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LES RELATIONS

ENTRE L'ÉTAT

ET SES OPÉRATEURS

Rapport demandé par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale

Janvier 2021

Les relations entre l'État et ses opérateurs - janvier 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire

PROCÉDURES ET MÉTHODES ........................................................................................................................ 5

SYNTHÈSE ............................................................................................................................................................ 7

RECOMMANDATIONS ..................................................................................................................................... 15

INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 17

CHAPITRE I UN PÉRIMÈTRE DES OPÉRATEURS À CLARIFIER ET À

STABILISER ........................................................................................................................................ 19

I - UN PÉRIMÈTRE AU CONTOUR IMPRÉCIS ........................................................................................... 19

A - Des critères de rattachement explicités dans les annexes aux lois de finances ................................................ 19

B - Des procédures de rattachement peu contraignantes ........................................................................................ 21

C - Un manque de cohérence des rattachements au périmètre des opérateurs ....................................................... 22

II - UN ENSEMBLE D'ORGANISMES AU POIDS FINANCIER IMPORTANT, AVEC UNE PRÉSENCE INÉGALE DANS LES POLITIQUES PUBLIQUES ET UNE DIVERSITÉ DE

STATUTS ............................................................................................................................................................. 24

A - Un ensemble de près de 500 organismes et des financements équivalant à 16 % des dépenses du

budget général ........................................................................................................................................................ 24

B - Une présence importante dans certaines politiques publiques ......................................................................... 25

C - Une majorité d'établissements publics mais quelques autres statuts................................................................ 28

III - UNE RÉDUCTION SIGNIFICATIVE DU NOMBRE D'OPÉRATEURS RÉSULTANT PRINCIPALEMENT DE REGROUPEMENTS OU DE SORTIES DU PÉRIMÈTRE ............................... 29 IV - UNE MULTIPLICITÉ DE PÉRIMÈTRES POUR LES ORGANISMES CHARGÉS D'UNE

MISSION DE SERVICE PUBLIC ..................................................................................................................... 35

CHAPITRE II UN ENCADREMENT IMPARFAIT DES MOYENS DES OPÉRATEURS ...... 39 I - DES CONCOURS DE L'ÉTAT QUI CONNAISSENT DE FORTES VARIATIONS

ANNUELLES, AVEC UN ENCADREMENT LIMITÉ AUX TAXES AFFECTÉES ................................... 39

A - Une augmentation moyenne des concours de l'État proche de celle du budget général mais avec un

profil annuel heurté ................................................................................................................................................ 40

B - Un encadrement des moyens financiers limité aux taxes affectées .................................................................. 46

II - DES EMPLOIS DIFFICILES À PILOTER MAIS UNE MASSE SALARIALE DONT LA

PROGRESSION RESTE CONTENUE ............................................................................................................. 51

A - Un pilotage des effectifs assez lâche, en dépit d'efforts de réduction.............................................................. 51

B - Une hausse contenue de la masse salariale ...................................................................................................... 59

III - DES RÉSULTATS COMPTABLES GLOBALEMENT EXCÉDENTAIRES MAIS DES

SITUATIONS FINANCIÈRES CONTRASTÉES ............................................................................................ 62

A - Une légère hausse des produits et des charges depuis 2016............................................................................. 64

B - Des dépenses d'investissement croissantes essentiellement financées par l'emprunt ...................................... 70

C - Un manque de visibilité sur la dette d'ensemble des opérateurs ...................................................................... 79

IV - UNE INFORMATION SUR LES MOYENS DES OPÉRATEURS À COMPLÉTER .......................... 84

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4 CHAPITRE III UN PILOTAGE STRATÉGIQUE DES OPÉRATEURS À RENFORCER ...... 89 I - UN PILOTAGE DES OPÉRATEURS PAR L'ÉTAT INÉGALEMENT ADAPTÉ AUX

ENJEUX................................................................................................................................................................ 89

A - Un contour juridiquement imparfait de la tutelle sur les opérateurs de l'État .................................................. 89

B - Une capacité d'intervention de l'État inégale suivant les opérateurs ............................................................... 91

