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N° 614

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 juin 2012

RAPPORT D´INFORMATION

FAIT au nom de la commission des finances (1) sur la fiscalité numérique,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre

Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de

Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ;

M. Philippe Adnot, Mme Michèle André, MM. Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël

Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric

Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené,

Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, François Marc, Marc Massion, Gérard

Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

- 3 -

SOMMAIRE

Pages

AVANT PROPOS...................................................................................................................... 7

CHRONOLOGIE DES TRAVAUX........................................................................................... 10

UNE FEUILLE DE ROUTE POUR UNE FISCALITÉ NUMÉRIQUE NEUTRE ET

ÉQUITABLE............................................................................................................................. 11

STEPPING STONES TO A NEUTRAL AND FAIR TAXATION OF DIGITAL

ECONOMY................................................................................................................................ 12

I. L'ORIGINE PARLEMENTAIRE DU DÉBAT SUR LA FISCALITÉ NUMÉRIQUE......... 13 A. UN RAPPEL DES TRAVAUX DE LA COMMISSION DES FINANCES ............................... 13

1. 2008-2010 : lancement des travaux sur les phénomènes de distorsion de concurrence

et d'optimisation fiscale des grands acteurs du numérique................................................... 13

2. 2010 - 2011 : une première initiative législative.................................................................. 14

a) La taxe sur la publicité en ligne " première version » : votée puis supprimée.................... 14

b) La taxe sur l'achat de services de commerce électronique (Tascoé) : retirée au

bénéfice d'une réflexion à mener..................................................................................... 16

B. LA QUESTION DE LA FISCALITÉ NUMÉRIQUE EST ENTRÉE DANS LE DÉBAT

PUBLIC NATIONAL ET INTERNATIONAL........................................................................ 17

1. Un sujet transversal............................................................................................................ 18

a) Le conseil national du numérique (CNNum) .................................................................... 18

b) De nombreux travaux sénatoriaux vont dans le sens d'une meilleure régulation

fiscale des activités numériques....................................................................................... 19

c) Les professionnels des médias et des télécoms appellent de leurs voeux l'équité

fiscale entre acteurs nationaux et groupes basés à l'étranger............................................. 20

2. ... et une prise de conscience des pratiques d'optimisation fiscale des grands groupes

de l'Internet........................................................................................................................ 21

a) Les médias : un puissant relais d'information pour les problématiques qui touchent les principaux pays de consommation (Etats-Unis, Royaume-Uni, France,...) .................. 21 b) Le lancement par le Gouvernement d'une mission d'expertise sur la fiscalité de

l'économie numérique..................................................................................................... 22

II. LES EFFETS DES PRATIQUES D'OPTIMISATION FISCALE : UN CONSTAT

LARGEMENT PARTAGÉ................................................................................................... 23

A. LES DIFFICULTÉS D'APPRÉHENSION FISCALE DES TRANSACTIONS

DÉMATÉRIALISÉES............................................................................................................ 23

1. Un problème européen : l'exemple de la TVA sur les services électroniques......................... 23

a) Le régime actuel de TVA sur les services fournis par voie électronique............................ 23

b) Le futur régime issu du " paquet TVA » applicable à partir de 2015 pour les

services fournis par voie électronique (directive 2008/8/CE du 12 février 2008)............... 25

2. Un problème mondial : l'exemple de l'imposition des bénéfices........................................... 27

a) L'érosion de matière fiscale dans les États de consommation ........................................... 27

b) Les circuits d'optimisation fiscale : " double Irish » et " Dutch sandwich »...................... 28

c) Un travail de révision des normes existantes des conventions pour l'imposition des

bénéfices à initier avec l'OCDE....................................................................................... 30

- 4 - B. LE PHÉNOMÈNE DE CAPTATION DES RECETTES FISCALES ISSUES DU COMMERCE ÉLECTRONIQUE CONCERNE TOUS LES ETATS DE

CONSOMMATION................................................................................................................ 32

1. En Europe : le cas de l'Italie est illustratif de la nécessité pour les grands Etats de

consommation de préserver et accroître leurs recettes fiscales............................................. 32

