[PDF] RAPPORT D´INFORMATION 24 juil. 2018 Irma a é

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N° 688

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 juillet 2018

RAPPORT D´INFORMATION

FAIT au nom de la délégation sénatoriale aux outre mer (1) sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la prévention, l'alerte et la ge stion de l' urgence),

Par M. Guillaume ARNELL,

Rapporteur coordonnateur,

M. Mathieu DARNAUD et Mme Victoire JASMIN,

Rapporteurs,

Sénateurs

Tome 1 : Rapport

(1) Cette délégation est composée de : M. Michel Magras, président ; MM. Maurice Antiste, Stéphane Artano, Mme Esther Benbassa, MM. Pierre Frogier, Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Jean-François Longeot, Mme Vivette Lopez, MM. Victorin Lurel,

Dominique Théophile,

vice-présidents ; M. Jacques Genest, Mmes Victoire Jasmin, Viviane Malet, M. Gérard Poadja, secrétaires ;

M. Guillaume Arnell, Mme Viviane Artigalas, MM. Jean Bizet, Patrick Chaize, Mme Catherine Conconne, MM. Mathieu Darnaud, Michel

Dennemont, Mme Nassimah Dindar, M. Daniel Gremillet, Mme Jocelyne Guidez, MM. Didier Guillaume, Abdallah Hassani, Mme Gisèle

Jourda, MM. Antoine Karam, Nuihau Laurey, Henri Leroy, Thani Mohamed Soilihi, Georges Patient, Mme Catherine Procaccia,

MM. Michel Raison, Jean-François Rapin, Claude Raynal, Charles Revet, Gilbert Roger, Jean Sol, Mme Lana Tetuanui, M. Michel Vaspart.

- 3 -

SOMMAIRE

Pages SYNTHÈSE DES CONSTATS ET RECOMMANDATIONS ............................................... 9

INTRODUCTION

.................................................................................................................... 19

PREMIÈRE PARTIE - LES OUTRE-MER, TERRITOIRES CONFRONTÉS

À UNE KYRIELLE DE RISQUES NATURELS ...................................................................... 23

A. DES ALÉAS MULTIPLES ET PARFOIS CUMULATIFS, UNE VULNÉRABILITÉ

PLURIELLE .......................................................................................................................... 23

1. Une grande diversité d'aléas sur l'ensemble des territoires

................................................... 23

2. Les outre

-mer, des territoires vulnérables ............................................................................. 27

B. DES RISQUES LIÉS À LA GÉOLOGIE ................................................................................ 28

1. Séismes ................................................................................................................................ 28

2. Risque volcanique ................................................................................................................ 31

3. Mouvements de terrain ........................................................................................................ 33

C. DES RISQUES LIÉS AU CLIMAT ET À LA GÉOGRAPHIE DES TERRITOIRES ............. 34

1. Tempêtes et cyclones ............................................................................................................ 34

2. Des inondations caractérisées par des débordements brutaux de cour

s d'eau ......................... 37

3. Feux de forêts

37

D. DES RISQUES LIÉS

À L'EXPOSITION

LITTORALE ......................................................... 38

1. Submersions marines ........................................................................................................... 38

2. Tsunamis ............................................................................................................................. 38

E. DES RISQUES NATURELS ÉMERGENTS .......................................................................... 39 1. Algues sargasses .................................................................................................................. 39

2. Érosion du trait de côte ........................................................................................................ 41

3. Risques sanitaires liés aux maladies vectorielles ................................................................... 43

DEUXIÈME PARTIE - CONNAÎTRE, ADAPTER, PRÉPARER :

CALIBRER LES MOYENS

À HAUTEUR DES ENJEUX ...................................................... 45

I. IDENTIFIER LES RI

SQUES ET ADAPTER LES

TERRITOIRES :

UNE MISSION D'ENVERG

URE ....................................................................................... 45 A. CARTOGRAPHIER LES RISQUES, PREMIÈRE ÉTAPE DE L'ACTION .......................... 45

1. Le PPRN, outil central de la prévention... ........................................................................... 45

2. ... inégalement actualisé et parfois indisponible ................................................................... 49

B. ADAPTER LES TERRITOIRES : UNE MISSION COMPLEXE ........................................... 52

1. Un besoin tant d'études que de travaux d'infrastructures et d'aménagement ........................ 52

2. Le difficile déplacement et relogement des populations

.......................................................... 57 - 4 - RISQUES NATURELS MAJEURS :

URGENCE DÉCLARÉE OUTRE-MER

C. AFFECTER LES MOYENS NÉCESSAIRES : FONDS BARNIER ET FONDS EUROPÉEN D'INVESTISSEMENT (FEI), OUTILS PRIVILÉGIÉS DE LA

PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS ........................................................................ 58

