[PDF] TYPOLOGIE DES POLITIQUES PUBLIQUES DE RESTAURATION

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TYPOLOGIE DES POLITIQUES PUBLIQUES

DE RESTAURATION COLLECTIVE LOCALE ET DURABLE

Des

OUTILS

pour les collectivitŽs territoriales www.observatoire-restoco-durable.org 23

IntroductionP. 4-10

Tableau des leviers dÕactionP. 11-15

P. 20-23Politique Agricole

P. 24-29Politique dÕAchat

P. 30-39

Politique

dÕApprovisionnement

P. 40-42

Politique

Environnementale

P. 43-46

Politique

de Ressources humaines

P. 47-49Politique dՃducation

P. 50-52 Politique Sociale

P. 53-56

Objectifs Culinaires,

Nutritionnels et de SantŽ

P. 62-63Gouvernance

P. 57-61

Politique BudgŽtaire

SOMMAIRE

Ce recue il est lÕune des deux pr oductions d u projet Ç Typolog ie des politiques publiques de restauration collective locale et durable È, laurŽat du Programme National pour lÕAlimentation 2014 (avril 2015 - mars 2016). Ce projet sÕinscrit dans les travaux menŽs par le programme de recherche Lascaux de lÕuniversitŽ de Nantes, (www.programmelascaux.eu). Il a ŽtŽ Fort et par la rŽgion des Pays de la Loire. La seconde production du projet est un site internet : lÕObservatoire de la restauration collective locale et durable (www.observatoire-restoco-durable.org). de pilotage du projet pour leur collaboration, leurs conseils et leur aide, les Žtablissements et les collectivitŽs qui ont participŽ ˆ notre enqute, et toutes les personnes qui ont bien voulu nous accorder des entretiens au cours du projet, et dont les Žclairages ont ŽtŽ prŽcieux pour la rŽalisation de ce rec ueil. Mer ci Žgalement ˆ Maria Teres a Terrenzio, stag iaire du

Programme Lascaux.

Direction scientiÞ que : Franois Collart Dutilleul

RŽdaction : Sarah Turbeaux

Relecture : Thomas BrŽger, Ga‘lle Bouchon (DRAAF Pays de la Loire)

Ont Žgalement participŽ ˆ la relecture : Luc Bodiguel (UniversitŽ de Nantes), Katell Jaouannet (Un

Plus Bio), Julien Le GuŽvel (Ville de Lorient), Julie Portier (FNAB), Diane Hardy (Ligue de lÕEnseignement),

Michel Le Jeune (Ligue de lÕEnseignement), Lucile Leclair (CERAS), Gilles PŽrole (Mouans Sartoux).

Conception graphique et maquettage : Colette&Co.

Les images sans crŽdits sont des images libres de droit Thinkstock, Shutterstock, Pexels, Pixabay,

Wikimedia.

Date de publication : novembre 2016

Introduction

taires, climatiques et environnementaux auxquels nos sociŽtŽs sont confrontŽes, il appara"t de plus en

La rŽponse ˆ ces dŽÞs est juridique, Žconomique, technique, mais aussi politique. Or si des stratŽgies

sont mises en place aux Žchelles nationale et internationale, les initiatives portŽes par des citoyens, des

associations, des professionnels, des ŽlusÉ se multiplient sur les territoires. Les collectivitŽs locales

dŽtiennent une partie essentielle de la solution, car lÕun des enjeux de la relocalisation de ˆ mme de prŽserver les ressources naturelles tout en rŽpondant mieux aux besoins des citoyens et des acteurs Žconomiques (en particulier des agriculteurs), comme ˆ leurs attentes.

Dans ce contexte, diffŽrentes expŽriences dŽmontrent que la restauration collective constitue un puis-

sant levier pour reconnecter les politiques agricoles et les politiques alimentaires, pour retisser les

liens entre les producteurs, les transformateurs, les distributeurs, les collectivitŽs territoriales et les

consommateurs, au sens des Ç Projets Alimentaires Territoriaux È mentionnŽs dans la Loi dÕavenir pour

lÕagriculture de 2014.

La restauration collective est ainsi une porte dÕentrŽe pour les collectivitŽs qui souhaitent

mener sur leur territoire des politiques transversales qui, au-delˆ de lÕapprovisionnement

local, durable et de qualitŽ, sÕaccompagnent dÕactions en faveur de la prŽservation des terres

agricoles, de la protection de lÕenvironnement, de la santŽ, de la formation professionnelle, de lՎducationÉ

Pour autant, la difÞcultŽ ˆ mesurer les approvisionnements en produits locaux, les rŽsistances aux

changements de pratiques, le cadre juridique contraignant de la commande publique, lÕexistence de

circuits logistiques inadaptŽs ˆ lÕapprovisionnement local, les restrictions budgŽtaires dans les collec-

tivitŽsÉ , sont autant de freins au dŽveloppement de politiques publiques de restauration collective

locale et durable. Ë ces obstacles viennent sÕajouter la grande diversitŽ des contextes dans lesquels

Žvoluent les porteurs de projets, et avec lesquels ils se doivent de composer : contextes administratifs

agricoles quand dÕautres ont pas ou peu dÕagriculture), ou contextes socio-Žconomiques (en fonction

de la prŽsence ou non de PME agroalimentaires, de la vitalitŽ du tissu socio-Žconomique).

