[PDF] Rétablir la souveraineté de la France et de lEurope et protéger nos

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etprotégernosentreprises

PremierMinistre

Établipar

RaphaëlGAUVAIN

DéputédeSaône-et-Loire

Parlementaireenmission(LO144)

ClaireD'URSO

InspectricedelaJustice

AlainDAMAISInspecteurdesFinances

Avecl'assistancede

SamiraJEMAI

CollaboratriceauGroupeLaREM

-26JUIN2019- 2. 3.

SYNTHESE

quela règlededroit a,detouttem ps,servi d'instrumentde régulation,elle estdevenue disposentpasaujourd'hui desouti lsjuridiquesefficacespoursedéfendre cont reles actionsjudiciairesextr aterritorialesengagéesàleurencon tre,qu ecesoitpa rdes concurrentsoupardes autoritését rangères.Ellessontdansune situationdetrèsgrande vulnérabilité,lesautori tésfrançaisesdonnantdep uisdelonguesannéeslesentimentd ela

ère

puissancemondiale dumondeentier.

d'amendesontétéréclaméesàdesentreprisesfrançaises, européennes,sud-américaineset

Cettelongueséried'entrep risesnonaméricainescondamnéesaux États-Unispourdesf aits pascinqproblèmesfondamentauxenjeu: ® Cesenquêtes,poursuitesetcondamnationssontcontestableseuégardauxcritèresde compétencedesautorités américaines,quiviolent lasouverainetédespaysdont ces entreprisessontressortissantes; ® Lessancti onsprononcéessontdisproport ionnéesetmenacentlapérennité des compétitioninternationale; 4. ® Lesenquêtessontconduitessouslecontrôledesprocureursaméricains,eux-mêmes placéssousl' autoritédirectedupouvoir exécutif ,alorsmêmequelaprocédure causedans unepositio ntotalementasymétrique,échappantàtoutcontrôl edujuge ® Lesconventionsd'entraidejudiciaireetlesrèglesdelacoopérationadministrative sontsystématiquementcontournées; ® Surtout,lespoursui tesengagéessemblentêtremotivéeséconomiquementetles cibleschoisiesàdessein.Le sgrandesentreprisesaméricai nessont,pourlaplupart, quelquesavancées, encoreinsuf fisantes,pourrétabl irnotresouverainetéjudiciaire. Maisla resteintacte. Franceunecible dec hoixetunterraindechassepri vilég iépourles autoritésjudi ciaires coopérationinternationalepourobt enirdesdocumentsou/etdesinformationssurnos entreprises. Enoutre ,uneétape supplémentaire danscetaffrontement multidimensionnelvient d'être possibilitéauxautoritésjudiciairesam éricainesd'obtenirdesfourni sseursdestockagede autoritésjudiciairesaméricainesaux donnéesdespersonnes morales,re ndantobsolèteset semblents'accroîtreenmati èredesanctionséconomiquesunilatérales.Lesprocédures prolongementd'uneactionpoli tiquedugouvernem ent,auseulservicedupouvoirexécutif 5. entreprisesdecommercerlibrement. cequepo urraient êtrelessanctionsencouruespard essociét éseuropéennespourdes Endernierlieu, silesatt aquesdontsontvictim eslesentreprisesfrançaisesproviennent publics.Ilestim pératifquela Franceélaboreunestratégi epourco ntenirlesassautsde Àcettefin, lamissionproposeunensemble cohérentde troismesuressystémiques ® Enpremierlieu,laprotectiondelaconfidentialitédesavisjuridiquesenentreprise confèreraauxentreprisesfrançaises lemêmenivea udeprotectionqueceluidont ® Deuxautresrecommandationsviendrontutilementcompléterledispositif: - lamodernisationdela loide1968 ,di te"loidebloc age»,quipermet trad'en augmenterl'efficacité,parunesérie demesuresautour dutri ptyque:déclaration - l'adoptiond'uneloiprotégeantlesentreprisesfrançaisescontrelatransmissionparles étrangères:uneextensionduRGPDauxdonnéesdespersonnes moral es,qui auxauto ritésétrangèresdesdonnée snonpersonnellesrelative sàdespersonnes ® Cinqautresrecommandations,quipermettrontdecomblercertaineslacunes,d'améliorer

