[PDF] Le «rééquilibrage» des pouvoirs

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134N° 5/6 Mai-Juin 2015 /Gestion & Finances Publiques

En application du cadre harmonisé des finances publiques dans les États membres de l"UEMOA, une loi organique a organisé un meilleur équilibre des pouvoirs respectifs du Gouvernement et du Parlement en Côte d"Ivoire. Ce rééquilibrage reste mesuré et laisse subsister d"importantes prérogatives gouvernementales tant dans la procédure d"élaboration budgétaire que dans le contrôle de l"exécution du budget.

Le "rééquilibrage» des pouvoirs

dans la procédure budgétaire en Côte d"Ivoire L a transposition de la directive n°06-2009 de l"Union Economique et Monétaire Ouest

Africaine (UEMOA) relative aux lois de

finances par ses États membres, notam- ment la Côte d"Ivoire, constitue un boulever - sement des relations interinstitutionnelles qui y avaient cours dans la procédure budgétaire. L"analyse historique de la procédure budgétaire

ivoirienne, tout comme dans la plupart des Étatsde l"UEMOA, démontre en effet, qu"elle était

fortement inspirée du droit budgétaire de la V e République française qui repose à titre prin - cipal sur " un modèle constitutionnel » de sépa- ration des pouvoirs au profit de l"exé cutif 1 . Ainsi, les rè gles budgétaires contenues (essentielle- ment) dans la Constit ution 2 et la loi organique ivoirienne du 31 décembre 1959 relative aux lois de fina nces 3 " naturalisaient » 4 en plusieurs points l"idéologie de base de la Constitution française de 1958 et de l"ancienne ordonnance française du

2 janvier 1959 par une rationalisation " abrup

te » 5 des pouvoirs de l"Assemblée nationale 6 . L"évolu- tion récente du processus budgétaire dans le pays a d"ailleurs montré que cette tendance s"était intensifiée avec la crise socio-polit ique 7 que cel ui-ci a connue. Cette crise a été un facteur de renforcement extrême de l"hégémonie gouverne- mentale dans l"action publique avec " l"institution- nalisation » d"une gouvernance financière basée sur des ordonnances budgétaires at ypiques 8 Dans ce contexte, le cadre harmonisé des finances publiques dans les États membres de l"UEMOA, perçu comme un instrument de " rééquilibrage 1 J-L. Quermonne, Les régimes politiques occidentaux, Paris, Éditions du Seuil, 5 e

édition,

2006, p.130.

2

Loi n°2000-513 du 1

er août 2000 portant Constitution de la République de Côte d"Ivoire. 3 Loi organique n°59-249 du 31 décembre 1959 relative aux lois de finances. 4 Il faut signaler néanmoins que la loi organique du 31 décembre 1959 telle qu"initialement adoptée a connu des modifications qui lui confèrent des particularités. 5 J. Gicquel, " L"évolution des rapports entre exécutif et législatif dans le processus de décision budgétaire », inM. Bouvier (dir.), La bonne gouvernance des finances publiques dans le monde : Actes de la IV

ème

Université de printemps de Finances Publiques, LGDJ, 2009
,p.186. 6

Le Parlement ivoirien est dénommé " Assemblée nationale ». Article 58 de la Constitution.

7 Les 18 et 19 septembre 2002, une tentative de coup d"État entraine la partition du pays. Il s"ensuit une période de crise pendant laquelle le pouvoir d"État est exercé sur une partie du territoire jusqu"aux élections sanglantes de 2010. 8 Lire en ce sens, F. Tano, " Constitutionnalisme et urgence budgétaire à l"épreuve des crises politiques », Revue Juridique et Politique des États Francophones, n°2, avril-juin

2011, pp.147-150.

International

Pélagie N"DRI-THEOUA

Enseignant-chercheur

Université Alassane Ouattara de Bouaké, Côte d"IvoireCet article diffuse par Lavoisier est disponible en acces libre et gratuit sur archives-gfp.revuesonline.com

135N° 5/6 Mai-Juin 2015 /Gestion & Finances Publiques

des pouvoirs financiers entre l"exécutif d"une part, le parlement et l"opinion publique d"autre p art » 9 remet au jour la question de l"effectivité du prin- cipe de l"équilibre des pouvoirs dans la procédure budgétaire. Définie comme " l"ensemble des études, discus- sions et décisions comprises dans la préparation, l"approbation et l"exécution du budget de l"

État »

