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Président : Jacques DELORS

GRANDS ET PETITS ETATS DANS L'UNION EUROPEENNE :

REINVENTER L'EQUILIBRE

Etudes et Recherches n°25

Mai 2003

ETUDE DISPONIBLE EN FRANÇAIS ET EN ANGLAIS

© Notre Europe, mai 2003.

Cette publication a bénéficié d'un soutien financier de la Commission européenne. Cependant, elle

n'engage par son contenu que son auteur. La Commission européenne et Notre Europe ne sont pas responsables de l'usage qui pourrait être fait des informations contenues dans le texte. La reproduction est autorisée moyennant mention de la source.

Paul Magnette

Professeur de science politique et Directeur de l'Institut d'études européennes à l'Université libre

de Bruxelles. Il enseigne également à l'Institut d'études politiques de Paris. Il est l'auteur de

nombreux articles et ouvrages sur l'Union européenne, parmi lesquels La citoyenneté européenne

(1999), L'Europe, l'Etat et la démocratie (2000) et Contrôler l'Europe, Pouvoirs et responsabilités

dans l'Union européenne (2003).

Kalypso Nicolaïdis

Professeur de relations internationales à l'Université d'Oxford et chercheur au Centre d'Etudes

européennes du Collège St Anthony. Elle a été professeur associé à l'Université d'Harvard et a

enseigné à l'ENA. Elle a beaucoup publié sur l'Union européenne ainsi que sur les thèmes de la

gouvernance globale et travaille actuellement sur la Convention européenne. Le titre de son dernier ouvrage est The Federal Vision: Legitimacy and levels of Governance in the US and the EU (Oxford University Press, co-édité avecRob Howse). Les auteurs tiennent à remercier Simone Bunse pour son rôle d'assistante de recherche.

Notre Europe

Notre Europe est un groupement indépendant d'études et de recherches sur l'Europe, son passé,

ses civilisations, sa marche vers l'unité et ses perspectives d'avenir. L'association a été créée par

Jacques Delors à l'automne 1996. Elle se compose d'une petite équipe de chercheurs originaires de divers pays. Notre Europe participe au débat public de deux manières : en publiant des études sous sa

responsabilité et en sollicitant des chercheurs et des universitaires extérieurs pour contribuer à la

réflexion sur les questions européennes. Ces documents sont destinés à un nombre limité de

décideurs, politiques, sociologues, économistes, universitaires et diplomates dans les différents

pays de l'Union européenne, mais sont systématiquement mis en ligne sur notre site Internet.

L'association organise également des réunions, des conférences et des séminaires en collaboration

avec d'autres institutions ou partenaires. Les débats font l'objet d'un compte rendu afin de diffuser

les principaux arguments présentés au cours de l'événement.

AVANT-PROPOS

De toutes les lignes de clivage qui divisent les Etats membres de l'Union élargie et rendent plus difficile encore le travail des membres de la Convention, celle qui oppose "petits" et "grands" Etats n'était pas la plus attendue. Elle est pourtant en train de s'imposer comme la "question du

prince" qui, ainsi que le rappellent joliment nos auteurs, est traditionnellement la plus controversée

de tout débat constitutionnel.

Même si Notre Europe avait pressenti avec un peu d'avance que ce sujet méritait d'être traité dans

un esprit positif, nous avons laissé bien peu de temps à Paul Magnette et Kalypso Nicolaïdis pour

le faire. Bien que connaissant depuis plusieurs années l'étendue de leurs talents respectifs, je ne

peux m'empêcher d'être surpris par la clarté, la vigueur et la pertinence d'une analyse qu'ils ont

rédigée aussi rapidement.

L'équilibre originel reposait donc sur trois piliers : la pondération des voix au Conseil, le rôle

fédérateur de la Commission et la rotation égalitaire des présidences. S'il s'est jusqu'à présent

maintenu, c'est au prix de tensions croissantes et d'une complexification notable des mécanismes

(Nice distingue 9 catégories d'Etats pour la pondération des voix ...). Ce rappel historique permet

de comprendre pourquoi le Praesidium, en s'attaquant de front à la présidence tournante à la suite

du "compromis hégémonique" franco-allemand, a suscité une telle bronca. Et, dans ce genre d'affaire, il est important de commencer par se bien comprendre.

Je rejoins également nos deux auteurs lorsqu'ils rappellent que la question de cet équilibre entre

Etats de poids différents se pose de façon spécifique pour chacune des institutions européennes et

qu'il serait malsain de s'imaginer la résoudre par un troc entre des solutions d'inspiration opposée

pour chacune d'elle. Rien ne serait plus dangereux pour l'avenir de l'Union que de permettre à

chaque groupe d'Etats de s'identifier à son institution (risque d'ailleurs récurrent dans l'histoire de

l'Union européenne).