POURQUOI UNE TYPOLOGIE ?

La typologie des politiques publiques de restauration collective locale et durable, ŽlaborŽe par

le programme Lascaux et ses partenaires, nÕentend pas apporter de Ç rŽponse miracle È ˆ ces difÞcultŽs

de gestion, mais surtout ˆ partir de diffŽrents domaines de lÕaction publique, un certain nombre de

leviers, de points dÕappui, dÕexpŽriences et dÕexemples.

Ë QUI SÕADRESSE CE RECUEIL ?

Vous tes Žlu, agent, professionnel, associatif, citoyen, et vous avez un projet autour de la

restauration collective locale et durable ? Que votre projet en soit ˆ ses prŽmices ou quÕil soit

dŽjˆ bien avancŽ, ce recueil sÕadresse ˆ vous. Il pourra vous servir dÕappui pour rŽßŽchir ˆ votre

dŽmarche et identiÞer une porte dÕentrŽe ˆ votre projet. Vous y trouverez Žgalement des exemples

collective qui vous correspond le mieux, en fonction des objectifs que vous souhaitez atteindre et des

contraintes qui sont les v™tres.

Si vous souhaitez aller plus loin et partager votre expŽrience, rendez-vous sur le site internet de lÕObser-

vatoire de la restauration collective locale et durable (www.observatoire-restoco-durable.org)

QUÕENTEND-ON PAR RESTAURATION COLLECTIVE ?

La restauration collective publique se divise en diffŽrents secteurs (scolaire, mŽdico-social, du travail,

pŽnitentiaireÉ). La responsabilitŽ de ce service public incombe ˆ des institutions variŽes (ƒtat, col-

lectivitŽs, conseils dÕadministration des Žtablissements). La gestion de la restauration collective, qui

implique les achats, lՎlaboration, la livraison des repas et le service en salle, peut prendre de multiples

formes. Elle peut tre directe (par lՎtablissement), concŽdŽe ˆ un prestataire, ou mixte. EnÞn les

achats (qui peuvent incomber ˆ un Žtablissement, ˆ une association de gestion, ˆ un groupement de

commandes, ˆ une centrale dÕachats), ou pour lՎlaboration des repas (cuisines prŽparant les repas

sur place, cuisines centrales prŽparant des repas ensuite livrŽs ˆ des restaurants satellites ou ˆ domicile,

QUÕENTEND-ON PAR Ç POLITIQUE DE RESTAURATION COLLECTIVE LOCALE

ET DURABLE È ?

Quand on Žvoque la restauration collective Ç locale È, on a tout de suite en tte les approvisionne-

ments des Žtablissements en produits alimentaires issus de circuits courts et de circuits de proximitŽ.

CIRCUITS COURTS ET CIRCUITS DE PROXIMITƒ : DE QUOI PARLE-T-ON? Les circuits courts sont dŽÞnis comme un mode de commercialisation des produits agricoles qui

sÕexerce soit par la vente directe du producteur au consommateur, soit par la vente indirecte, ˆ condi-

tion quÕil nÕy ait quÕun seul intermŽdiaire entre lÕexploitant et le consommateur 1 . Il nÕexiste pas de

consensus en revanche sur la dŽÞnition du circuit de proximitŽ, qui implique une distance maximale

entre le lieu de production et le lieu de consommation dÕun produit.

le Ç local È faisant rŽfŽrence ˆ une distance kilomŽtrique ou ˆ un territoire administratif (gŽnŽrale-

ment la rŽgion ou le dŽpartement). Pour dŽterminer si un produit est local ou non, des collectivitŽs se

transformŽs, certaines dÕentre elles vont conditionner lÕappellation Ç produit local È ˆ la prŽsence de

de consensus, dŽlimiter un territoire dÕapprovisionnement semble tre plus porteur que de chercher ˆ dŽÞnir le Ç local È.

Au-delˆ de la seule question des approvisionnements, ce projet sÕest intŽressŽ Žgalement et plus glo-

balement aux politiques agricoles et alimentaires promues ˆ lՎchelle des collectivitŽs terri-

la restauration collective en tant que service public identiގ, constitue une porte dÕentrŽe pour la

politiques autour de la restauration collective, en fonction de leurs compŽtences, mais aussi en

fonction de territoires administratifs, de territoires dÕaction et de territoires dÕapprovisionnement qui ne

co•ncident pas toujours entre eux mais quÕil faut pouvoir gŽrer en mme temps.

Le terme Ç durable È renvoie au dŽveloppement durable et ˆ ses trois piliers : Žconomique, environ-

lesquels reposent les politiques publiques de restauration collective. 45

1 Source : http://agriculture.gouv.fr/consommation-manger-local-partout-en-france. V. aussi, indirectement, lÕart. L. 611-8 du Code rural.

