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Gestión Integral del Riesgo

Su importancia para proteger

a las personas y sus medios de sustento 2

Contenido

1 Introducción 3

2 Objetivo de la Gestión Integral del Riesgo 4

3 Elementos de la Gestión Integral del Riesgo 4

El concepto de gestión del riesgo 4 3.1

El concepto de Gestión Integral del Riesgo 5 3.2

4 Análisis integral de amenazas y evaluación integral del riesgo 6

4.1 Objetivo del análisis integral de amenazas y la evaluación integral del

riesgo 6

4.2 Análisis integral de amenazas 6

4.3 Evaluación y diagnóstico integral del riesgo 6

5 Planificación e implementación integral de las medidas 8

5.1 Objetivo de la planificación e implementación integral de las medidas 8

5.2 Considerar todas las medidas de reducción del riesgo 9

5.3 Abordar todos los aspectos de la sostenibilidad 14

5.4 Involucrar a todos los tomadores de decisiones y actores pertinentes 14

6 Observaciones finales 16

Fuentes 16

Editor

Oficina Federal de Protección Civil

Monbijoustrasse 51 A

3003 Bern

email: risk-ch@babs.admin.ch

En colaboración con

Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación

3003 Bern

a Este informe se encuentra disponible en el sitio web de la Oficina Federal Suiza de Protección

Civil: www.bevoelkerungsschutz.ch

ĺ Temas/Amenazas y Riesgos

La versión original de este informe fue escrita para el contexto suizo y se publicó en idioma ale-

mán. Oficina Federal de Protección Civil, mayo de 2014 3 1

Introducción

El carácter cada vez más interconectado de la sociedad moderna, su creciente depe n- dencia de la infraestructura crítica , las altas concentraciones de bienes y una pobla- ción en aumento hacen que los desastres y las situaciones de emergencia estén cau- sando cada vez más daños. Es necesario reducir los riesgos crecientes hasta un nivel aceptable, dentro de un proceso equilibrado que de manera sistemática identifique las amenazas, evalúe el riesgo relacionado con ellas y haga un diagnóstico de su grado de aceptabilidad. Los riesgos que se consideren inaceptables deben reducirse media n- te medidas apropiadas. Sin embargo, existe un cierto nivel de riesgo residual que es inevitable y que debe ser aceptado. La Gestión Integral del Riesgo (GIR) es un elemento central en muchas de las directri- ces de planificación 1 orientadas al riesgo utilizadas por la Oficina Federal de Protec- ción Civil (FOCP por sus siglas en inglés). También es aplicada por otras oficinas fed e- rales 2 , cantones y organizaciones 3 , y se encuentra descrita en una variedad de publi- caciones. No obstante, la expresión "gestión integral del riesgo" se ha convertido en una palabra de moda en los últimos años y ha perdido parte de su significado original.

Es frecuente que la

Gestión Integral del

Riesgo solo se utilice

en relación con el ciclo de medidas que se ilustra en el dia- grama a la derecha.

Sin embargo, esto no

logra abarcar los a s- pectos y significados del concepto que no se muestran explíci- tamente en el diagra- ma. (Fuente: FOCP: Guía KATAPLAN, 2013) Este documento explica los diferentes componentes y aspectos incluidos en la Gestión Integral del Riesgo. Su objetivo es contribuir a una mejor comprensión de su significa- do y su importancia para diversas áreas. El documento está dirigido principalmente a los representantes de la protección civil que tienen a su cargo las acciones de re s- puesta a desastres y emergencias, es decir, los responsables de la toma de decisio- nes, personal directivo de las organizaciones, rep resentantes de organizaciones alia- das y unidades de especialistas. 1

dungsanalyse von Katastrophen und Notlagen Schweiz (Análisis nacional de riesgos de desastres y emergencias

de Suiza). 2

p. ej. La Oficina Federal para el Medio Ambiente (FOEN por sus siglas en inglés, la Agencia Suiza para el Desarro-

llo y la Cooperación (COSUDE) 3 p. ej. La Plataforma Nacional Suiza para Amenazas Naturales (PLANAT) 4 2

Objetivo de la Gestión Integral del Riesgo

El objetivo fundamental de la Gestión Integral del Riesgo (GIR) es garantizar que los riesgos para las personas y sus medios de sustento se mantengan en los mínimos niveles posibles o dentro de límites aceptables. Una y otra vez, esto plantea la pregu n- ta: "¿qué tan seguro es lo suficientemente seguro?" En otras palabras, ¿cuánto dinero debería gastarse en medidas que mejoren la seguridad de la s personas y de sus me- dios de sustento, y qué debería aceptarse en caso de ocurrir un evento?