2. Aux Etats-Unis : le problème du recouvrement de la " sales tax » par chacun des

Etats fédérés........................................................................................................................ 34

C. UN ENJEU GLOBAL ET LÉGITIME DE FINANCEMENT DES RÉSEAUX, DE LA

CULTURE, DES ÉTATS ET DE L'UNION EUROPÉENNE.................................................. 36

1. Pour financer le déploiement des réseaux haut débit............................................................ 36

2. Pour développer les industries culturelles............................................................................ 37

3. Pour contribuer au budget général de l'État........................................................................ 37

4. Voire, pour définir de nouvelles ressources pour le budget de l'Union européenne............... 38

III. QUELLES PISTES CONCRÈTES POUR ÉTABLIR UNE FISCALITÉ

NUMÉRIQUE NEUTRE ET ÉQUITABLE ?...................................................................... 38

A. " ONE LEVEL PLAYING FIELD » : AFFIRMER LE PRINCIPE DE NEUTRALITÉ ET D'ÉQUITÉ DE TRAITEMENT FISCAL DES FLUX DÉMATÉRIALISÉS DE

VALEUR AJOUTÉE.............................................................................................................. 38

1. Une nécessité sur le plan économique car le e-commerce présente une assiette

dynamique à long terme....................................................................................................... 39

a) Un gisement de croissance structurelle............................................................................. 39

b) La publicité en ligne : le développement durable d'un nouveau marché............................ 39

c) Le commerce électronique : l'irrésistible expansion......................................................... 41

2. Les facteurs de distorsion de concurrence sont multiples...................................................... 42

a) Exemples de distorsion technologique entre opérateurs.................................................... 42

b) Exemples de distorsion fiscale entre publicité classique et publicité en ligne.................... 43

c) Exemples de distorsion de charges entre commerce physique " bricks and mortar » et commerce électronique : le cas de la taxe sur les surfaces commerciales

(Tascom)......................................................................................................................... 44

3. La compétition fiscale entre États européens : une voie sans issue....................................... 45

a) Le cas de la TVA sur le livre numérique.......................................................................... 45

b) Le cas de la vidéo à la demande....................................................................................... 47

B. NOUVELLES TAXES ET PROCÉDURES DE RECOUVREMENT : UNE BOÎTE À IDÉES ISSUES DES PROPOSITIONS DES PROFESSIONNELS ET ACTEURS DU

NUMÉRIQUE........................................................................................................................ 48

1. La représentation fiscale des acteurs Internet non-résidents en France à partir de

certains seuils d'activité...................................................................................................... 49

2. L'extension aux acteurs Internet étrangers de taxes applicables aux acteurs français

(taxes sur les services de télévision, sur les opérateurs de télécom, sur les

vidéogrammes, sur la copie privée,...)................................................................................. 50

3. Les taxes sur la publicité et sur le commerce électronique, le retour..................................... 50

4. Une contribution sur la valeur ajoutée numérique (CVAN), par analogie avec la

contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)................................................... 51

5. Un octroi numérique sous la forme d'un droit d'accès aux infrastructures de réseaux

ou une taxation des adresses IP, etc.................................................................................... 51

C. DES SOLUTIONS JURISPRUDENTIELLES OU DE RENÉGOCIATION INTERNATIONALE DU DROIT EN VIGUEUR PROPOSÉES PAR LE CONSEIL

NATIONAL DU NUMÉRIQUE ............................................................................................. 52

1. Le cycle commercial complet............................................................................................... 52

2. La notion d'établissement stable virtuel............................................................................... 53

- 5 - IV. UNE FEUILLE DE ROUTE OPÉRATIONNELLE AUX NIVEAUX NATIONAL,

EUROPÉEN ET INTERNATIONAL................................................................................... 54

A. LA NÉCESSAIRE RÉGULATION FISCALE DE L'ÉCONOMIE NUMÉRIQUE.................... 54

1. Définir une véritable stratégie européenne du numérique..................................................... 54

2. Les grandes lignes de la feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et

équitable............................................................................................................................. 55

B. UNE PROPOSITION DE LOI POUR INITIER LE MOUVEMENT : DESCRIPTION

DU DISPOSITIF.................................................................................................................... 55