C - Des pratiques et une organisation de l'État qui doivent gagner en maturité .................................................... 94

II - UNE TROP FAIBLE IMPLICATION DE L'ÉTAT DANS LA DÉFINITION DE LA STRATÉGIE DES OPÉRATEURS ET DANS L'ÉVALUATION DE LEURS RÉSULTATS .................. 100

A - Le contrat d'objectifs, un instrument à généraliser ........................................................................................ 101

B - Un contrat d'objectifs qui doit servir de base à l'ensemble des autres documents stratégiques de

l'opérateur ............................................................................................................................................................ 111

III - DES DISPOSITIFS DE MAÎTRISE DES RISQUES INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉS

POUR ASSURER LA FIABILITÉ DES COMPTES DE L'ÉTAT ............................................................... 112

A - Des lacunes importantes dans les dispositifs de contrôle interne des opérateurs de l'État ............................ 112

B - Des anomalies et des incertitudes dans les comptes des opérateurs qui affectent la fiabilité des

comptes de l'État .................................................................................................................................................. 117

LISTE DES ABRÉVIATIONS ......................................................................................................................... 121

ANNEXES .......................................................................................................................................................... 125

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Procédures et méthodes

Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l'une des six chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes. Trois principes fondamentaux gouvernent l'organisation et l'activité de la Cour ainsi que des

chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l'exécution de leurs contrôles et

enquêtes que l'élaboration des rapports publics : l'indépendance, la contradiction et la collégialité.

L'indépendance institutionnelle des juridictions financières et l'indépendance statutaire de

leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté

d'appréciation.

La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d'un contrôle

ou d'une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont

systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne

peuvent être rendues définitives qu'après prise en compte des réponses reçues et, s'il y a lieu, après

audition des responsables concernés.

Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication

d'un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se

propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu'aux autres

personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses sont

présentées en annexe du texte de la Cour.

La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de

publication. Tout contr ôle ou enquê te est confié à un ou plusieurs ra pporteurs. Le rapport

d'instruction, comme les projets ultérieurs d'observations et de recommandations, provisoires et

définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins

trois magistrats. L'un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des

contrôles. Le Parlement peut demander à la Cour des comptes la réalisation d'enquêtes, sur la base du

2° de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

(commissions des finances ), de l 'article LO 132-3-1 du cod e des juridictions financière s (commissions des affaires sociales) ou de l'article L. 132-6 du code des juridictions financières (présidents des assemblées). Le président de l'Assemblée nationale a saisi le Premier président le 31 octobre 2019, en

application de l'article L. 132-6 du code des juridictions financières, d'une demande d'enquête du

Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) sur les relations entre l'État et ses

opérateurs. Les relations entre l'État et ses opérateurs - janvier 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

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Cette demande a été acceptée par le Premier président de la Cour des comptes, par une lettre

du 13 novembre 2019. Dans un courrier du 21 janvier 2020 (cf. annexe 1), il a précisé le contenu de

l'enquête et annoncé une remise de la communication au mois de novembre 2020. Par une lettre du

1er juillet 2020, le Premier président a informé le président de l'Assemblée nationale du report de la

date de remise de la communication au mois de janvier 2021, l'instruction ayant été ralentie du fait

de la crise sanitaire.

Le lancement des travaux de la Cour a été notifié aux administrations par lettres en date des

13 et 19 février 2020.

L'enquête s'est appuyée sur les nombreux rapports de la Cour relatifs à des opérateurs. Ceux-

ci ont été complétés par des entretiens auprès d'une sélection d'opérateurs, de leurs directions de

tutelle et des bureaux concernés au sein de la direction du budget. La liste des opérateurs a été

constituée de manière à pouvoir observer des situations diverses en termes de statuts, de modes de

financement et de types de tutelles. Le nombre d'opérateurs rencontrés a néanmoins dû être limité

compte tenu du contexte sanitaire.

Les rapporteurs ont organisé plusieurs entretiens avec la direction du budget, dont la deuxième

sous-direction est en charg e de la supervi sion de l'ensembl e des op érateur s et rassemble les

informations à leur sujet présentées dans les projets de lois de finances (annexe " jaune » au projet de

loi de finances, projets annuels de performance) et dans les projets de lois de règlement (rapports

annuels de performance). Plusieurs questionnaires et demandes d'informations ont été adressés à la

direction du budget.