10 , la procédure budgétaire repose sur le principe de la séparation des pouvoirs et sur le respect des compétences institutionnelles. Elle a vocation à favoriser le dialogue entre les organes politiques au sein de l"État. C"est donc une étape essentielle de la gestion démocratique de l"État dans laquelle la notion d"" équilibre des pou- voirs » occupe une place fondamentale. En fait, le principe de " l"équilibre des pouvoirs » est l"élément clé du principe de la " séparation des pouvoirs ». Si ce dernier repose sur " la division des puissances, l"équilibre des pouvoirs, et la répartition des fonctions étatiqu es » 11 , il tend moins à séparer des puissances ou des fonctions qu"à " équilibrer les pouvoirs public s » 12 . Toute- fois, il est certain, comme le rapportent certains auteurs, qu"il est difficile d"évaluer les pouvoirs respectifs étant donné que leurs champs d"action sont assez diffé rents 13 . C"estpourquoi, ce n"est pas tant la nature des pouvoirs qu"il convient de prendre en compte ici, mais leur poids pour constituer de véritables contre-pouvoirs indépen- dants 14 l"unpour l"autre. L"équilibre des pouvoirs inclut dès lors un équilibre institutionnel réalisé par la collaboration et le contrôle mutuel entre les différents pouvoirs politiques. Il n"a de sens que lorsqu"il conduit à une répartition qualitative des compétences. Il est avéré qu"en matière budgétaire, l"idée d"équilibre a connu des fortunes diverses. D"une limitation et d"un contrôle des pouvoirs financiers du Gouvernement, le déclin quantitatif et quali - tatif des compétences du Parlement dans la procédure budgétaire s"est imposé comme une

normalité dans l"évolution du processus budgé-taire en raison des exigences de technicité des

finances modernes, de l"efficacité et de la person- nalisation du pou voir 15 . Mais aujourd"hui, l"on assiste à une remise en cau se 16 de cettepropen- sion généralisée de la rationalisation excessive des compétences budgétaires du Parlement. C"est pourquoi, les mesures de réévaluation des pouvoirs parlementa ires 17 , prisesindividuellement par le s États 18 ou par voie communautaire dans le cadre de l"UEMOA, sont saluées parce qu"elles proposent de corriger les effets néfastes de l"hégémonie gouvernementale sur l"équilibre des relations interinstitutionnelles en pleine démo - cratie. Cependant, ces dispositions nouvelles consacrent-elles réellement un rééquilibrage des pouvoirs ? Cette étude ne vise pas à faire une appréciation globale des directives communautaires comme déjà effectuée par plusieurs études de réfé- rence 19 . En partant du principe que les finances publiques africaines, notamment dans leur pra- tique, ont des particularités qui suscitent l"inté- rêt 20 , elle propose surtout un examen spécifique et critique de l"équilibre des pouvoirs dans la procédure budgétaire ivoirienne à l"aune des nouvelles dispositions et de la pratique bud - gétaire existante. Cela étant, l"adoption de la nouvelle loi organique en Côte d"Ivoire consacre- t-elle l"ascension d"un réel équilibre des pouvoirs dans la gestion financière de l"État ?

Un examen minutieux des textes et de la pratique

révèle qu"aux différents stades de la procédure budgétaire en Côte d"Ivoire, l"adoption de la nouvelle loi organique favorise une implication beaucoup plus grande du parlement dans la procédure budgétaire. Mais, loin de consacrer un véritable équilibre des pouvoirs entre le Gouver- nement et l"Assemblée nationale, elle a plutôt contribué à un rééquilibrage timoré des pouvoirs dans l"élaboration du budget (1) accolé d"un mécanisme concurrencé de rééquilibrage des pouvoirs dans l"exécution du budget (2). 9

N. Médé, " Réflexion sur le

cadre harmonisé des finances publiques dans l"espace

UEMOA »,

in Afrilex, 2 e numéro spécial finances publiques, juin

2012, p.8

10

J. Rivoli, Le budget de l"État,

Paris, Seuil, 1969, p.18.

11

A. Auer, " Le principe de la

séparation des pouvoirs dans les pays africains : l"exemple de la Constitution malgache de

1992 »,

in Penant, n°816, octobre-décembre 1994, p.239. 12

R. Degni-Segui, Introduction au

Droit , EDUCI, 2009, p.163. 13

K. Blairon, Pouvoirs et Contre-

pouvoirs en matière budgétaire et financière , Congrès des

Constitutionnalistes, Paris II,

2008, p.4.

14

P. Ardant, Institutions politiques

et droit constitutionnel, Paris

LGDJ, 2007, p.41.

15

B. Chantebout, Droit

constitutionnel , Paris, Éditions

Dalloz, 2010, 27

ème

édition,

p.285. 16

P. Jan, " Article 23 du projet de

loi constitutionnel (49.3) », inDu nouveau dans la Constitution,

LPA, n°97 du 14 mai 2008, p.73.

17

J. Gicquel, " LOLF et

séparation des pouvoirs : variations élémentaires sur les forces et les formes budgétaires », in RFFP,n°97,

2007, pp.7-15.