àagirdeconcertsurcesujet:

6. - l'élaborationd'unedoctrinenatio nalepartagéesurlesse cretsàprotég er,età destinationdel'ensembledes administratio nsquicontribueàlacoopération informationssensiblesrelevant desintérêtséconomiquesessentielspuissent être - rendrela politique pénalefrançaiseplusli siblepourrenforcer l'utilisationdela conventionjudiciaired'int érêtpublic(CJIP),afinde pouvoirpoursuivreplus - saisirpouravislaCourInternationaledeJusticeafindefixerl'étatdudroitinternational surl'extraterritorialité; - lanceruneinitiativefrançaiseàl'OCDEpourfixerdesrèglescommunesenmatièrede leprotectionnismejudiciaire; - élaborerunepropositio nfrançaiseànos partenairesde l'Unioneuropéennepour renforcerlesouti lseuropéensdeprot ectiondesentrepriseseuropéennesfa ceaux contrelacorruptio nd'agentspublicsétrangersdanslestra nsactionsc ommerciales internationales. 7.

1. LESENTREPRISESFRANÇAISESSONTPARTICULIEREMENTVULNERABLESFACEA

LAMO NTEEENPUI SS ANCEDESLO ISETMESUR ESAPORTEE

1.1. Endroitinternationalpublic,lathéoriedescompétencesdevraitlimiterles

1.1.1. LesloisàportéeextraterritorialeauxquelleslaFranceestconfrontéeviolent

1.1.2. L'extraterritorialité,quis'estdéveloppéeenparallèleàlamondialisation,est

1.2. Depuislafindesannées90,onassisteàuneproliférationdeloisàportée

1.2.1. L'interprétationlargedeleurcompétenceparlesautoritésaméricainesleur

1.2.2. Lesenquêtesenmatièredecorruptionactived'agentspublicsétrangersont

1.2.3. Lalogiquedesanctionsinternationalesunilatéralesàl'encontredepaysou

1.2.4. Raffinementultimedel'extraterritorialitéaméricaine,lesÉtats-Unisont

1.3. LedroitinternedecertainsÉtatsenmatièred'obtentiondepreuves,notammentle

1.3.1. Uneprocédurejudiciaireintrusivefacilitantuntransfertmassifdesdonnées

1.3.2. Lesentreprisesfrançaisessontparticulièrementdémuniesenmatièrepénale,

1.3.3. Enmatièrecivile,laprocédurede"discovery»conduitàuntransfertmassif

1.3.4. Cesfaiblessessontaccentuéesparl'absencedecontrôleparlesautorités

1.4. Cettevulnérabilitéenmatièrecivileetpénaleestfortementaggravée,enFrance,

1.4.1. Lesjuristesd'entreprisefrançaissontsoumisausecretprofessionnel,mais

1.4.2. Auseindesgrandespuissanceséconomiques,laFranceestaujourd'huiundes

1.4.3. Enoutre,enFrance,lesecretprofessionneldesavocatsn'estplus"généralet

8.

1.4.4. Autotal,lesentreprisesfrançaisesseretrouventdansunesituationdegrande

1.5. Àcejour,laréponsedelaFranceauxenquêtesextraterritorialesquiremettenten

1.5.1. Laloide1968estuneloiancienne,insuffisante,malappliquéeetsouvent

1.5.2. Cesdernièresannées,desprogrèslimités,uniquementdanslescasoùles

2. L'ABUSDELOISETMESURESAPORTEEEXTRATERRITORIALEESTUNEMENACE

POURL'ORD REECONOMIQUEMOND IALETUNELEMENTDE CONCURRENCE

2.1. Propositionn°1:protégerlesavisjuridiquesinternesdesentreprises......................56

2.1.1. Ilestdevenuurgentd'agiretd'installerenFrancel'avocatenentreprise:il

2.1.2. Lamissionaécartéplusieurstypesderéponsesquiauraientétépossibles,

2.1.3. Lamissionpréconisedonclasolutiondel'avocatsalariéenentreprise,doté

2.1.4. Quelimpactdelaréforme?..................................................................................................62