Les r apporteurs ont également rencontr é, au sein du service de la fonction financi ère et

comptable de l'État de la DGFiP, le bureau des opérateurs de l'État, qui recueille des informations

comptables sur les organismes soumis au décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion

budgétaire et comptable publique (GBCP, titre III). La grande majorité des opérateurs de l'État en

fait partie.

Enfin, les rapporteurs se sont rapprochés du contrôle général, économique et financier (CGefi),

dont le périmètre de contrôle inclut 52 opérateurs de l'État. Des entretiens ont été organisés avec

plusieurs contrôleur s (dont deux de la miss ion " contrôle » en charg e du pi lotage et de la

méthodologie des contrôles), et un court questionnaire a été adressé à l'ensemble des contrôleurs en

charge des opérateurs dans le but de recueillir leurs principales observations.

Le projet de rapport a été délibéré, le 6 novembre 2020, par la première chambre, présidée par

M. Charpy, et composée de MM. Courtois, Zerah, Soubeyran, Mme Fontaine, MM. Strassel, Groper, Mme Mer cereau, MM. Courson, Savy, Mme Lig not-Leloup, conseil lers maî tres, M. Carnot,

conseiller maître en service extraordinaire, ainsi que, en tant que rapporteurs, M. Pelé, conseiller

maître en service extraordinaire, M. Malbrancke, auditeur, Mme Clarens, rapporteure, M. Belgy, vérificateur, et en tant que contre-rapporteur, M. Laboureix, conseiller maître.

Il a ensuite été examiné le 19 janvier 2021 par le comité du rapport public et des programmes

de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, M. Morin, Mme Pappalardo,

rapporteure générale du comité, MM. Andréani, Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, présidents de

chambre, M. Barbé, président de section, et Mme Hirsch de Kersauson, Procureure générale, entendue

en ses avis. Les relations entre l'État et ses opérateurs - janvier 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Synthèse

L'État confie de longue date à des organismes extérieurs à son administration l'exercice de m issions de servic e publi c. Ce prolongemen t de l'ac tion publique par des organismes

spécialisés s'est développé dans de nombreux secteurs en raison des avantages attendus d'une

autonomie et d'une souplesse de gest ion accrues dans la m ise en uvre des pol itique s

publiques. Ces or ganisme s sont très divers : unive rsités e t établiss ements d'enseign ement

supérieur, musées, théâtres, organismes de recherche, agences de l'eau, Pôle emploi, l'Office

national des forêts, la Bibliothèque nationale de France, etc. Au regard des enjeux financiers croissants associés à cette forme d'action publique, la loi

organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) invitait à étendre les principes

de bonne gestion financière aux organismes bénéficiaires de subventions pour charges de service public et à les présenter dans les projets et les rapports annuels de performance des missions budgétaires. Afin d'améliorer l'information du Parlement, une annexe d'information

au projet de loi de finances relative à l'ensemble des opérateurs de l'État (" jaune budgétaire »)

a été instituée. De fa it, les financ ements publics destinés aux 4841 opérateurs de l'Éta t en 2019

représentent un enjeu budg ét aire trè s significatif, puisqu'ils s 'élèvent à 53,8 Md . Ces

organismes disposent la même année de 436 740 emplois (en équivalents temps plein travaillé

- ETPT), dont 379 710 financés par l'État (et soumis à des plafonds fixés en loi de finances) et

57 030 financés par des ressources propres.

À l a demand e du Comité d'éva lua tion et de contrôl e des politiques publiques de

l'Assemblée nationale, l a Cour a réalisé une enquête sur les r elat ions entre l'État et ses

opérateurs, près de quinze ans après l'installation de cette notion en loi de finances, et quatre

ans a près ses derniers tr avaux d'ensem ble sur le sujet 2. Elle a e xami né le périmètre des

opérateurs et son articulation avec d'autres notions applicables aux démembrements de l'État.