1. Le fonds Barnier, dispositif de référence mal mobilisé : aller vers un nécessaire

assouplissement ................................................................................................................... 59

2. Le plan séisme Antilles ........................................................................................................ 65

3. La nécessité d'un fonds de prévention des risques dans les collectivités du Pacifique ............. 67

4. Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), fourre-tout sans priorisation de la

prévention des risques

......................................................................................................... 68

II. S'ENTRAÎNER ET SE FORMER : TOUS ACTEURS FACE AUX CRISES .................... 71 A. ANTICIPER LA RÉPONSE DE SÉCURITÉ CIVILE : UN TRAVAIL

DE LONG TERME ............................................................................................................... 71

1. Une organisation de la réponse d'urgence par les services de l'État....................................... 71

2. Les maires, responsables locaux historiquement en première ligne ........................................ 72

3. Les exercices, une nécessité pour les services de l'État .......................................................... 74

B. FORMER LES POPULATIONS : UNE " CULTURE DU RISQUE » À REVIVIFIER ......... 78

1. La formation et l'information continue des populations ........................................................ 78

2. Les exercices d'ampleur

: un vecteur à systématiser .............................................................. 84 III. CONNAÎTRE POUR MIEUX ANTICIPER : L'ENJEU CRUCIAL

DE LA RECHERCHE .......................................................................................................... 85

A. LE BRGM .............................................................................................................................. 85

B. MÉTÉO FRANCE .................................................................................................................. 87

C. L'IPGP ET LES OBSERVATOIRES VOLCANOLOGIQUES ET SISMOLOGIQUES ......... 89 TROISIÈME PARTIE - SURVEILLER, ALERTER : DES DISPOSITIFS POUR UNE MEILLEURE ANTICIPATION ET UNE RÉACTIVITÉ RENFORCÉE ...................... 91 I. DE LA COLLECTE ET L'EXPERTISE DES DONNÉES À L'IMPLICATION DANS LE PROCESSUS DE DÉCISION : CONFORTER LES OPÉRATEURS DANS LEURS MISSIONS DE SURVEILLANCE ET DE VIGILANCE ........................ 91 A. DES SERVICES SCIENTIFIQUES COMPLÉMENTAIRES COUVRANT L'ENSEMBLE DES RISQUES AVEC DES MOYENS LIMITÉS .......................................... 91

1. La surveillance des risques climatiques

: les outre-mer, territoires sans radar ? .................... 91

2. Une mission parfois internationalement partagée : le cas de la surveillance cyclonique ......... 96

3. Risques sismique et volcanique

: un partage de la mission selon les territoires ...................... 97 B. DES OPÉRATEURS DE SURVEILLANCE OU DE RECHERCHE DE PLUS EN PLUS MOBILISÉS SUR DES MISSIONS NOUVELLES DE VIGILANCE ET

D'APPUI DIRECT À LA

DÉCISION ................................................................................... 97

1. L'expérience du projet SPICy à La Réunion ......................................................................... 98

2. Une collaboration opérationnelle inédite BRGM-Météo France lors d'Irma ........................... 99

3. Le cas des lahars à la Martinique.......................................................................................... 99

- 5 - II. L'ALERTE, DE L'INFORMATION DES POPULATIONS À LA MOBILISATION

DES SERVICES ................................................................................................................... 100

A. MIEUX EXPLOITER LES ÉTAPES DE VIGILANCE ET PRÉ-ALERTE ............................ 100

1. Une chaîne d'organisation distincte de celle de l'hexagone et différente d'un outre-mer à

l'autre ................................................................................................................................. 100

2. Une étape à rentabiliser pour la mobilisation des services et la préparation des

populations et des opérateurs ............................................................................................... 101

B. ALERTER EFFICACEMENT : UN IMPÉRATIF D'IMMÉDIATETÉ MALGRÉ DES MOYENS INSUFFISANTS, PARFOIS INDIGENTS VOIRE INEXISTANTS .................... 101

1. Un réseau de

sirènes " de base » presque inexistant .............................................................. 102

2. À quand le déploiement de la nouvelle génération de sirènes

? .............................................. 103

3. Un recours aux alertes téléphoniques à calibrer selon le contexte territorial .......................... 104

4. Une mission parfois assurée au niveau international : le cas des alertes ascendantes

tsunamis ............................................................................................................................. 105