1. Le volet procédural : instaurer une obligation déclarative pour les redevables non

établis en France................................................................................................................. 56

a) S'inspirer de l'expérience réussie du cadre juridique de l'agrément des sites de

jeux en ligne................................................................................................................... 56

b) ...et veiller à l'euro compatibilité du dispositif déclaratoire ............................................. 58

2. Le volet fiscal...................................................................................................................... 59

a) Une nouvelle version de la taxe sur la publicité en ligne................................................... 59

b) La taxe sur les services de commerce électronique " Tascoé », une extension de la

Tascom ........................................................................................................................... 60

c) Étendre aux acteurs de l'Internet certaines taxes existantes au profit de la culture............. 61

3. Engager le Gouvernement dans la voie de la fiscalité numérique.......................................... 62

SUMMARY IN ENGLISH: STEPPING STONES TO A NEUTRAL AND FAIR

TAXATION OF DIGITAL ECONOMY................................................................................... 65

I. THE ORIGINS OF THE DEBATE ON DIGITAL ECONOMY TAXATION...................... 65 A. CHRONOLOGY OF THE FINANCE COMMITTEE'S WORKS............................................. 65 B. CHANGES IN THE LEGISLATIVE AND REGULATORY CONTEXT ON THE TAXATION OF E-COMMERCE SINCE THE INITIAL 2011 FINANCE ACT WAS

PASSED................................................................................................................................. 66

1. The "first version" of the online advertising tax: passed and then rejected........................... 66

2. The tax on the purchase of e-commerce services (Tascoé): withdrawn for further

review................................................................................................................................. 66

C. THE QUESTION OF DIGITAL TAXATION HAS ENTERED THE PUBLIC ARENA........... 67

1. The creation of the National Digital Council (Conseil national du numérique -

CNNum).............................................................................................................................. 67

2. Media and telecom professionals are calling for taxation fairness between national

players and the groups based abroad................................................................................... 67

3. A tax debate on four levels: an equation with Networks, Culture, State and European

Union.................................................................................................................................. 68

II. WHAT ARE THE CONCRETE ASPECTS FOR A NEUTRAL AND FAIR

DIGITAL ECONOMY TAXATION?.................................................................................. 68

A. FACTOR IN FAVOR OF THE LEGISLATOR'S WORK: E-TAXATION IS PART OF THE CURRENT ECONOMIC, FISCAL AND POLITICAL CLIMATE.................................. 69

1. Economically: e-commerce is a dynamic taxable income base.............................................. 69

2. Taxation: how to tax dematerialized e-commerce?............................................................... 69

3. Politically: the taxation of Internet giants has become an item in French political

programs............................................................................................................................. 70

- 6 - B. THE DIGITAL TAXATION FORUM OF FEBRUARY 14, 2012: "A SUGGESTION

BOX" AND PROPOSALS TO BE EXAMINED..................................................................... 70

1. Proposals for new taxes and collection procedures.............................................................. 71

a) Certain telecom operators have proposed extending taxes paid by French players

to foreign Internet players................................................................................................ 72

b) The return of the online advertising tax "second version"................................................. 72

c) The e-commerce services tax (Tascoé)............................................................................. 72

d) A levy on the digital added value..................................................................................... 73

e) A digital grant in the form of an access right to network infrastructures ........................... 73

2. Solutions in case law or the international renegotiation of the law in force.......................... 73

C. STEPPING STONES TO A DIGITAL ECONOMY TAXATION BILL ................................... 74

1. The work program: explore and examine............................................................................. 74

2. The outline of a Bill for a neutral and fair taxation of digital economy................................. 74

EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................... 77

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES........................................................................... 93

ANNEXES.................................................................................................................................. 101

ANNEXE I - EXTRAIT DE LA SÉANCE DU 16 FÉVRIER 2010 LOI N° 2010-237 DU 9 MARS 2010 DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2010......................................... 101 ANNEXE II - EXTRAIT DE LA SÉANCE DU 22 NOVEMBRE 2010 LOI N° 2010-