Elle a analysé dans une approche synthétique les concours financiers publics aux opérateurs et

leur encadrement, avant d'examiner le pilotage et le contrôle de ces organismes par l'État. Un périmètre à clarifier et à stabiliser Le texte de la LOLF ne définit pas explicitement les opérateurs de l'État, mentionnés uniquement par l'expression " organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public ». C'est dans l'annexe d'information au projet de loi de finances (PLF) relative

aux opérateurs de l'État (" jaune opérateurs ») que sont explicités les trois critères (d'activité,

1 Nombre ramené à 483 opérateurs en 2020, à la suite de l'entrée et de la sortie de plusieurs organismes dans le

périmètre. Les donn ées d'exé cution n'étant com plètement connues que pour 2019, le nomb re de 484 sera

fréquemment indiqué dans le présent rapport.

2 Cour des comptes, " Les relations budgétaires entre l'État et ses opérateurs », in Le budget de l'État en 2016 -

Résultats et gestion, chapitre IV, mai 2017, La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr.

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de financement et de contrôle) permettant de caractériser un opérateur. Ces critères doivent en

principe être examinés avant toute décision d'intégration d'un organisme dans le périmètre des

opérateurs de l'État. Des rattachements au périmètre des opérateurs manquant parfois de cohérence À l'occasion de ses contrôles, la Cour a pu observer une mise en uvre parfois incertaine

de ces critères. La frontière entre les organismes qui sont qualifiés d'opérateurs de l'État et ceux

qui ne le sont pas n'apparaît pas toujours claire, des organismes aux missions similaires pouvant

se situer de part et d'autre. La Cour l'a notamment observé s'agissant des opérateurs de l'action

extérieure de l'État3. De surcroît, le rattachement d'un organisme au périmètre des opérateurs

peut varier dans le temps, c'est le cas de l'Agence nationale pour la cohésion des territoires,

créée en 2020, qui reprend des missions d'un service ministériel, le Commissariat général à

l'égalité des territoires. La Cour a pu également s'interroger sur la sortie de certains organismes

de c e périm ètre, comme l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, qui n'est plus considérée comme un opérateur de l'État depuis 2019, bien qu'elle en conserve toutes les caractéristiques. Une stabilisation et une mise en uvre plus hom ogène des critère s de

rattachement des organismes à la catégorie des opérateurs seraient nécessaires pour en renforcer

la cohérence. Une grande diversité de domaines, de tailles, de statuts Les opérateurs de l'État occupent parfois une place très importante dans la mise en uvre de c ertaines politiques publiques : certai ns programmes budgéta ires, notamment da ns le

domaine de la recherche, voient la totalité de leurs crédits reversés à des opérateurs4. En 2020,

les doma ines qui comptent le pl us grand nombre d'opérate urs sont la reche rche et l'enseignement supérieur, la culture et l'écol ogie. En te rmes de moyens fina nciers, les opérateurs de la culture sont le plus souvent de taille modeste alors que ceux du domaine de l'emploi sont nett ement plus importants, avec notamment Pôle emploi. Les ef fectifs de s

opérateurs sont très divers : Pôle emploi compte près de 47 000 emplois, le CNRS 28 600, alors

que dix opérateurs en ont moins de 20. En l'absence de critère relatif au statut juridique dans la qualification d'opérateur de

l'État, les opérateurs relèvent de huit statuts juridiques différents, sans compter ceux bénéficiant

d'un st atut sui gene ris. Les éta blissements publics administratifs (EPA) en r eprésentent

néanmoins un peu plus de la moitié et les établissements publics à caractère scientifique,

culturel et professionnel (EPSCP), comme les universités, presque un tiers. Un effort significatif de réduction du nombre d'opérateurs Les gouvernements successifs ont exprimé à plusieurs reprises leur volonté de limiter le nombre des opérateurs, notamment par plusieurs circulaires du Premier ministre, certaines

d'entre elles visant un périmètre plus large que celui des opérateurs. De fait, le périmètre des

3 Cour des comptes, Le pilotage stratégique par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères des opérateurs

de l'action extérieure de l'État, communication à la commission des finances du Sénat, février 2020, disponible

sur www.ccomptes.fr.