C'est de façon un peu contradictoire avec ce sain principe, mais parce qu'il s'agit de la question la

plus "chaude", que nos auteurs nous livrent courageusement leur solution à la quadrature de la

présidence rotative. Elle consiste pour l'essentiel à distinguer entre la présidence de l'Union et la

présidence du Conseil européen, et à maintenir la rotation égalitaire des présidences au dessus et

au dessous du Conseil européen, lequel dans ces conditions pourrait disposer d'un "chairman" plus durable. De cette proposition qui, dans son détail, reprend certaines conclusions de travaux

antérieurs de Notre Europe, je me contenterai de dire que je la trouve astucieuse, sans la prendre à

mon compte. Si elle pouvait contribuer à faire bouger les lignes de l'affrontement actuel, elle

s'inscrirait parfaitement dans la vocation de Notre Europe à aider à l'émergence de compromis

positifs.

Jacques Delors

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION 1

I - UNE QUESTION DE TAILLE : PETITS ET GRANDS ETATS DANS

L'EQUILIBRE INSTITUTIONNEL DE L'UE 5

1.1 L'équilibre originel 6

1.2 L'exacerbation des tensions 10

1.3 L'affaire du " grand élargissement » et le syndrome de Lilliput 11

II - LE DEBAT AU SEIN (ET AUTOUR) DE LA CONVENTION 17

2.1 Le positionnement : présidence permanente (ABC) contre statu quo amélioré

(Benelux et petits pays) 20

2.2 Le compromis hégémonique : la " double présidence » franco-allemande 24

2.3 Le " compromis » de Giscard et la rébellion des petits pays 32

III - A LA RECHERCHE D'UN COMPROMIS 41

3.1 Défense de la rotation 43

3.2 Tentative de synthèse 46

CONCLUSIONS 56

1 INTRODUCTION

Comment les citoyens de l'UE doivent-ils être gouvernés ? Dans quelle mesure une nouvelle Constitution européenne devra-t-elle revisiter les fonctions, la composition et le mode de désignation des divers centres de pouvoir à Bruxelles ? Comment procéder sans compromettre

l'équilibre institutionnel tant vanté au sein de l'Union ? Plus d'un an après le début de ses

travaux et moins de deux mois avant l'échéance fixée par le Conseil européen, la Convention

sur l'avenir de l'Europe a fini par ouvrir le débat sur les institutions européennes. Il peut sembler paradoxal d'avoir attendu aussi longtemps pour ouvrir ce débat capital, qui se situe au coeur de la mission de la Convention. En effet, alors qu'il est apparu progressivement

que ses membres rédigeaient un document prenant la forme d'une constitution, les délégués

ont fait preuve de timidité sur la question des institutions, osant parfois s'impliquer davantage

comme lors de la session plénière de janvier en réaction à la publication de la proposition

franco-allemande. Les contours ont fini par être dessinés de manière officielle lorsque l'ancien Président français et Président de la Convention Valéry Giscard d'Estaing a

communiqué son opinion à la presse deux jours avant la session plénière du 24 avril 2003. En

justifiant le rejet de la démarche consensuelle adoptée jusqu'alors, axée sur la formulation de

propositions, et en défendant une proposition qui sera sans aucun doute écartée par une

majorité de délégués à la Convention et par une majorité d'Etats membres, le Président

Giscard n'a eu de cesse de rappeler à ses interlocuteurs que son point de vue reflétait celui des

cinq plus grands Etats membres de l'UE et " par conséquent celui de 70 % de la population ». Comment mieux illustrer le fait que le débat institutionnel oppose grands et petits Etats

2 membres plus nettement et plus explicitement que jamais auparavant dans l'histoire des

négociations au sein de l'UE ? Les deux camps exposent leur point de vue pratiquement depuis le début de la Convention. Depuis longtemps, les dirigeants des plus grands Etats membres défendent l'idée d'un

Président permanent du Conseil européen, idée connue à l'origine sous le nom de proposition

ABC pour " Aznar, Blair et Chirac » avant d'être intégrée à la proposition franco-allemande.

Les dirigeants des pays du Benelux ont pris la tête d'autres petits et moyens pays pour représenter un groupe à la Convention comprenant de 16 à 19 Etats membres fortement

opposés à cette idée. Historiquement, la " question du Prince » a été le volet le plus contesté

de tout débat constitutionnel et cette Convention ne fait pas exception.