2.2. Propositionn°2:actualiser,moderniseretrenforcercertainsaspectsdelaloi

2.2.1. S'assurerqu'unservicedel'Étatestbiendésignépourtraiterdel'obligation

2.2.2. Aggraverlasanctionprévueàl'article3delaloide1968,sanctionperçue

2.2.3. Aménagerunparcoursd'accompagnementdel'entreprisedéclaranteparle

2.2.4. Créerdesrèglesspécifiquesencadrantl'exerciceenFrancedu"monitoring»

2.2.5. S'assurerquelaloide1968nes'opposepasàlabonnecoopération

2.3. Propositionn°3:créerunesanctionadministrativedestinéeàsanctionnerla

2.3.1. Uneinterdictiondetransmettrelesdonnéesdespersonnesmoralesàdes

2.3.2. Unesanctionadministrativedissuasive..........................................................................73

2.3.3. Uneautoritéadministrativecompétente:l'AutoritédeRégulationdes

9.

2.4. Propositionn°4:élaborerunedoctrinenationalerelativeaux"intérêts

er delaloide

2.4.1. Unedoctrineclairerelativeauxintérêtsessentielsprotégéspermettraaux

2.4.2. Ilconviendrad'élaborercettedoctrineenassociantl'ensembledes

2.5. Propositionn°5:assurerunemeilleurelisibilitédelapolitiquepénaleduparquet

2.6. Propositionsn°6et7:renforcerlemultilatéralismesurl'extraterritorialitépar

2.6.1. Propositionn°6:saisirpouravislaCourInternationaledeJusticeafinde

2.6.2. Propositionn°7:lanceruneréflexionauniveaudel'OCDEsurlesloisàeffet

2.7. Propositionn°8:renforcerlesoutilseuropéensdeprotectiondesentreprises

2.7.1. Renforcerl'effectivitéetl'impactdescontre-mesuresauxsanctions

2.7.2. Étendreauniveaueuropéenlesmesuresdeprotectiondesintérêts

2.7.3. TravailleraurenforcementdesmécanismesdecoordinationentreÉtats

2.8. Propositionn°9:Demanderunrapportparlementairevisantàrenforcerlesoutils

10. 11.

1. Lesentreprisesfrançaisessontparticulièrementvulnérablesfaceàla

montéeenpuissanc edesloi setmesu resàportéeextraterritorial e, notammentd'origineaméricaine

1.1. Endroitinternationalpublic,lathéoriedescompétencesdevraitlimiterles

compétencesextrat erritorialesdesÉtats:forc eestdeconstater queces

1.1.1. LesloisàportéeextraterritorialeauxquelleslaFranceestconfrontéeviolentles

pleinesouveraineté. - lacompétencenormative,quiestlepouvoird'édicterdesnormesetdelesappliqueràdes - lacompétenceopérationnelle,quiestlepouvoirdemettreenoeuvrelesnormes(saisie dedocuments,arrestations). Cesdeuxc ompétencesne s'exercentpassanslimites:el lessontencadrées parledroit natures: - lerattac hementterritorial,qu'ils'agissede lalocalisationd'unepersonne oud'une activité; - lerattachementpersonnel(ouliendenationalité),qu'ils'agissedel'auteurd'uneaction (compétencepersonnelleactive),oudec elui quilasubit(c ompétencepersonnell e passive); - lerattac hementmatériel,prenantenconsid érationl'objetdelanorm e(Intérêts défensedesservic espubl icsopérantàl'étra nger,etlaprotectiondesintérêtsdela communautéinternationale). susciterdescomportement sdist inctsoud'imposerdesobligationscum ulatives,voire contradictoires,ausujetdedroit denatureàfa voriserun "forumshopping 1

».Enmatière

opérationnelle,elleapparaît inconcevabledanslamesureoùl'exercice decettecompétence 1

juridictionlaplussusceptible dedo nnerraisons àsespropresintérêts.Enra isondeladiversi tédes règlesde

favorablement. 12. Auxtermesdu droitinternati onal public,unÉtatestlibred 'établirunecompétence compétence:en deçàdeces limites, letitreà lajuridiction qu'ilexercesetrouve danssa souveraineté 2 lescritère sderattachement,enmatièr edecomp étenceopérationnelleenrevanche , l'extraterritorialitéestimpossible,carell eviolelesprinci pesd'intégritéterrit orialeet ® qu'enmati èredecompétencenormativeladifficul tétientaucaractère ténu,voire exercée;

® qu'enmatièredecompétenceopérationnelle,ladifficultétientàl'atteintegraveànotre

oumécanismed'entraide.