4 Il en est ainsi des programmes 191 Recherche duale (civile et militaire), dont les crédits sont versés en totalité

au Centre national d'études spatiale (CNES) et au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives

(CEA), et du programme 193 Recherche spatiale, avec le CNES uniquement. Les relations entre l'État et ses opérateurs - janvier 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

SYNTHÈSE

9 opérateurs de l'État a vu leur nombre diminuer de 25 % sur la période 2010-2020, en grande partie sous l'effet de regroupements. Ce mouvement est à poursuivre dès lors qu'il améliore l'efficacité de la mise en uvre des politi ques publiques et permet une mutualisat ion de compétences et de moyens. Au-delà de la rationalisation du périmètre, la question de la pertinence du recours à la

formule de l'opérateur reste posée pour chaque organisme. La Cour ne s'est pas livrée à cet

examen dans cette enquête, car il aurait nécessité une analyse au cas par cas. Elle estime

néanmoins, comme elle l'a indiqué dans son récent rapport sur la gouvernance financière des

administrations publiques5, que le Gouvernem ent devrait s'interro ger régulièrem ent sur la justification du recours à ce mode de gestion du service public, qui s'accompagne de modalités de financement dérogatoires aux principes budgétaires (s'agissant notamment de l'affectation de taxes).

Une multiplicité de catégorie d'organismes

Enfin, la catégorie des opérateurs de l'État, parfois assimilée à celle des " agences » de

l'État, coexiste avec d'autres champs d'organismes publics. Il s'agit notamment des organismes divers d'administration centrale (Odac), ensemble retracé en comptabilité nationale et dont la

liste est par conséquent établie par l'Insee, dont relèvent 80 % des opérateurs, ou de la catégorie

beaucoup plus large des organismes soumis à la comptabilité publique (décret du 7 novembre

2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dit " GBCP »). Cette superposition

de périmètres différents, un organisme pouvant appartenir à l'une des trois catégories, à deux

ou aux trois, peut être source de confusion et créer des " points de fuite » de la régulation.

Un encadrement imparfait des moyens

En 2019, le s 53,8 Md de conc ours de l'État aux opérateurs se déc omposent e n subventions pour char ges de service public ( 29,2 Md, soit 54,2 % du total ), tr ansferts6 (16,3 Md, 30,4 %), dotations en fonds propres (0,8 Md, 1,4 %) et taxes affectées (7,5 Md,

14,0 %). Si l'évolution annuelle moyenne des concours de l'État aux opérateurs sur la période

2015-2019 (+ 2,0 %) est proche de celle des dépenses du budget général (+ 1,8 %), elle présente

un profil annuel plus heurté, avec de fortes hausses en 2016 et 2019 mais une baisse en 2018.

Les concours à certains opérateurs peuvent en effet connaître des modifications significatives

d'une année à l'autre. Les subventions pour charges de service public ainsi que les transferts

ont progressé sur la période alors que les taxes affectées ont baissé, du fait de la suppression de

certaines d'entre elles. Un encadrement des financements principalement via les taxes affectées Les concours financiers de l'État aux opérateurs ne font pas l'objet d'un encadrement

spécifique par une règle d'évolution qui leur serait propre. Ils relèvent principalement de

mécanismes d'encadrement applicables à l'ensemble du budget de l'État (norme de dépenses)

ou à l'échelle des programmes budgétaires, comme les plafonds d'emplois votés en loi de finances. Les taxes affectées, pour certaines d'entre elles, font l'objet d'un plafond individuel

5 Cour des comptes, Finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance, rapport

public thématique, novembre 2020, La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr.