En résumé, les discussions ont montré la persistance de deux grandes lignes de démarcation

dans les débats institutionnels de l'UE, chacune illustrant la querelle de longue date entre petits et grands Etats membres. D'une part, la tentation de renforcer l'intergouvernementalisme ou le supranationalisme dans le fonctionnement de l'Union est manifeste. Il est certain que nous observons un quasi-

consensus à l'intérieur et à l'extérieur de la Convention en faveur de la préservation de la

méthode communautaire, synthèse de ces deux approches. Le leitmotiv d'une grande majorité de conventionnels est que les trois pôles du triangle institutionnel (Commission, Conseil, Parlement européen) doivent être renforcés simultanément, même si, implicitement, la

majorité des membres a tendance à soutenir un pôle plutôt que les deux autres. Ainsi, comme

le montre la proposition ABC, les grands Etats ont tendance à favoriser le Conseil, dans la mesure où ils peuvent y exercer plus facilement leur autorité. En revanche, les petits Etats

3 tendent à privilégier la Commission, gardienne de l'" intérêt commun » et donc défenseur des

plus faibles et des minoritaires. Mais il n'y a pas de relation directe de cause à effet. A titre d'exemple, l'Allemagne prend fait et cause pour la Commission depuis longtemps et le

Danemark n'a rien d'un pays supranationaliste.

D'autre part, les tensions entre le principe de l'égalité entre les Etats membres et la

représentation démocratique sont encore plus révélatrices de l'opposition entre les petits et les

grands Etats. Encore une fois, la méthode communautaire s'est efforcée dès le départ de trouver un équilibre entre ces deux principes. La Convention a toutefois dû poser la question

plus explicitement que jamais auparavant : à quel prix et dans quelle mesure l'égalité entre les

Etats membres doit-elle être préservée dans le fonctionnement de l'Union ? Cette question sous-tend la réforme de toutes les institutions, depuis la composition de la Commission et du

Parlement jusqu'aux

modalités de vote au sein du Conseil en passant évidement par la question de la Présidence du Conseil européen.

Peut-on affirmer qu'il existe véritablement un " camp des petits pays » ? L'hétérogénéité du

groupe des petits et moyens Etats membres est très forte et ces pays n'ont d'ailleurs jamais formé une coalition stable. Brian Cowen, Ministre irlandais des Affaires Etrangères, l'a

indiqué très clairement lorsqu'il a déclaré en janvier 2003 : " Sur la sécurité et la défense,

nous avons des affinités avec des pays comme la Suède et la Finlande. Nos vues sur la Commission coïncident avec celles du Benelux. Nous coopérons avec le Royaume-Uni sur la

fiscalité, avec la France sur l'agriculture »1. Chacun des autres petits Etats membres aurait pu

s'exprimer sur ses propres affinités électives, comme l'illustre la fluidité des négociations

intergouvernementales au sein de l'UE. Sur les questions importantes, les petits et moyens

1 Le Monde, 4 avril 2003.

4 Etats n'ont pas systématiquement des intérêts convergents. En revanche, dès que les questions

institutionnelles sont à l'ordre du jour, ils ont tendance à s'unir. Dans ce document, nous étudierons d'abord comment l'opposition fondée sur la taille des pays est devenue de plus en plus sensible au cours des dix dernières années. Les

élargissements successifs ont amplifié un conflit d'intérêt présent depuis le début et fait naître

le besoin de réinventer l'équilibre originel. Nous analyserons ensuite les propositions actuelles visant à réformer les institutions de l'Union, en mettant notamment l'accent sur la Présidence et en soulignant comment la question de la taille des pays sous-tend ces débats. Dans une troisième et dernière partie, nous suggérerons un compromis entre les deux visions dominantes, que nous ne concevons pas comme " un copier-coller » mais comme une véritable synthèse, laquelle pourrait permettre de réinventer plutôt que de remplacer l'équilibre originel du modèle communautaire.

5 I - UNE QUESTION DE TAILLE : PETITS ET GRANDS ETATS DANS

L'EQUILIBRE INSTITUTIONNEL DE L'UE

Il n'existe aucune définition officielle de la distinction entre petits et grands Etats membres de

l'Union. Certains préfèrent parler de " petits et moyens » Etats ou d'Etats " plus petits », mais

il est évident qu'un Etat membre comptant moins de quarante millions d'habitants n'est pas un grand pays. L'importance du facteur taille des pays dans la politique européenne n'est pas nouvelle.