1.1.2. L'extraterritorialité,quis'estdéveloppéeenparallèleàlamond ialisation,es t

Lesdéveloppem entstechnologiquesrécents etlamondialisationdel'écono mielimitentl a territorialité 3 4 ExchangeCom mission»(SEC),"OfficeofForeign Assetcon trol»(OFAC),"FederalBureauof 2 3

ème

édition2017.

4 13. Ainsiqu'ilsera pluslonguementdéveloppé(cf.infra1.3),cettejusticenégociéeéchappeau compétence. - ellessontcrééesetmisesenoeuvreendehorsdetoutcadrejuridiquepartagé,négociéet acceptéparlacommunautédesÉtats; - ellesmultiplientlesrisquesdeconflitdecompétenceentreÉtats; - ellescréentunrisqued'insécuritéjuridiqueélevépourlesentreprisescommepourles citoyens; - ellespeuven têtreinstrumentaliséesà desfinspolitiquesetconduireàdesac tions - ellespermette ntletransfertdedonnées sensib lesmettantenpérilles intérêts

économiquesessentielsdesÉtats;

- ellestendentàinstaurer,autantqu'ellesensontlereflet,unordremondialrégitpardes rapportsdeforce.

1.2. Depuislafindesannées90,onassisteàuneproliférationdeloisàportée

américainsonttradit ionnellement cherchéàimposeraurestedumondelapratiquedela "discovery».Ce tteprocédure permetàl'égardd'unepartieétran gèredetransférerdes L'édictiondenormesàportéeex traterri torialeaét éparticulièrementsensibledanstrois domainesprincipaux: - (i)lesrégimesdesanctionsinternationales(quisesontmultipliésdepuisleslois"Helms- - (ii)la luttecontrelacorrupti ond'agentspublicsétrangersdanslestransac tions 14. - (iii)l' applicationdelafiscali tépers onnelleaméricaineauxcitoyensam éricainsnon- envigueuren2014 5 financièreetcompt able(Loi"Sarbanes-Oxley»de2002 ),le contrô ledesexportations/ ("CloudAct»)de2018(cf.infra1.2.4). denombreusesannées 6 du5octobre2016 7

1.2.1. L'interprétationlargedeleur compétenceparles autoritésaméricainesleur

etleterri toiredesÉtats-Unispourdonnercom pétence auxjuridictionsam éricainespour régimesdesanc tionsinternationales),ilestinterprétédemanière large parlesau torités 5 2019.
6 7 15. systèmefinancieraméricain, voiredel'utilisationdudollardansla/lestransac tion(s)

NationalAustraliaBank»du24juin2010

8 financièresinternationalesenvertudecritèresderat tachementàleurterritoireaussi contestablesquel'utilisationd'emailstransitantsurdesserveursam éricains,lestockagede nombreusespasserelles,trèsutiliséesparles"lawyers»,quiexistent entrelemonde des commerciales. 8 16.

1.2.2. Lesenquêtes enmatièredecorrupt ionactived'agentspublicsétrangers ont

quisontconsidérées commedes"domesticconc ern»,c'est-à-diredespersonnes"d'intérêt domestique». leDoJ.