6 Dépenses d'intervention reversées par les opérateurs à leurs bénéficiaires.

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COUR DES COMPTES

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voté en loi de finances ; elles représentent 77 % du montant total de taxes reçu par les opérateurs

en 2019. Les lois de programmation des finances publiques successives ont affiché des objectifs d'extension, voire de généralisati on du pla fonnement, d'abaissement d es plafonds ou de

rebudgétisation d'une partie des taxes. Le nombre de taxes plafonnées affectées aux opérateurs

est toutefois resté assez stable depuis 2012 et n'a diminué qu'en fin de période. Leur montant a

augmenté en 2016 avec le plafonnement des taxes affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) et aux agences de l'eau, avant de rester depuis lors relativement stable. Une progression modérée des emplois, des plafonds inégalement contraignants Les emplois des opérateurs ont connu une évolution modérée entre 2015 et 2019, avec

une progression globale de 3 306 ETP, soit + 0,8 %. À périmètre constant, ils ont diminué de

0,8 %, avec une baisse des emplois sous plafond (- 1,3 %) et une hausse des emplois hors

plafond (+ 3,1 %), financés par les opérateurs sur leurs ressources propres. Sur cette période,

l'augmentation des emplois hors plafond a compensé à hauteur d'un tiers la baisse des emplois sous plafond. Pour le s opérate urs, les plafonds d'emplois inscrits dans les lois de finances sont

significativement supérieurs aux emplois réels, d'environ 20 000 ETPT. Cet écart est toutefois

inégalement réparti : il concerne pour moitié les opérateurs de l'enseignement supérieur et de

la recherche, qui ont dans le même temps recours à de nombreux emplois hors plafond. Le

pilotage des emplois des opérateurs gagnerait à être renforcé par une réduction des plafonds

d'emplois afin de les rapprocher du niveau réel des effectifs. Les schémas d'emploi (soldes des

entrées-sorties) prévus sont en revanche assez bien respectés et se sont traduits à compter de

2018 par des réductions d'emplois chez les opérateurs (un peu moins fortes que prévu en 2019).

Ces efforts ont été concentrés sur des opérateurs rattachés à un petit nombre de ministères,

notamment les ministères du travail, de la transition écologique et solidaire, de l'économie et

de l'action et des comptes publics.

Une masse salariale contenue

La masse salariale des opérateurs a progressé de 2 % sur la période 2015-2019, en raison principalement de l'entrée de l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes

(Afpa) dans le périmètre des opérateurs en 2018. Cette progression de la masse salariale a été

moins rapide que celle de l'État (+ 7,7 %). Les variations annuelles de la masse salariale des

opérateurs sont toutef ois diffi ciles à explique r, faute de données à périm ètre c onstant et

d'informations sur les facteurs d'évolution (GVT, mesures nouvelles...). Des résultats comptables globalement excédentaires Les opérateurs regroupent des entités dont le poids financier est très variable : alors que

40 % des opérateurs ou catégories d'opérateurs représentent 3 % du volume total des produits

perçus, 6 % d'entre eux concentrent 64 % du total des recettes. Ainsi, quatre opérateurs ou

catégories d'opérateurs représentent plus de la moitié des subventions pour charges de services

publics versées : les universités (11,0 Md en 2019), le CNRS (2,6 Md), le CEA (1,7 Md) et Pôle emploi (1,4 Md). L'analyse des résultats comptables des opérateurs montre qu'ils ont globalement dégagé des excédents entr e 2016 et 2019. Les dépenses de perso nnel, qui

constituent la principale dépense des opérateurs, ont connu une progression modérée, à la

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SYNTHÈSE

11 différence des charges de fonctionnement autres que le personnel, qui ont fortement augmenté.

Les investissements des opérateurs se sont accélérés sur la période (7,5 Md en 2019), sous

l'impulsion de quelques grands opérateurs, en particulier de la Société du Grand Paris, qui a

réalisé 29 % des investissements des opérateurs en 2019. Une croissance de l'endettement liée à quelques opérateurs, mais avec des risques de points de fuite

80 % des opérateurs font l'objet d'une interdiction d'emprunter sur une durée supérieure

à 12 mois parce qu'ils relèvent de la catégorie des organismes divers d'administration centrale