Comme le notait le Président Giscard dans son introduction à la session plénière du 24 avril,

les Etats membres actuellement les plus petits et les plus grands de l'Union faisaient déjà

partie des six pays fondateurs (même si le Benelux a été créé à l'époque en partie pour

transformer partiellement les trois petits Etats fondateurs en un plus grand ensemble...). Par ailleurs, les tensions entre les Etats les plus peuplés et les moins peuplés sont une

caractéristique de toute union fédérale. Elles ont été à l'origine de l'un des conflits les plus

sensibles de la Convention de Philadelphie il y a deux siècles. Mais, au fil du temps, la

dynamique de l'élargissement a exacerbé ces tensions dans l'Union européenne et exigé une

correction des mécanismes destinés initialement à composer avec cette diversité.

6 1.1. L'équilibre originel

La Communauté européenne s'est fondée sur deux principes contradictoires. D'un côté, les six

Etats fondateurs se sont entendus pour réduire les tentations hégémoniques (d'un quelconque)

des grands Etats du continent sur le reste de celui-ci. Dans la nouvelle Europe, la dimension ne signifiait plus la puissance. En sens inverse, la façon la plus fondamentale dont la Communauté s'est différenciée des règles habituelles du droit et des institutions

internationales a été le refus du respect intégral de la souveraineté, et par conséquent de

l'égalité de souveraineté entre Etats. C'est une réalité de fait que les petits Etats bénéficient

plus que d'autres de la mise en commun de souveraineté, qu'il s'agisse de la façon dont se gère

l'interdépendance sur un continent petit et dense, ou des moyens de retrouver leur souveraineté sur la scène internationale

2. Ainsi, il a fallu trouver un moyen pour exprimer ces

principes contradictoires et combiner les règles du droit international et celles du droit constitutionnel dans un mode de gouvernance d'un genre nouveau.

Dans le texte initial, à savoir le Traité de Paris de 1951, trois mécanismes constitutionnels

complémentaires ont été mis au point afin de garantir un juste équilibre entre les trois grands

et les trois petits Etats.

Un système de pondération des voix dans la principale institution décisionnelle de la CE, le

Conseil des Ministres

Si jusqu'au dix-huitième siècle la plupart des fédérations et unions confédérales attribuaient

généralement des droits équivalents à leurs Etats membres, quelle que soit leur taille, le

2 Voir entre autres Max Kohnstamm et Guillaume Durand : "Common nonsense-defusing the escalating 'Big vs

Small' row". Bruxelles, The EPC, mai 2003

7 constitutionnalisme contemporain a tendance à accepter les asymétries, équilibrant ainsi les

principes d'égalité et de démocratie, ainsi que des considérations liées à l'efficacité. Des

systèmes complexes de pondération des voix ainsi que la représentation multiple s'efforcent

de garantir les intérêts des plus petits Etats, tout en conférant aux plus grands un poids plus

important dans la prise de décisions. Dans les négociations originelles, les critères de

dimension dits "objectifs" (tels que PIB, contribution au budget ou population) ont été rejetés

à cause de leur caractère contingent, et de façon à ne pas occulter le caractère politique de

l'entreprise.

Le système de vote à la majorité qualifiée adopté initialement par la CE (bien que rarement

utilisé avant la fin des années 1970, compte tenu de l'importance de l'unanimité et du compromis de Luxembourg) illustre parfaitement cette logique de " proportionnalité régressive » -moyen terme entre les règles 'un pays-une voix' et 'un citoyen-une voix', qui traduisent les deux sources de légitimité de l'Union-. Cette logique, soit dit en passant, a

entraîné la création d'une catégorie d'Etats " moyens » intermédiaires entre les petits et les

grands Etats. Les trois grands Etats membres disposaient chacun de quatre voix, la Belgique et les Pays-Bas de deux voix et le Luxembourg d'une voix. Dans ce système, bien que

toujours surreprésentés, les plus grands Etats étaient 25 fois " moins représentés » que le plus

petit des Etats. La question nodale des négociations était de s'entendre sur qui serait en mesure de constituer

une minorité de blocage. Les négociateurs finirent par s'accorder sur le fait qu'une décision ne

pourrait être prise contre la volonté de deux grands Etats ou celle d'un grand et d'un moyen (Belgique ou Pays Bas), mais que l'accord entre un grand Etat et le plus petit (Luxembourg)

8 suffirait à bloquer la décision

3. La majorité qualifiée représentait environ 70 % de la

population. A lui seul, aucun Etat ne pouvait bloquer une décision par cette règle de vote. L'indépendance des institutions supranationales La législation et les institutions supranationales sont censées servir de manière

disproportionnée les intérêts des plus faibles. Pourtant, la création d'une Haute Autorité

supranationale, désignée par les gouvernements mais se voyant octroyer des pouvoirs autonomes et des garanties d'indépendance, a initialement été appuyée par la France et redoutée par les pays du Benelux. Parce qu'ils pensaient qu'un tel organe pourrait être un

Cheval de Troie pour les intérêts français ou le paravent d'un directoire franco-allemand, les

petits pays ont demandé et obtenu la création d'un Conseil des Ministres dans lequel ils

seraient représentés de manière égalitaire et disposeraient même au départ d'un droit de veto.