1657 DU 29 DÉCEMBRE 2010 DE FINANCES POUR 2011.................................................... 117

ANNEXE III - COMPTE RENDU DE LA TABLE RONDE SUR LA FISCALITÉ DU COMMERCE ÉLECTRONIQUE (MERCREDI 18 MAI 2011)............................................... 145 ANNEXE IV - EXTRAIT DE LA SÉANCE DU 22 JUIN 2011 LOI N° 2011-900 DU 29 JUILLET 2011 DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2011................................... 163 ANNEXE V - LES ACTES DU FORUM DE FISCALITÉ NUMÉRIQUE

DU 14 FÉVRIER 2012............................................................................................................... 175

ANNEXE VI - PROPOSITION DE LOI POUR UNE FISCALITÉ NUMÉRIQUE

NEUTRE ET ÉQUITABLE....................................................................................................... 261

- 7 - " Internet est un Nouveau Monde, dont l'émergence est encore plus importante que la découverte de l'Amérique. Un monde sans territoire, à côté, en plus. Une soudaine extension de l'existence, qui installe une manière différente de nous relier aux autres et d'inventer notre vie ; le bouleversement est considérable. Un Nouveau Monde qui n'a pas grand- chose de virtuel, contrairement à ce que nous disons trop souvent. »

Jean-Claude Kaufmann, sociologue

1 " L'industrie numérique menace la puissance publique de devenir incapable. N'ayant pas la capacité de percevoir l'impôt et de percevoir des taxes, elle est mise dans une situation d'incapacitation structurelle

Bernard Stiegler, philosophe

2

Mesdames, Messieurs,

L'économie mue radicalement avec la globalisation de l'Internet et, dans ce contexte, la fiscalité numérique apparaît comme la nouvelle fiscalité du 21

ème

siècle : à nouvelles " assiettes », nouveaux impôts. Une fiscalité moderne ne peut donc plus ignorer les formes sans cesse innovantes de création de valeur et de richesse apportées par la croissance de l'économie numérique. Celle-ci ne connaît pas de frontières et la crise de l'euro montre que la concurrence fiscale entre Etats partageant la même monnaie est une voie sans issue face à des grands acteurs de l'Internet - les fameux " GAFA » (Google, Apple, Facebook et Amazon) - dont les critères d'implantation au Luxembourg ou en Irlande reposent quasi-exclusivement sur un principe d'optimisation fiscale. Voici maintenant plus de deux ans que, pour des raisons d'équité fiscale et pour faire face aux phénomènes de distorsion de concurrence et d'optimisation fiscale - dans les secteurs notamment de la publicité en ligne et du commerce électronique -, un débat s'est ouvert sur la manière de faire contribuer aux finances de l'Etat des groupes qui, en parfaite conformité avec les règles fiscales françaises et européennes, sont établis fiscalement dans d'autres pays de l'Union européenne, et ne paient donc pas en France d'impôt sur les sociétés alors même que ces groupes utilisent les infrastructures et les services publics situés sur le territoire national, et surtout font appel au pouvoir d'achat des consommateurs français. 1 Source : http://www.psychologies.com/Culture/Medias/Articles-et-Dossiers/Casseroles- numeriques. 2 Cf. les actes du forum de fiscalité numérique du 14 février 2012 (Annexe V). - 8 - Dès 2010, votre commission des finances s'était intéressée à la problématique de l'érosion des assiettes fiscales, mise en lumière dans un premier rapport sur l'impact du développement du commerce électronique sur les finances de l'Etat 1 . C'est notamment ce débat sur la fiscalité numérique qui a conduit le Parlement, en loi de finances pour 2011, à instituer une taxe sur les services de publicité en ligne égale à 1 % du montant de la prestation. A l'époque, cette première initiative improprement qualifiée de " taxe Google » avait recueilli, dans son principe, une large approbation du Sénat. Mais comme on le verra plus loin, cette disposition a été supprimée sous la pression très forte et médiatique du secteur de l'Internet et l'argument, en partie fondé, que ne s'appliquant qu'aux annonceurs basés en France sans atteindre les acteurs établis à l'étranger, elle présentait le risque de voir les groupes délocaliser leurs activités d'annonceur et donc de ne faire peser cette taxe nouvelle que sur les PME françaises. L'issue de cette première phase de travaux législatifs aura été positive au moins sur deux aspects : - elle aura d'abord permis d'identifier et de poser les bases d'une réflexion sur la neutralité et l'équité de la fiscalité applicable à l'économie numérique ; - elle aura, grâce à l'effet d'" aiguillon » de la discussion parlementaire, définitivement installé cette problématique au coeur du débat public et institutionnel. Une rapide recherche sur Internet des occurrences " fiscalité numérique » ou " taxe sur la publicité en ligne » témoigne de la vigueur du débat sur la " toile » et de l'importance des intérêts en jeu. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur a souhaité approfondir ce sujet et poursuivre un cycle d'auditions, de participations à de nombreux forums et de déplacements, notamment à Dublin, au siège de Google, ainsi qu'à Bruxelles auprès des services de la Commission européenne (cf. infra " chronologie des travaux »). Il a constaté que les phénomènes de distorsion de concurrence et les stratégies d'optimisation fiscale employées par les grands groupes de l'Internet, dans les secteurs de la publicité en ligne et du commerce électronique, sont de plus en plus largement dénoncés parmi les acteurs et professionnels de l'économie numérique. Il faut signaler le danger que représente la concurrence déloyale des grands acteurs de l'Internet basés dans les pays à fiscalité basse, ainsi que l'érosion des recettes fiscales issues de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), de l'impôt sur les sociétés et des divers prélèvements permettant de financer la culture. Partant de ces constats et compte tenu des enjeux politiques majeurs (compétitivité, croissance des marchés, impact sur l'industrie européenne, équilibre des finances publiques), le présent rapport a pour objet de rendre compte de ces travaux et de proposer une feuille de route, la plus 1