(Odac). Pourtant, prise globalement, la dette des opérateurs a connu une hausse significative

depuis 2015, majoritairement du fait de la Société du Grand Paris, dont l'endettement fait partie

intégrante de son modèle économique. La progression de l'endettement s'explique aussi par les

partenariats public- privé et les emprunts c ontracté s auprès de la Banque européenne d'investissement, deux modes de financement autorisés malgré l'interdiction d'emprunt. Enfin, cette augmentation s'explique par l'endettement croissant de certains opérateurs ne relevant pas de la catégorie des Odac. L'Office national des forêts (ONF), non soumis à l'interdiction d'emprunt, affiche fin 2019 une dette de près de 300 M sans que son déficit structurel n'ait fait l'objet pour l'instant de mesures de redressement durable. Pour les opérateurs qui ne sont pas retracés dans le périmètre des Odac, un meilleur

encadrement de l'endettement devrait être prévu dans les contrats d'objectifs et de performance

(COP) et dans les documents de stratégie financière. À défaut, une interdiction d'emprunt sur

une durée de plus de douze mois devrait être envisagée, comme tel est le cas pour la très grande

majorité des opérateurs.

Une information du Parlement à compléter

De nombreuses informations sur les moyens attribués aux opérateurs et sur leur situation financière sont publiées dans plusieurs documents annexés aux lois de finances (PAP, RAP,

annexes budgéta ires). Toutefois, ils pourrai ent être com plétés pa r des présentations

synthétiques pour mieux illustrer l'évolution des moyens attribués a u cours des exercices

passés. L'inf ormation publiée dans le " ja une opérateurs » annex é aux pr ojets de lois de

finances devrait ainsi être enrichie par un suivi à périmètres courant et constant de l'ensemble

des concours de l'État aux opérateurs et par l'analyse de leur évolution. De même, les données

par opérateurs devraient être complétées par la présentation a posteriori des emplois sous

plafond et hors plafond en prévision et en exécution. Un pilotage stratégique des opérateurs à renforcer Dès lors qu'il confie la mise en uvre d'une mission de service public à un organisme

qui lui est extérieur, l'État doit s'assurer que cette mission est exercée conformément aux

priorités qu'il fixe. Une intervention de l'État inégale selon les opérateurs

La capacité de l'État à agir sur les opérateurs se révèle variable d'un organisme à l'autre.

Elle dépend notamment de leur statut et des missions qui leur sont confiées. L'État dispose d'un

pouvoir de tutelle sur un grand nombre d'opérateurs, mais cette possibilité n'est parfois pas

prévue par les statuts juridiques. Dans tous les cas, l'État dispose d'une faculté d'agir sur les

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COUR DES COMPTES

12

opérateurs par sa présence au sein de l'organe délibérant. Sa capacité d'intervention dépend

toutefois de la c omposit ion de ce lui-ci. Si l'admi nistra tion n'est pas systémat iquement majoritaire, du fait de la re présentati on acc ordée da ns de nombreux opérateurs aux

parlementaires, aux élus locaux ou aux organisations syndicales, elle est souvent prépondérante.

Le fonctionnement de l'organe délibérant peut s'avérer défaillant, notamment lorsqu'il

n'est pas en mesure de traiter les questions stratégiques du fait d'une composition déséquilibrée

ou d'une implication insuffisante des représentants de l'État dans cette instance. Enfin, dans certains cas, l'opérateur occupe une place majeure dans une politique publique (par exemple Pôle emploi7), ce qui peut amoindrir la capacité de pilotage du ministère de rattachement. Une amélioration de l'exercice de la tutelle par les ministères à poursuivre La tutelle se professionnalise au sein des ministères, mais aucun modèle ne s'est imposé

jusqu'ici et de s problème s de c oordination peuvent per sister entre les différ ents acteur s

(directions de tutell e " métier » et budgét aire, secrétariats généraux) . Pourtant, certaines

organisations ont permis de notables améliorations. Tel est le cas par exemple au ministère de

l'agriculture avec la création d'une structure au sein du secrétariat général consacrée au pilotage

des opérateurs et qui assure la coordination entre les directions de tutelle métier et la tutelle

financière. De même, dans les nombreux cas de tutell e multi ple sur des opé rateurs, une

organisation formalisée permettant une bonne coordination des services ministériels a été mise

en place avec succès. Ces bonnes pratiques gagneraient à être généralisées. Une démarche de performance qui doit davantage s'appuyer sur des contrats d'objectifs et de moyens

