[PDF] ÍNDICE 10 oct de 2005 una

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AÑO I, Nº 1

Marzo, 2006

ARS DICTAMINIS

Boletín de la Dirección de

Comisiones

y Documentación

© Congreso de la República

del Perú

Plaza Bolívar s/n

Lima, Perú

boletindecomisiones@congres o.gob.pe

Coordinador: José Oviedo

El contenido de la sección

Artículos es de exclusiva

responsabilidad de sus autores

DIRECCIÓN DE COMISIONES Y

DOCUMENTACIÓN

ÍNDICE

PRESENTACIÓN

ARTÍCULOS

El gasto público en las iniciativas legislativas de los congresistas, Patricia Durand La observación presidencial y la composición parlamentaria, Alexis Perea

REPORTE ESTADÍSTICOINCIDENCIAS PROCEDIMENTALES

ACTIVIDADES

2 Entre las metas de la Dirección de Comisiones y Documentación del Congreso es de la primera importancia estratégica la integración entre la responsabilidad legislativa y la gestión y provisión de información para que las leyes del país sean de mejor calidad. En este marco se inscribe el propósito de publicar periódicamente un boletín, con el objetivo de aprovechar de un espacio de comunicación, en el que se presenten reflexiones e investigaciones sobre aspectos puntuales propios del desempeño y actividades legislativas del Congreso; indicadores sobre los avances parlamentarios generales en la organización del trabajo en Comisiones; cuestiones e interrogantes abiertas sobre prácticas detectadas en el funcionamiento de las sesiones y en el desarrollo de los procedimientos de las diversas Comisiones, así como entrevistas respecto de diversidad de materias relacionadas con la organización y funcionamiento de las Comisiones. Es parte de la misión y del espíritu del servicio parlamentario apoyar a la institución y representación parlamentaria en la misión política que los congresistas cumplen por cuenta y en interés de la nación. El boletín es parte de este apoyo y su objetivo específico es servir de vínculo entre la universidad y la institución representativa del país, a través del personal que sirve en el Congreso, procurando la gestión de información y conocimiento calificado que dé luces sobre el sentido y efecto de las prácticas y datos detectados en el comportamiento parlamentario. El Boletín se denomina Ars Dictaminis, locución que incide en la especial habilidad que requiere la tarea de evaluar las propuestas parlamentarias y opinar sobre el sentido en que debe tomar su decisión el Pleno del Congreso. El arte y la técnica de la buena opinión y del buen dictamen son el hilo conductor de los diversos espacios que estructuran este instrumento de comunicación del servicio 3 parlamentario asignado al sistema de comisiones en el Congreso. De manera que la calidad de la contribución con que esperamos aportar en el desarrollo de la actividad parlamentaria sea tangible, la coordinación de la edición periódica del boletín tiene como tarea principal definir materias relevantes y propias de los procesos parlamentarios sobre los cuales gestionar la preparación de investigaciones novedosas en las que exista un aporte efectivo. De esta manera se procura evitar opiniones redundantes o espacios comunes carentes de enfoques creativos o novedosos sobre los hechos que tienen lugar en el desenvolvimiento de las tareas diarias del Congreso. Ars Dictaminis será un producto que periódicamente entregará la Dirección de Comisiones y Documentación. Nuestro objetivo es presentar cuatro boletines anuales, los mismos que tendrán publicación digital en los meses de marzo, junio, setiembre y diciembre de cada año. En vista de la programación de estos periodos de publicación queda formulada de modo expreso la invitación para comunicarse con nosotros expresando sus comentarios, sugerencias, aportes o críticas en relación con cualquiera de los temas que son materia de nuestra publicación.

César Delgado Guembes

Director de Comisiones y Documentación

4

EN LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS DE LOS

CONGRESISTAS

PATRICIA DURAND

Finalidad. - I. Fundamento constitucional y antecedentes normativos. - II. Deficiencias en la definición, delimitación, interpretación y aplicación del Artículo

79° de la Constitución Política. - III. Conclusiones.

Abogada, coordinadora de la Unidad de Análisis

de la Dirección de Comisiones y Documentación.El presente trabajo tiene por finalidad realizar un breve análisis de los problemas de interpretación del primer párrafo del artículo 79° de nuestra Constitución

Política, referido al gasto público, como

limitación a las iniciativas legislativas de los parlamentarios. Con este artículo se busca mostrar la necesidad de un desarrollo legal que permita definir criterios básicos para una correcta interpretación del artículo en referencia.

I. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y

ANTECEDENTES NORMATIVOS

El artículo 79° de la Constitución Política establece que "los representantes ante el

Congreso no tienen iniciativa para crear ni

aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto".

Este precepto es copia exacta del artículo

199° de nuestra Constitución de 1979, que

establecía que "los Representantes a

Congreso no tienen iniciativa para crear ni

aumentar Gastos Públicos, salvo lo dispuesto en el Artículo 177°".

Antes de la Constitución de 1979 no existía

una prohibición similar. Al contrario, en sucesivas leyes con las que se aprobaba el presupuesto nacional existía un acápite denominado "Iniciativas Parlamentarias", en el que se colocaban las partidas de gasto para el financiamiento de obras que los congresistas deseaban hacer en sus circunscripciones.

Esta disposición trajo desórdenes

presupuestales en la administración de la hacienda pública, lo que motivó a los constituyentes de 1979 incluir en la

Constitución Política esta restricción,

tomando como modelo la prohibición del artículo 40° de la Constitución de Francia de

1958, que prescribe que "no se admitirán a

trámite las proposiciones y enmiendas formuladas por los miembros del Parlamento cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los 5 ingresos públicos o bien la creación o aumento de un gasto público".