Las medidas

para reducir el riesgo deberían ser planificadas desde una perspectiva holística, coo r- dinadas entre sí y basadas en los riesgos pertinentes. El efecto costo/beneficio de las medidas seleccionadas es un aspecto importante de la GIR, aunque también juegan un papel importante la sostenibilidad, la aceptabilidad, la factibilidad, la confiabilidad y la base jurídica.

En lo que se refiere a la

protección civil, la GIR debe permitir un grado óptimo y co m- parable de seguridad en toda la sociedad, incluida la cooperación interregional, y te- niendo en cuenta los requerimientos y las contribuciones del gobierno central. 3

Elementos de la Gestión Integral del Riesgo

El concepto de gestión del riesgo 3.1

En el año 2009, la Organización Internacional de Normalización (ISO por sus siglas en inglés) publicó la norma ISO 31000:2009, Gestión del Riesgo - Principios y Directrices, al igual que otras pautas sobre el vocabulario (Guía ISO 73:2009) y técnicas de análi- sis de riesgos (ISO/IEC 31010:2009). Estos documentos describen la gestión del rie s- go como un proceso sistemático cuyos pasos se ilustran en el diagrama que se pre- senta a continuación. Proceso de GIR tal como se describe en la ISO 31000 5 La gestión del riesgo se define como un proceso sistemático para el tratamiento inte- gral de los riesgos. 4 Comprende medidas para identificar, analizar, evaluar y hacer un diagnóstico de los riesgos de una manera sistemática. También incluye la comunica- ción acerca de las amenazas y sus correspondientes riesgos que podrían afectar a una comunidad, así como las medidas pertinentes de respuesta, monitoreo y revisión. La gestión del riesgo es un proceso establecido tanto en la sociedad como en los ne- gocios, pero se aplica de diferente manera según cada contexto particular. La gestión del riesgo cubre básicamente lo siguiente:

1) Establecer el contexto: definir y delimitar el sistema.

2) Llevar a cabo un diagnóstico del riesgo, el cual comprende las siguientes etapas:

- Identificación de los riesgos: compilar un catálogo de amenazas. - Análisis de los riesgos: definir y analizar escenarios. - Evaluación de los riesgos: evaluar la probabilidad y dimensión de los daños en cada escenario.

El propósito de

l diagnóstico del riesgo es determinar si un riesgo puede ser con- siderado como tolerable, y por lo tanto se acepta, o si es clasificado como dema- siado elevado y por lo tanto se debe adoptar medidas para reducirlo.

3) Tratamiento del riesgo: prevención y preparación, respuesta, recuperación.

4) Comunicación y consulta con los organismos y oficinas clave responsables, así

como con la población afectada.

5) Monitoreo y revisión como un proceso continuo.

Este proceso básico de la gestión del riesgo tal como lo define la norma ISO 31000 proporciona las bases para las siguientes observaciones sobre la GIR.

El concepto de Gestión Integral del Riesgo 3.2

Aplicado junto con el proceso de gestión de riesgos de la norma ISO 31000 descrito anteriormente, en el contexto de la protección civil la GIR se refiere a un proceso ge- neral de diagnóstico del riesgo y sus componentes (identificación del riesgo, análisis del riesgo y evaluación del riesgo), así como al tratamiento del riesgo (prevención y preparación, respuesta, recuperación). La gestión del riesgo se describe como Gestión

Integral del Riesgo

cuando se cumplen cuatro condiciones: Todas las amenazas que son relevantes para una sociedad, junto con sus ries- gos asociados, se consideran en el sentido de un análisis integral de amenazas. Se aplican indicadores diferenciados para medir el alcance de los daños, al igual que criterios de sostenibilidad ecológica, económica y social, a fin de generar una evaluación y diagnóstico integral de las amenazas y sus riesgos asociados, y del impacto de las medidas planificadas para reducir dichos riesgos. En el monitoreo y revisión de las amenazas y sus riesgos asociados se conside- ra todo el espectro de medidas dispon ibles de prevención, preparación, respues- ta y recuperación, en el sentido de una planificación integral de la s medidas. 4