Le contrôle par l'État des opérateurs s'exerce également, dans le cadre d'une démarche

de performance conforme à l'esprit de la LOLF, avec la signature de contrats d'objectifs et de performance (COP). À la différenc e des contrats d'objectifs et de moyens, l es CO P ne comprennent pas de trajectoire des moyens attribués par l'État. Les opérateurs disposant d'un tel contrat en 2020 restent minoritaires en nombre (22 %),

même s'ils représentent près de la moitié des financements de l'État. La proportion d'opérateurs

disposant d'un COP varie fortement entre les missions budgétaires. Les universités n'en ont

pas, en cohérence avec l'autonomie qui leur a été accordée par la loi. La grande majorité des

autres EPSCP, également soumis à un régime de tutelle spécifique, n'en disposent pas non plus.

En dehors de ces cas spécifiques, le taux de couverture des autres opérateurs en contrats d'objectifs et de performance pour l'année 2020 demeure modeste, couvrant moins de la moitié d'entre eux (42 %). La portée des COP est parfois limitée en ne couvrant pas l'ensemble des missions de l' organis me, par manque de déclina ison opéra tionnelle ou insuffisa nce d'indicateurs pertinents de suivi. La Cour recommande que la signature de COP avec les

opérateurs soit généralisée en en faisant de véritables leviers d'amélioration de l'efficience de

leur action par un renforcement de leur contenu.

7 Cour des comptes, La gestion de Pôle emploi, dix ans après sa création, rapport public thématique, juillet 2020,

La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr. Les relations entre l'État et ses opérateurs - janvier 2021 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

SYNTHÈSE

13 Au-delà des contrats d'objectifs et de performance, le Gouvernement s'était engagé, dans

le cadre de la démarche " Action publique 2022 », à développer des contrats d'objectifs et de

moyens (COM), permettant de fixer les objectifs prioritaires et une trajectoire de moyens

associée à la quantification d'efforts de productivité. Cette démarche n'a cependant été mise en

uvre que pour deux établissements (Météo France et Business France). La Cour considère que

le recours aux contrats d'objectifs et de moyens devraient être étendu, en commençant par les

opérateurs qui bénéficient des financements les plus importants de la part de l'État. Une qualité des informations comptables à améliorer

Enfin, le contrôle des opérateurs par l'État passe aussi par l'assurance de la qualité des

informations qui lui sont remontées par les opérateurs, domaine dans lequel des marges de

progrès existent. Le déploiement du contrôle interne est loin d'être homogène au sein des

opérateurs et l'implication des ministères en la matière est inégale. Par ailleurs, la qualité des

informations relatives aux opérateurs entrant dans l'élaboration des comptes de l'État demeure

incertaine : pour sa mission de certification des comptes de l'État, la Cour ne dispose en effet d'informations (rapports de commissaires aux comptes, rapports d'audit interne) que pour à peine un tiers des opérateurs. La création par la LOLF de la catégorie des opérateurs de l'État a permis de mieux organiser le pilotage et le suivi d'un grand nombre d'organismes intervenant dans la mise en uvre des politiques publiques. Des regroupements ont contribué à la rationalisation de cet ensemble, qui fait par ailleurs l'objet d'une information importante dans les annexes aux projets de lois de finances, par missions et programmes en PLF et projet de loi de règlement, et dans

un " jaune » relatif aux opérateurs. L'évolution des concours financiers de l'État aux opérateurs

sur la période 2015-2019, légèrement inférieure à celle des dépenses du budget général, a été

maîtrisée, et l'augmentation de leurs emplois est restée modérée. Plusieurs évolutions apparaissent néanmoins souhaitables à la Cour. Il s'agit en premier

lieu de rechercher une application plus homogène des critères de rattachement à la catégorie

des opérateurs, afin d'en renforcer la cohérence. Par ailleurs, le pilotage des emplois des

opérateurs pourrait ê tre renforcé pa r un ajustement des plafonds d'emplois. Un mei ll eur

encadrement de l'endett ement des opérateurs qui n'appartie nnent pas au périmètre des

organismes divers d'administration centrale devrait également être organisé afin d'éviter les

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