Haciendo una breve comparación entre la

prescripción peruana y la del modelo francés, observamos que esta última, al prohibir la creación de gasto público y la disminución de ingresos públicos, es mucho más completa y rígida que lo dispuesto en nuestra Constitución, que sólo prohíbe la creación o aumento de gasto público.

Además, nuestra Carta Magna, al no prohibir

iniciativas que disminuyan los ingresos públicos contradice el espíritu del artículo

79°, formándose una antinomia

constitucional, punto que se tocará más adelante.

II. DEFICIENCIAS EN LA DEFINICIÓN,

DELIMITACIÓN, INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN

DEL ARTÍCULO 79° DE LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA.

A. PROBLEMA CONCEPTUAL. ¿QUÉ ES UN GASTO

CONSTITUCIONAL?

La Ley 28411, Ley General del Sistema

Nacional de Presupuesto, es la única norma

nacional que define en su artículo 12° al gasto público como "... el conjunto de erogaciones que por concepto de gasto corriente, gasto de capital y servicio de deuda, realizan las entidades con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en los presupuestos respectivos..."

Esta definición de gasto público es

netamente financiera y presupuestaria, ya que lo conceptualiza como una erogación, es decir, como un gasto de dinero.

Sin embargo, el concepto de "gasto público"

utilizado en el artículo 79º conllevaría un enfoque también jurídico (derecho) que es posible inferir de la lectura del artículo del modelo francés, que, traducido al castellano, puede ser definido no sólo como una "erogación", sino también como una "obligación" o "carga" pública. 1

Esta amplitud del concepto que tendría el

gasto público aplicable al artículo 79° de la

Constitución Política y el otro, de enfoque

limitado, regulado en la Ley 28411, ha generado interpretaciones extensivas y restrictivas que, en ciertos casos, han reducido y, en otros, han ampliado el alcance del derecho de iniciativa de los congresistas, desvirtuándose la mens legis de nuestra Constitución.

B. PROBLEMAS EN LA IDENTIFICACIÓN Y

CARACTERÍSTICAS DEBE TENER EL GASTO

79°?

En el Perú no existe norma, jurisprudencia,

doctrina ni práctica parlamentaria de alcance general o universal que defina las características de esta figura que nos permita identificar en qué momento nos encontraríamos frente a una iniciativa generadora de gasto público. Sólo existen prácticas artesanales en las comisiones de trabajo 2 , cuyo inconveniente es que no son vinculantes ni homogéneas porque son concebidas de distinto modo en cada 1 "El juez de la admisibilidad ha investigado más allá de la diversidad de situaciones a las que se ve confrontado, una definición sintética de la noción de gasto, que no puede ser asimilada simple y sencillamente a la de 'gasto', cuyo vínculo estrecho con el de desembolso o dinero en efectivo es demasiado restrictivo. La noción de gasto incluye de hecho un doble concepto, financiero y presupuestario, es evidente, pero también jurídico. Es susceptible de crear un gasto no sólo en la medida en que aumente explícitamente el monto de gastos públicos, sino también la que aumente o refuerce la extensión de los derechos de los ciudadanos con respecto a las personas públicas. Este concepto refleja, además, la etimología de la palabra gasto, que no remite a la noción de desembolso, sino más bien a la mucho más amplia de peso, carga y, como consecuencia, misión, obligación para con uno u otro". Jacques Barrot, op. cit. 2 Estas prácticas han sido consignadas en una Guía para la evaluación de la iniciativa de gasto público en los proyectos de ley, aprobada por Acuerdo de Mesa Directiva N° 535-2004-2005/MESA-CR, del 15 de julio del 2005. 6 comisión, además que su aplicación carece de fundamentación en sus valoraciones y decisiones, lo que genera incertidumbre y volatilidad en las posiciones del Parlamento, así como cuestionamientos del Poder

Ejecutivo a través del veto presidencial.

El siguiente cuadro muestra la cantidad de

leyes que han sido observadas por el

Ejecutivo, por su implicancia en el gasto

público, durante el periodo 2001-2005:

PERIODO2001-2005TOTAL

Leyes vetadas

promulgadas 13

Leyes vetadas

pendientes 10 23
Fuente: Archivo del Congreso/Trámite Documentario / Unidad de Análisis.

Estas diferencias entre el Legislativo y el

Ejecutivo originadas, entre otros motivos,

por las discrepancias en la interpretación del gasto público aplicable al artículo 79°, los ha expuesto a cuestionamientos públicos que, en la mayoría de casos, han afectado la constitucionalidad en la labor legislativa de los congresistas.

Pero esta no sería la única consecuencia.

Una investigación anterior realizada por la

Unidad de Análisis de la Dirección de

Comisiones y Documentación - sobre las

observaciones presidenciales a leyes, con alguna implicancia en el gasto público - mostró que, en ciertos casos, el Parlamento habría reaccionado pasivamente frente al criterio del Ejecutivo, permitiéndole un activo papel en la actividad legislativa; en tanto que, en otros casos, el Legislativo habría llegado a afectar las finanzas públicas al aprobar leyes con incidencia en el gasto público.

Se utilizaron, como muestra, siete leyes

observadas por el Ejecutivo elegidas al azar. En éstas se revisó si cumplían con algunas características que permitieran valorar si una ley era generadora de gasto público. Entre ellas tenemos:quotesdbs_dbs1.pdfusesText_1

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