C. UNE EXIGENCE DE L

ISIBILITÉ ACTUELLEMENT INSUFFISAMMENT REMPLIE .... 106

1. Lors de crises " classiques » : l'exemple de La Réunion ......................................................... 106

2. Lors de crises importantes : vers une déclaration de l'état d'urgence ? .................................. 108

QUATRIÈME PARTIE - SECOURIR : PILOTER LA GESTION DE L'URGENCE

DANS CHACUNE DE SES

PHASES ..................................................................................... 113 I. ASSURER LA CONDUITE D'UNE ACTION COORDONNÉE ET EFFICACE

DANS L'URGENCE ............................................................................................................ 113

A. AMÉLIORER LA GESTION LOCALE DES CRISES ........................................................... 113

1. Une mission de

l'État assurée par les préfets et hauts-commissaires en lien avec les autorités politiques locales .............................................................................................. 113

2. Des dispositifs de sauvegarde à renforcer pour garantir

et pérenniser la capacité d'action

et de décision ....................................................................................................................... 114

3. Le cas particulier de la Nouvelle

-Calédonie .......................................................................... 115 B. RENFORCER LA DIMENSION COLLECTIVE DE LA GESTION DE CRISE ................... 117

1. Prévoir une plus étroite association des élus ......................................................................... 117

2. Assurer des liens constants avec les médias, partenaires clés ................................................ 118

3. Impliquer davantage la population, actrice de la sécurité civile ............................................. 118

C. LORS DE CRISES MAJEURES, UN PILOTAGE AU SOMMET À CLARIFIER ................ 118

1. La zone de défense, échelon

crucial outre-mer : dont il convient de garantir la cohérence

et la mission sur l'ensemble de la zone ................................................................................. 118

2. Lors de crises majeures

: la gestion ministérielle, voire interministérielle à Paris .................. 119 II. REVISITER LES MOYENS DE LA SÉCURITÉ ET DES SECOURS OUTRE-MER :

DES TERRITOIRES DÉLAISSÉS ...................................................................................... 124

A. DES MOYENS DE SÉCURITÉ CIVILE PLURIELS MAIS TRÈS INÉGAUX ...................... 124

1. Une organisation à l'échelle territoriale ou communale ......................................................... 124

2. Des moyens souvent insuffisants

voire indigents.................................................................. 125

3. Compter sur les renforts n'est pas une option : la question du positionnement des forces ...... 128

- 6 - RISQUES NATURELS MAJEURS :

URGENCE DÉCLARÉE OUTRE-MER

B. DANS DES TERRITOIRES INSULAIRES OU LITTORAUX, LE SAUVETAGE

EN MER, COMPLÉMENT INCONTOURNABLE ............................................................. 129

1. La surveillance et le sauvetage en mer dans les outre

-mer ..................................................... 129

2. Lors d'Irma, le déploiement d'une action d'envergure ........................................................... 130

C. LES FORCES ARMÉES, UN APPUI PRÉCIEUX EN CAS DE CRISE MAJEURE,

MAIS JUSQU'À QUAND ? .................................................................................................. 131

1. Des moyens militaires en baisse sur les territoires et qui demeurent sous tension ................. 131

2. Dans le cas d'Irma, un soutien nécessaire sur le territoire

.................................................... 134

3. Des coopérations internationales à développer : l'exemple de FRANZ dans le Pacifique ........ 137

III. L'IMMÉDIAT APRÈS-CRISE : UNE SECONDE PHASE DE L'URGENCE ................ 138 A. POURVOIR AUX BESOINS PRIMAIRES DE LA POPULATION ET RÉTABLIR

LES RÉSEAUX PRIORITAIRES ........................................................................................... 138

1. Garantir la sécurité des populations et des biens mais aussi des forces de secours

et d'intervention sanitaires et techniques ............................................................................. 138

2. Routes, ports, aéroports ....................................................................................................... 138

3. Permettre l'approvisionnement en eau, vivres et

médicaments et un accès à l'électricité

et aux télécommunications ................................................................................................... 140

4. Les déchets, enjeu de l'immédiat après

-crise ......................................................................... 142 B. PORTER ASSISTANCE AUX POPULATIONS : UNE MISSION PLURIELLE,

DES ACTEURS À VALORISER ........................................................................................... 143

1. Les

organisations de protection civile, acteurs clés de la sortie de crise .................................. 143

2. Le service militaire adapté, une force des territoires à valoriser ............................................. 145

3. Évacuer et héberger des populations fragiles

: une mission plus rare à mieux organiser

comme mis en lumière lors d'Irma ....................................................................................... 148

C. RÉTABLIR LE FONCT

IONNEMENT DES INSTITUTIONS PUBLIQUES

ET MOBILISER LA SOLIDARITÉ NATIONALE ............................................................... 150

1. Assurer aux autorités et collectivités des moyens temporaires .............................................. 150

2. Des crédits publics ad hoc, le fonds de secours en premier complément ................................. 150

3. La solidarité des collectivités et la générosité publique : l'exemple d'Irma ............................. 152

IV. UNE COMMUNICATION EFFICACE, UNE NÉCESSITÉ À CHAQUE ÉTAPE ......... 153 A. COMMUNIQUER LARGEMENT, INFORMER EFFICACEMENT : ASSURER

UNE COMMUNICATION PU

BLIQUE CALIBRÉE ET PLURIELLE ................................ 153

1. Une communication organisée au niveau national et au niveau local, appuyée sur le

numérique ...........................................................................................................................