El riesgo es una medida utilizada para evaluar una amenaza y toma en cuenta la frecuencia o probabilidad de que

ocurra un evento

no deseado, así como la dimensión del daño que dicha amenaza ocasionaría. Permite comparar

diferentes amenazas dentro de un contexto de protección civil. 6 En aras de una participación integral, todos los responsables de la toma de deci- siones y especialistas pertinentes, así como las personas afectadas, están invo- lucrados en el proceso de GIR. 4 Análisis integral de amenazas y evaluación integral del riesgo

4.1 Objetivo del análisis integral de amenazas y la evaluación integral

del riesgo La Gestión Integral del Riesgo para proteger a las p ersonas y sus medios de sustento comienza analizando qué tipos de amenazas podrían infligir daños significativos a una comunidad. El primer paso consiste siempre en hacer un análisis de las amenazas, junto con una evaluación de los riesgos involucrados, para concluir luego con un diag- nóstico de los riesgos.

4.2 Análisis integral de amenazas

El análisis de amenazas responde a la pregunta: ¿qué podría suceder? Un análisis de amenazas puede ser descrito como integral si tiene en cuenta todas las amenazas relacionadas con la gestión del riesgo que podrían afectar a una comunidad o a una empresa. En principio, esto significa que el análisis deberá incluir toda amena- za potencial, ya sea de origen natural, técnico o social, sin excluir ninguna de ante- mano. Para efectos de la protección civil una herramienta útil es el catálogo de ame- nazas 5 publicado por la Oficina Federal de Protección Civil, al cual puede accederse de forma gratuita. Actualmente el catálogo tiene una lista de casi un centenar de ries- gos potenciales en los tres dominios -natural, técnico y social- ilustrados con ejem- plos. Este catálogo podría considerase completo, aunque un análisis de las amenazas relacionadas con el poder político (sucesos políticos y económicos) también podría plantear factores adicionales. Además, es crucial que cualquier análisis integral de amenazas examine también nuevas amenazas que podrían surgir de posibles desarro- llos futuros. 6 Por esta razón, en aras de una participación integral vale la pena incluir en el proceso de análisis de amenazas a todos los tomadores de decisiones y especia- listas pertinentes.

4.3 Evaluación y diagnóstico integral del riesgo

La evaluación y diagnóstico del riesgo responde a la pregunta: ¿qué se puede permitir que suceda? 5 dungskatalog 6 7 La gestión efectiva del riesgo va mucho más allá de la simple consideración de una lista de posibles amenazas. En efecto, en una etapa posterior del proceso se deben evaluar los riesgos ligados a estas amenazas y hacer un diagnóstico de su aceptabili- dad, a la luz de los sujetos a proteger (personas, bienes, valores, etc.). Una evaluación del riesgo puede ser descrita como integral si, por una parte, abarca adecuadamente todo el espectro de posibles eventos o sucesos, en la forma de esce- narios apropiados. Y, por otra parte, si determina la frecuencia o probabilidad de que ocurran estos eventos o sucesos no deseados y la magnitud de los daños que ocasio- narían. Las estimaciones de la magnitud de los daños deben basarse en criterios de sostenibilidad ecológica, económica y social y por lo tanto deben presentar una ima- gen lo más realista posible de todos los daños que podrían afectar a las personas, al medio ambiente, a la economía y a la sociedad (sujetos de protección). El alcance de los riesgos identificados constituye finalmente la base del diagnóstico del riesgo , el cual valora los riesgos en términos de su aceptabilidad o relevancia. No obstante, un riesgo elevado no significa necesariamente que haya una gran necesidad de actuar. El objetivo del diagnóstico del riesgo es más bien determinar si un riesgo puede considerarse como tolerable, y por lo tanto ser aceptado, o si se clasifica como demasiado alto, en cuyo caso se debe planificar medidas para reducirlo. Las pregun- tas sobre qué medidas podrían implementarse para reducir el riesgo son secundarias en esta fase. La evaluación de las medidas para la reducción del riesgo se lleva a ca- bo más adelante, como parte de la planificación integral de las medidas. Un diagnóstico del riesgo puede ser descrito como integral si el proceso para determi- nar los niveles de aceptación o los objetivos de protección 7 tiene en cuenta los criterios de sostenibilidad ecológica, económica y social. También es necesario que el proceso se lleve a cabo co mo parte de un diálogo sobre riesgos que involucre a los responsa- bles de la toma de decisiones, a los especialistas y a la población afectada. En última instancia, estimar la aceptabilidad del riesgo es un proceso político que debe incluir a todos los interesados. 7