L'histoire a eu raison de ces positions initiales. Au fil du temps, les Etats membres en sont venus à considérer la Commission comme la meilleure protection institutionnelle de leurs

intérêts, compte tenu de sa propension à faire usage de son monopole d'initiative pour remplir

sa mission de gardienne du traité et de contrepoids par rapport aux grands Etats. La

Commission ayant en général montré qu'elle était véritablement indépendante et que son

action était dictée par les intérêts européens, les pays du Benelux sont devenus ses plus

fervents défenseurs, ainsi que les autres petits et moyens Etats qui ont ensuite adhéré à

l'Union.

3 Frédéric Bobay : "Emergence d'un nouvel équilibre européen à Nice : analyse de la réforme du Conseil de

l'Union européenne à partir de la théorie des jeux". Association Française de Sciences Economiques- 50ème

Congrès, septembre 2001.

9 Sa composition explique également en partie pourquoi les petits pays prennent fait et cause

pour la Commission depuis longtemps. Chaque Etat membre envoie au moins l'un de ses

ressortissants dans le collège de Commissaires. Si cette personne n'est pas censée représenter

officiellement son gouvernement, le Commissaire incarne souvent " l'oreille et la voix » d'un pays dans l'organe exécutif de l'UE, ce qui renforce sa confiance et son sentiment de

propriété envers la Commission. Certes, il existe une règle de proportionnalité dégressive au

sein de la Commission, puisque les cinq plus grands Etats désignent chacun deux Commissaires contre un seul pour les autres membres, mais cette différence n'a pas fait basculer les soutiens en faveur de la Commission 4.

Le rejet d'une présidence permanente

Au moment de sa création, les petits pays ont également craint qu'en dotant la CE d'un chef de file unique, ce dernier se trouverait inévitablement sous l'emprise des pays grands et puissants. Heureusement, leur crainte allait dans le même sens que celle des chefs d'Etat et de gouvernement des grands pays, désireux d'éviter l'émergence d'un leader autonome qui aurait pu nuire à leur prestige. Le sentiment qu'une présidence permanente risquerait d'engendrer une rivalité avec la toute jeune Commission était également largement partagé.

Le modèle originel comportait ainsi un système de rotation égalitaire entre les gouvernements

des Etats membres pour la présidence des différentes formations du Conseil des Ministres, illustrant ainsi symboliquement l'égalité entre les Six. Dans une Communauté de six Etats,

4 Il faut également rappeler que la Cour européenne de Justice, en définissant d'emblée les principes de primauté

et d'effet direct du droit communautaire, s'est donnée le pouvoir de rendre des jugements contraires à la position

des grands Etats membres. Si un débat animé s'est ouvert entre universitaires concernant la mesure dans laquelle

la Cour s'est en fait opposée aux intérêts des acteurs les plus puissants dans l'UE, il ne fait guère de doute que

les petits pays ont bénéficié de sa jurisprudence.

10 chaque gouvernement pouvait présider le Conseil (et plus tard le COREPER et le Conseil

européen) pendant six mois tous les trois ans. Avec le temps et du fait de l'élargissement,

l'intervalle de temps séparant deux présidences d'un même pays est aujourd'hui passé à sept

ans et demi, mais la philosophie initiale de rotation n'a pas changé.

Ces trois éléments ont permis d'instaurer un équilibre institutionnel cohérent. La subtilité du

système de pondération des voix et des sièges, également appliqué à l'Assemblée (devenue

ensuite le Parlement européen), à la Cour et aux organes consultatifs, a forgé un dispositif

équilibré de proportionnalité dégressive, combinant des éléments d'intergouvernementalisme

et de supranationalisme. De fait, la présidence tournante du Conseil est devenue la seule

institution à laquelle s'applique une égalité stricte entre les Etats. Dans l'ensemble, elle a été

bien acceptée par les grands comme par les petits Etats.

1.2. L'exacerbation des tensions

Le temps a eu raison du consensus. La " question de la taille des pays » s'est imposée au

cours des années 1970 et 1980, sous l'effet conjugué de l'extension du vote à la majorité

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