153

2. Dans le cas d'Irma, l'ajout de la mise en place d'une cellule téléphonique ............................. 154

B. LE NUMÉRIQUE DANS LA GESTION DE CRISE : UN DÉFI À RELEVER,

UNE CHANCE À SAISIR .................................................................................................... 155

1. Un nouveau paramètre à prendre en compte : rumeurs et " fake news » d'une ampleur

décuplée ............................................................................................................................... 155

2. Un

levier d'action important ................................................................................................ 156

3. Les médias sociaux en gestion de l'urgence : outils au service de l'information de crise ......... 157

4. Un potentiel de nouveaux outils utiles à toutes les étapes des crises

..................................... 158 C. LES MÉDIAS, PARTENAIRES INCONTOURNABLES DE L'ACTION PUBLIQUE ....... 159

1. Le service public, un partenaire traditionnel à conserver

...................................................... 159

2. Les médias locaux, précieux relais à privilégier ..................................................................... 162

- 7 - LISTE DES RECOMMANDATIONS ........................................................................ ............. 165 EXAMEN EN DÉLÉGATION ........................................................................ .......................... 171

LISTE DES PERSONNES

AUDITIONNÉES ........................................................................ 187
LISTE DES DÉPLACEMENTS ........................................................................ ........................ 195 DÉPLACEMENT À LA MARTINIQUE, SAINT-MARTIN, SAINT-BARTHÉLEMY ET À LA GUADELOUPE ........................................................................ ................................. 197 LE CARNET DU DÉPLACEMENT ........................................................................ ................. 211

SYNTHÈSE DES CONSTATS ET RECOMMANDATIONS - 9 -

SYNTHÈSE

DES CONSTATS ET RECOMMANDATIONS

À la suite de

l'ouragan Irma qui a dévasté en septembre 2017 les îles du nord de la Guadeloupe, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a, dès sa reconstitution consécutive au renouvellement sénatorial, décidé d'engager une étude d'évaluation de la situation des territoires ultramarins au regard de la multitude de risques naturels majeurs qui les menacent. Les territoires ont en effet pour dénominateurs communs une exposition particulièrement forte à une kyrielle de risques naturels, doublée d'une vulnérabilité majorée l iée à l'isolement et à une sous-dotation en moyens humains et matériels. Mais ces points communs ne doivent pas oblitérer une grande diversité de situations tenant à de nombreux paramètres tels que le niveau de développeme nt, les configurations géographiques et topographiques ou encore les différences de régimes statutaires et d'organisations institutionnelles. Le présent volume constitue le premier volet de l'étude qui, menée sur deux ans, couvre le large prisme de l'ensemble des risques naturels majeurs et englobe les onze territoires français habités des bassins Atlantique, océan Indien et Pacifique sud. Alors que le second volet traitera de la reconstruction et de l'organisation de la résilience des territoires, le présent rapport de M. Guillaume Arnell (Saint-Martin - RDSE), rapporteur coordonnateur, et M. Mathieu Darnaud (Ardèche - Les Républicains) et Mme Victoire Jasmin (Guadeloupe - Socialiste et Républicain), co-rapporteurs, est centré sur les problématiques de la prévention ainsi que de la gestion de l'alerte et de l'urgence pendant la survenance de la catastrophe et dans l'immédiat après-crise. L'analyse de l'efficience des dispositifs en place et l'évaluation individualisée de la situation de chaque territoire procèdent d'une investigation méticuleuse au plus près des nombreux acteurs impliqués des collectivités, de l'État mais également de la société civile. Ont ainsi été entendus des représentants nationaux et territoriaux de l'ensemble des partenaires de la prévention et de la gestion de crise, représentants civils et militaires de l'État, responsables politiques des différents niveaux de collectivités, opérateurs scientifiques, acteurs associatifs, gestionnaires des différents réseaux et représentants des médias. - 10 - RISQUES NATURELS MAJEURS :

URGENCE DÉCLARÉE OUTRE-MER

Plus de 300 personnes ont ainsi été entendues au cours de plus de 110
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