El objetivo de protección es el nivel fundamental de seguridad que los respectivos encargados de tomar decisiones

se proponen alcanzar dentro de su área de responsabilidad. En la práctica, el objetivo de protección también sirve

como criterio de revisión para evaluar las medidas que se requieren para alcanzar el nivel de seguridad que se ha

definido como meta (FUENTE: PLANAT: Sicherheitsniveau für Naturgefahren, 2013) 8 5 Planificación e implementación integral de las medidas

5.1 Objetivo de la planificación e implementación integral de las medi-

das La planificación de medidas responde a la pregunta: ¿qué se puede hacer? Si los procesos integrales de análisis de amenazas, evaluación del riesgo y diagnósti- co del riesgo han mostrado que los riesgos son inaceptables y que por lo tanto se de- ben planificar medidas para reducirlos, entonces es necesario llevar a cabo una plan i- ficación integral de las medidas para estos riesgos. La siguiente ilustración proporcio- na un esquema de este proceso: Se diagnostican los riesgos comparándolos con los objetivos de protección. Se crea mayor seguridad al reducir los riesgos a un nivel que se considere acep- table dentro del proceso de planificación integral de acciones.

Todas las partes involucradas se encargan de mantener el nivel de seguridad alcanzado, haciendo un esfuerzo concertado para no crear ningún otro riesgo nuevo e inaceptable.

Fuente: PLANAT:

Sicherheitsniveau für Naturgefahren

, 2013) La planificación de acciones puede ser descrita como integral si: al definir el plan de acción óptimo se han considerado todas las medidas posi- bles para la prevención y preparación, respuesta y recuperación y se ha selec- cionado la mejor de ellas o una combinación equilibrada entre varias, que ofre z- ca una buena relación costo/beneficio y esté dentro del marco legal. en el proceso de optimización se ha prestado la debida atención a todos los cri- terios de sostenibilidad ecológica, económica y social. el proceso ha contado con la participación de todos los responsables de la toma de decisiones, especialistas y partes afectadas, todos los cuales apoyan las me- 9 didas seleccionadas, y tendrán cuida do para no crear en el futuro ningún riesgo nuevo e inaceptable.

5.2 Considerar todas las medidas de reducción del riesgo

A continuación se ilustra el principio de que al determinar el plan de acción óptimo se deben tener en cuenta todas las posibles medidas de preparación, respuesta y recup e- ración. Ya que los límites entre estos tres dominios son difusos en lo que se refiere a las medidas reales en sí, el gráfico incluye siete sub -dominios más detallados. Ellos son: prevención, provisiones para emergencia, preparativos para la intervención, inter- vención, reacondicionamiento, análisis del evento y reconstrucción. (Fuente: FOCP: guía KATAPLAN, 2013)

5.2.1 Prevención

El fin primordial de las medidas de preve

n- ción es reducir la vulnerabilidad. En otras palabras, que los eventos adversos no suce- dan en absoluto o que su impacto sea limita- do. Por lo tanto, las medidas de prevención son efectivas antes de que ocurra un evento, o reducen la magnitud de ese suceso. 10

Se puede

n diferenciar los siguientes grupos de medidas de prevención: Requisitos legales (p. ej. normas sanitarias, seguridad contra incendios, normas de construcción). Planes de ordenamiento territorial (p. ej. cambios en el uso de la tierra mediante la delimitación de zonas de peligro con base en mapas de amenazas, e imple- mentación de estas zonas en los planes de zonificación y uso de la tierra). Medidas de construcción y/o técnicas (p. ej. creación de redundancias, retención de crecidas, cercas de seguridad alrededor de instalaciones peligrosas, medidas de protección para edificaciones). Medidas biológicas (p. ej. manejo de bosques protectores, modificación del uso de la tierra, creación de áreas de retención natural, liberación de enemigos natu- rales para combatir las plagas). Medidas de organización (p. ej. programas de prevención de la violencia, reco- nocimiento y respuesta al cambio social, prohibición temporal de llamas desn u- das en los bosques, desinfección, cuarentena).

