est juste un point de

dŽpart disponible pour tous les gens voulant prendre part ˆ ce dŽbat.

-DŽtectabilitŽ : le changement de politique ŽtudiŽ doit tre su?samment important pour rendre l"e?et

mesurable dans les donnŽes ; -ValiditŽ interne : identification crŽdible de l"e?et causal ; cŽdent).

Peu d"Žtudes remplissent ces exigences, ce qui nŽcessite de rŽunir beaucoup d"Žtudes pour arriver ˆ une

conclusion fiable. Plut™t que d"empcher la publication d"Žtudes contradictoires, il faut donc favoriser une

accumulation d"Žvidences afin d"Žclairer la dŽcision publique. Eva SIMON(direction de l"habitat, de l"urbanisme et des paysages, DHUP) note que le rapport de

l"administration ˆ l"Žvaluation dans le domaine du logement a beaucoup ŽvoluŽ depuis une dizaine d"annŽes.

La sociologue Catherine Bourgeois Žvoquait en 1996 une Ç opacitŽ organisŽe È dans l"attribution des

logements par les bailleurs sociaux 16 . Depuis les annŽes 2000, l"administration s"est engagŽe ˆ amŽliorer

la connaissance et l"Žvaluation : Žtude d"impact obligatoire dans les projets de loi depuis 2009, mise en

place de bases de donnŽes sur le logement qui ont notamment permis une Žvaluation ŽconomŽtrique de

l"attribution des logements sociaux (rŽalisŽe par le PUCA 17 ), crŽation d"observatoires locaux des loyers en

dans une revue ˆ comitŽ de lecture. Actuellement, la DHUP a un partenariat avec l"ƒcole d"Žconomie de

15. L"Italie a connu de nombreuses lois d"amnistie, et notamment un Žpisode majeur en 2006 : suite ˆ un appel ˆ un Ç grand

pardon È lancŽ par les autoritŽs religieuses et suivi par le Parlement italien, 20 000 personnes ont ŽtŽ libŽrŽes en aožt

important sur le nombre de vols et de braquages de banques.

16. C. Bourgeois, L"attribution des logements sociaux. Politiques publiques et jeux des acteurs locaux, 1996.

17. Recherche Ç L"accès au logement social : délais d"attente et profil des demandeurs de logementÈ, DŽfenseur des droits,

ACSE, PUCA, 2013-2014.

SÉANCE 2 - QUELLE PORTÉE DES RÉSULTATS ? LE CAS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT compte rendu

@Strategie_Gouvwww.strategie.gouv.frLes recherches scientifiques ont permis de justifier l"Žvolution de certains dispositifs. Sur le dispositif

Scellier, les constats faits par Guillaume Chapelle ont justifiŽ le recentrage des mesures sur les zones

d"observatoires du foncier. Cependant, les recherches en Žconomie sont assez limitŽes en raison de la

problŽmatique des donnŽes (sur les dispositifs fiscaux notamment). De plus les recherches n"Žvaluent pas

toujours les politiques publiques ˆ l"aune de leurs objectifs. Par exemple, les APL ont avant tout pour but

de permettre aux mŽnages les plus fragiles d"accŽder ˆ un logement ; savoir si elles ont eu ou non un e?et

inflationniste ne rŽpond pas ˆ la question centrale d"Žvaluation des APL, ˆ savoir : ont-elles permis aux

mŽnages bŽnŽficiaires de se loger plus facilement et dans de meilleures conditions ? Il est ainsi possible

qu"elles constituent la moins mauvaise solution. On peut rappeler que la rŽforme du bouclage avait

notamment pour but de permettre aux Žtudiants de se rapprocher de leurs universitŽs : c"est sur ce point

qu"il faudrait Žvaluer, en premier lieu, la pŽriode du bouclage.

Selon Eva Simon, pour amŽliorer l"Žvaluation, il serait souhaitable de mieux prendre en compte les rŽsultats

de la recherche dans d"autres disciplines comme les sciences humaines (sociologie, science politique,

ethnographie, gŽographie, urbanisme) et le droit. Les sociologues nous alertent depuis une vingtaine

attendre la crŽation d"une base de donnŽes pour se saisir de la question. De mme, le dŽtournement par

nombreuses Žtudes qualitatives. Pierre-ƒdouard Weil 18 a ainsi montrŽ que les commissions DALO, supposŽesquotesdbs_dbs35.pdfusesText_40

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