Rapport d'information n° 398 (2009-2010) du 7 avril 2010 présenté par Philippe Marini, alors

rapporteur général. - 9 - opérationnelle possible, destinée à installer, aux niveaux national, européen et international, une fiscalité numérique neutre et équitable. Cette feuille de route, qui sera développée dans le corps du rapport, comprend trois objectifs à atteindre à trois niveaux : - à court terme, le niveau national au moyen d'une proposition de loi prévoyant un dispositif de déclaration fiscale applicable aux acteurs étrangers pour une série de taxations destinées à rétablir la neutralité et l'équité fiscale ; - à moyen terme, le niveau européen avec le raccourcissement du calendrier de mise en oeuvre de la directive TVA relative aux services électroniques (2008/8/CE du 12 février 2008) qui, en l'état, entre en vigueur le 1 er janvier 2015 mais reporte à 2019 la perception effective de la totalité de la TVA sur les services électroniques par l'Etat de résidence du consommateur final ; - à moyen et long terme, le niveau international avec la redéfinition des règles d'imposition des bénéfices établies par l'OCDE, en prenant en compte la spécificité de l'économie numérique et de la dématérialisation des flux de richesses. Le contexte européen semble maintenant se prêter à ce mouvement et les opinions publiques nationales commencent à prendre conscience du fait que les comportements d'optimisation fiscale nuisent aux finances publiques de leurs Etats. Ce sujet est donc devenu un enjeu de premier plan dans l'actualité économique et fiscale, tant d'un point de vue national qu'international car sont touchés par ces distorsions fiscales de concurrence tous les grands Etats de consommation. En effet, l'essor des transactions électroniques soulève le problème du recouvrement de l'impôt non seulement en Europe, mais aussi aux Etats-Unis. La feuille de route proposée implique donc la recherche de synergies au niveau européen avec les parlementaires des Etats membres rencontrant les mêmes problématiques (Grande-Bretagne, Allemagne, Italie, Espagne, etc.) en vue de l'élaboration d'une stratégie commune. Aussi, pour joindre l'acte à la parole et apporter une contribution concrète au débat, votre rapporteur a-t-il déposé, dans la foulée de la communication effectuée le 27 juin dernier - qui a servi de base à la rédaction du présent rapport - devant votre commission des finances, une proposition de loi intitulée " pour une fiscalité numérique neutre et équitable » 1 1quotesdbs_dbs12.pdfusesText_18

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