1.2.2.1. UneinterprétationlargeparleDoJdesaproprecompétence

- les"émetteurs»ausensdudroitcommercialaméricain,àsavoirtouteslessociétéset entitésjuridiquesdeto utessortesqui émettentou commercialisent desactionsou

USC§78dd-1);

- lespersonnes"d'intérêtdomestique»,àsavoirlescitoyensetrésidentsaméricains,les ("officers»),etc.(15USC§78dd-2); - lespersonnesphysiquesoumoralesétrangères,quinesontnidesémetteursnides personnesd'i ntérêtdomestique,maisquisetrouvent directem entouviaun Eneff et,lespersonnesutilisantdesmoyens relevantducom merceinter-Etats("interstate cesservices. 17. engénéral,ycomprisdu"FCPA». pluslarge deleurcompét encequecel lequeleuroct roientlesjuridictionsaméricaines, notammentlesCoursfédérales.Ce sdernières onttradit ionnellementuneint erprétation 9 .Cependant,les lesCoursfédérales,ca rlespoursui tesenmati èredecorrupt ioninternationalesuiventun parcourstransactionnel(menantàun"accord»),quipermetauDoJd'invoquer une contrôledujuge.

1.2.2.2. Uncadrej uridique"informel»permettantauDoJ d'i nterpréter

arbitrairementlaloiaméricaine nondepoursuivretelleoutelleentreprise. "discussionamicale»par lescabinet sd'avocats coutumiersdeces procédures,et cequ'i l certainnombrede faits("Statementoffacts»),payerunelourde amendeaux autori tésde notammentunprocessusde"monitoring 10

»(cf.infra).

9 10 18. - lechampdel'infractionn'estpasprécisé; - lapersonnemiseencausen'apasaccèsaudossier; - desconditionsd'incarcérationindignes; - uneenquêteconduiteexclusivementàcharge;et, - unchantagepermanentàunecondamnationpénalelourde.

1.2.2.3. Dessanc tionsélevéespesantprincipalements urdesentrepr isesnon

américaines

Ilyaplusieurstypesd'accordspossibles:

- le"Non-ProsecutionAgreement»(NPA); - le"DeferredProsecutionAgreement»(DPA); - le"GuiltyPlea». - l'autodénonciationdel'entreprise:c'estcequefontlaplupartdesentreprisesaméricaines - lacoopérationdel'entreprisesuiteàsamiseencause; - l'existenced'unsystèmeorganisédepréventiondelacorruptionauseindel'entreprise; - l'enrichissementrésultantdecettecorruption; - letempspasséparleDoJsurl'affaire. deguerrecommerciale. 19. d'amendessupérieurà100M$par leDojetlaSEC :su rces26entr eprises,2 1étaientnon américaines(dont14Européennes). (amendes>100M$,parordredécroissant)

1SiemensAllemagne2008800

2AlstomFrance2014772

3TeliaSuède2017691,6

4KBR/HalliburtonÉtats-Unis2009579

5TevaPharmaceuticalIsraël2016519

7BAERoyaume-Uni2010400

8TotalFrance2013398,2

9VimpelcomPays-Bas2016397,5

10AlcoaÉtats-Unis2014384

11ENI/SNAMPROGETTIItalie2010365

12TechnipFrance2010338

14PanasonicJapon2018280

15JPMorganChaseÉtats-Unis2016264

16Odebrecht/BraskemBrésil2017260

17SBMOffshorePays-Bas2017238

18JGCCorporationJapon2011218,8

19EmbraerBrésil2016205,5

20DaimlerAllemagne2010185

21PetrobrasBrésil2018170,6

22Rolls-RoyceRoyaume-Uni2017170

23WeatherfordSuisse2013152,6

24AlcatelFrance2010138

25AvonProductsÉtats-Unis2014135

26KeppelOffshore&MarineSingapour2017105

Source:CabinetIkarian,2018

Onconstateainsique:

- lesentrepriseseuropéennessontlespremièresciblesdesaut oritésjudiciaires - lesentrepriseseuropéennesportent égalementl'essent ieldupoidsdesamendes 20. Outrelaprépondérancedesent reprises européennesdansce tableau,onnoteégale ment l'absencetotale,àcejour,d'e ntreprisesd'o riginechinoise etrusse,cequi nemanquepas

àceschoix.

11

1.2.3. Lalogiquedesanctionsinternationalesunilatéralesàl'encontredepaysourégimes

développerplusencore Leslois"Helms-Burton»et"d'Amato-Kennedy»de1996ont ouvertunenouvelle période

1.2.3.1. LesÉtats-Unismettentenoeuvredeman ièreeffective30progr ammesde

Au1 er décembre2018,l'OFACquotesdbs_dbs1.pdfusesText_1

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