5.2.2 Preparación

Las medidas de preparación sirven para

manejar la respuesta a desastres y situacio- nes de emergencia. Solamente tienen efecto cuando el evento adverso esté ocurrie ndo realmente, o después de él. Su objetivo es limitar la magnitud de los daños, o evitarlos o mitigarlos tanto como sea posible, y hacer frente a los efectos posteriores del evento con la mayor prontitud posible. Estas provi- siones se aplican, por lo tanto, a los tipos de daños que tienen la posibilidad de ocurrir a pesar de las medidas de prevención. Como regla general, mientras más medidas de preparación se implementen menos preven- ción se requiere, y viceversa. No obstante, la naturaleza de la amenaza siempre va a determinar qué tipo de acción es posible y capaz de mitigar el riesgo con unos costos razonables. Antes de poder planificar las provisiones para e mergencia que puedan hacer frente a los eventos adversos es preciso conocer la naturaleza, el alcance y los procedimientos de las tareas de las fuerzas de emergencia y su desempeño. Los pla- nes de emergencia son el resultado clave de la planificación de la preparación, y se deben elaborar para todas las amenazas que se consideren significativas al hacer el análisis. Se pueden diferenciar los siguientes grupos de acciones de preparación: Gestión (estructuras de gestión de los equipos individuales de emergencias, coordinación mediante un organismo conjunto de gestión de emergencias, me- dios de aseguramiento y canales de comunicación). Sistemas de advertencia y alerta, incluidos los equipos de monitoreo y los siste- mas de alerta temprana (instalación y o peración técnica de dichos sistemas; con- tenidos con recomendaciones o instrucciones acerca de la conducta apropiada). Recursos para intervención (conformación de los equipos de emergencia, inven- tarios de materiales y otros recursos). 11 Planificación de emergencias (advertencias y alertas, disposiciones para convo- car a los equipos de emergencia, estructura de gestión en caso de una interve n- ción, tareas de los equipos de emergencia, posibles sucesos e interdependen- cias, planes de intervención para ciertos objetos para los cuales se ha planifica- do medidas de intervención). Capacitación y entrenamiento (capacitación de especialistas, capacitación con- junta, capacitación del estado mayor). Preparativos individuales y seguros (cobertura de seguros y cualquier requisito de protección de la propiedad exigido por la compañía aseguradora, así como medidas personales de protección tomadas por la población en general).

5.2.3 Preparativos para la intervención

Los preparativos para la intervención se inician antes (un poco antes) de que ocurra un evento. Su propósito es advertir tanto a las personas encargadas como a las afectadas, ponerlas en alerta y, de ser necesario, hacer recomendaciones sobre la conducta apropiada. Estas medidas buscan garantizar que en caso de ocurrir un evento se pu eda emprender una acción rápida, bien pensada y por lo tanto bien preparada. Al actuar ráp i- damente, los preparativos para la intervención también buscan limitar la magnitud de los daños, o evitarlos o mitigarlos hasta donde sea posible. Sin embargo, d i- chos preparativos dependen en gran medida de la amenaza en cuestión y deberán basarse en las disposiciones de emergencia que se hayan establecido. Estos preparativos también deberán haber sido incluidos previa- mente en los planes de emergencia pertinentes. Se pueden diferenciar los siguientes tipos de preparativos para la intervención: Alerta temprana y recomendaciones sobre la conducta apropiada (p.ej. divulgar instrucciones para mantener cerradas las puertas y ventanas, evitar lo más posi- ble el contacto personal, o mover los bienes de valor a los pisos superiores).

Mayor nivel de preparación para la intervención (p. ej. movilizar a los integrantes del organismo de gestión de emergencias, poner en modo de espera a los equi-

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