18

O. Gariazzo, " La LOLF et

l"équilibre des pouvoirs », in RFFP , n°94, mai 2006, pp.77-81. 19

Lire par exemple N. Médé,

précité. 20

E. Diarra, " L"actualité du thème

des finances publiques en

Afrique »,

in Afrilex, n°4, décembre 2004.

International

Le souci de rééquilibrage des pouvoirs institutionnels à ce stade de la procédure est perceptible au niveau de l"institution du Débat d"Orientation Budgétaire (DOB) dont les impacts sont timorés (A). En outre, la prééminence gouvernementale est restée intacte avec la persistance des contour- nements parlementaires (B).

L"impact timoré du Débat

d"orientation budgétaire (DOB)

L"une des situations constamment décriées

comme un handicap à l"équilibre des pouvoirs dans la procédure budgétaire est l"absence du parlement au stade de la préparation du projet de Un rééquilibrage mesuré dans l"élaboration du budget

1Cet article diffuse par Lavoisier est disponible en acces libre et gratuit sur archives-gfp.revuesonline.com

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budget. Amorcé dans les États européens notam- ment en France, l"UEMOA s"est faite l"écho d"un réaménagement des relations interinstitution- nelles à travers l"institution du DOB. L"absence de l"Assemblée nationale au stade de la préparation du budget, posait en effet le problème de la sincérité des informations contenues dans les projets de budget.

Conformément à la directive n°06/2009 de

l"UEMOA et à la directive portant code de trans- parence, l"article 55 de la nouvelle loi organique prévoit que les documents de programmation budgétaire et pluriannuelle doivent être soumis à un débat d"orientation budgétaire au Parlement au plus tard la fin du 2 e trimestre de l"année. Cette procédure devrait permettre aux parlementaires de s"exprimer sur la cohérence et la pertinence des principales orientations envisagées par le

Gouvernement au moment de la préparation du

b udget 21
. En outre, elle améliore l"information budgétaire. Si cette novation constitue une avancée significative sur le chantier du rééquili- brage des pouvoirs entre le Gouvernement et l"Assemblée nationale, il faudrait néanmoins en mesurer la portée réelle. Il est vrai que la préparation du projet de budget n"est plus réalisée par le Gouvernement en vase clos 22
. Mais, il ne s"agit nullement de porter l"Assemblée nationale au même niveau que le

Gouvernement à ce stade de la procédure.

D"ailleurs, une telle entreprise serait contre -

productive. Il s"agit plutôt d"une implication parlementaire qui ne comporte pas une dose de contrainte suffisante pour ériger le Parlement au stade de contrepoids véritable. En effet, existe-t- il pour le Gouvernement une obligation à prendre en compte les points de vue des parlementaires ?

Si politiquement une réponse affirmative est

évidente, juridiquement ce n"est point le cas. La quête d"un consensus, même si elle peut découler de l"esprit du texte, ne transparait pas dans sa lettre. Il ne serait donc pas illégal que dans le cadre d"un désaccord entre les différents pouvoirs la force de l"exécutif puisse l"emporter.

Cette imprécision ne constitue pas en soi un

handicap si l"on se réfère à la nécessité d"une continuité de l"État au détriment des risques de blocage qui pourraient surgir d"un désaccord interinstitutionnel durable. Mais, elle conduit à réduire les prétentions quant à un rééquilibrage des pouvoirs à travers l"organisation des DOB. D"ailleurs, l"expérience vécue au Sénégal est très éloquente à ce sujet. En dépit de l"adoption de la nouvelle loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011 qui prévoit en son article 56 le DOB, le budget

2014 a été adopté sans que celui-ci n"ait eu lieu. Il est soutenu que ce qui est recherché c"est un

consensus. Mais, il faut relever que c"est un consensus dirigé par le Gouvernement qui n"est pas juridiquement astreint à s"aligner derrière ce consensus. Par ailleurs, au stade du vote du budget, l"hégé- monie gouvernementale est réelle eu égard à la persistance des possibilités de contournement du

Parlement.

La persistance du contournement

parlementaire

La nouvelle loi organique n"a rien changé au

déséquilibre des pouvoirs entre le Gouvernement et l"Assemblée nationale au stade du vote du budget. Au contraire, la prééminence du Gouver- nement aurait pu être renforcée en l"absence de la vigilance du juge constitutionnel. En effet, conformément à l"article 80 de la Consti- tution, l"Assemblée nationale a 70 jours pour examiner le projet de loi de finances accompagné de plusieurs documents budgét aires 23
et se pr ononcer. Le non-respect du délai imparti est sanctionné par un dessaisissement de l"Assem- blée nationale au profit du Président de la répu- blique, qui peut alors adopter le budget par ordonnance. En outre, l"article 78 dispose que " les propositions et amendements déposés par les membres de l'Assemblée nationale ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressourcesquotesdbs_dbs29.pdfusesText_35

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