Introduction

QUI A PRODUIT CE RECUEIL ?

Ce recueil est le rŽsultat dÕun projet laurŽat du PNA 2

2014, pilotŽ par le programme de recherche

Lascaux

3

, qui sÕest appuyŽ sur des partenaires et sur un comitŽ de pilotage rassemblant des chercheurs,

des associations, des reprŽsentants dÕagriculteurs, des acteurs Žconomiques, des collectivitŽs et la

Direction RŽgionale de lÕAlimentation, de lÕAgriculture et de la Fort des Pays de la Loire.

Direction scientiÞ que : Franois Collart Dutilleul Coordination et animation du comitŽ de pilotage : Sarah Turbeaux

Institutions prŽsentes dans le comitŽ de pilotage : la Direction RŽgionale de lÕAlimentation, de lÕAgricul-

ture et de la Fort des Pays de la Loire, la Maison des Sciences de lÕHomme Ange-GuŽpin, la rŽgion Pays

de la Loire, la ville de Nantes, la ville de Lorient, la ville de Mouans Sartoux, lÕAssociation des RŽgions de

France, Coop de France Ouest, InterBio Pays de la Loire, la Chambre dÕagriculture des Pays de la Loire, le

Groupement des Agriculteurs Biologiques 44, la FŽdŽration Nationale dÕAgriculture Biologique, Un Plus Bio,

Chercheurs prŽsents dans le comitŽ de pilotage : Thomas BrŽger, Catherine Del Cont, Bertrand Faure, Marine

Friant Perrot, ValŽrie Pironon.

3 www.programmelascaux.eu

La composition du comitŽ de pilotage :

CHERCHEURS

COLLECTIVITƒS

ASSOCIATIONS

AGRICULTEURS

ACTEURS ƒCONOMIQUES

PROJET

67
QUELLES ONT ƒTƒ LES ƒTAPES ET LA MƒTHODOLOGIE DU PROJET ? Le projet sÕest dŽroulŽ en quatre phases. PHASE 1 : ƒLABORATION DÕUN QUESTIONNAIRE EN LIGNE.

donnŽes a ŽtŽ mis en ligne, et diffusŽ via diffŽrents rŽseaux dՎlus, de professionnels et dÕassociations.

LÕobjectif principal du questionnaire Žtait de voir comment les collectivitŽs font, dans un contexte

Žconomique et rŽglementaire contraint, pour mettre en place des actions en faveur dÕune restauration

collective locale et durable.

Ce questionnaire, prŽcŽdŽ dÕune version test et validŽ par le comitŽ de pilotage, a ŽtŽ ŽlaborŽ sur la

et sur la lecture de publications et de ressources en ligne. Ces recherches prŽalables ont permis dÕiden-

ration collective, puisque lÕinnovation peut venir dÕun Žtablissement pour ensuite faire lÕobjet dÕune

rŽß exion au niveau des institutions locales. Les questions ont donc ŽtŽ formulŽes dans le souci dՐtre

comprises et adaptŽes ˆ ces types dÕacteurs.

Les questions portaient sur :

s le type de collectivitŽ (commune, intercommunalitŽ, dŽpartement, rŽgion) s le type de gestion (directe, concŽdŽe, mixte)

s la politique de restauration collective menŽe (les sources dÕinspiration, les approvisionnements en pro-

duits locaux et de qualitŽ, les outils mis en place, les difÞ cultŽs juridiques et techniques rencontrŽes)

du territoire, dÕenvironnement, de formation, dՎducation, dÕaction sociale)

s la gouvernance (pilotage, services associŽs en interne, participation des usagers, partenariats avec

dÕautres collectivitŽs). PHASE 2 : CRƒATION DÕUNE BASE DE DONNƒES ET ANALYSE DES RƒPONSES AU QUESTIONNAIRE.

Le questionnaire en ligne a permis de collecter 121 rŽponses, en provenance de divers acteurs (en majoritŽ

des responsables de restauration collective) et de diffŽrents Žchelons de collectivitŽs (en majoritŽ des

communes).

Introduction

PHASE 3 : ANALYSE DES OBSTACLES ET DES LEVIERS JURIDIQUES.

considŽrŽs soit comme des freins, soit comme des moteurs pour le dŽploiement de politiques publiques

de restauration collective locale et durable. En particulier, les possibilitŽs offertes par le le droit de la

commande publique pour favoriser les achats locaux et durables ont ŽtŽ ŽtudiŽes et sont prŽsentŽes

dans la Þche Ç Politique dÕachat È (voir p.24). La possibilitŽ pour des agriculteurs et/ou des fournis-

seurs de se regrouper pour rŽpondre au marchŽ de la restauration collective sans enfreindre le droit

de la concurrence a aussi ŽtŽ ŽtudiŽe (voir la Þche Ç Politique agricole È p.20). EnÞn, la problŽmatique

de lÕenchevtrement des compŽtences et du millefeuille administratif a ŽtŽ analysŽe et a donnŽ lieu

au tableau des leviers dÕaction (voir p.11). Ce tableau synthŽtique prŽsente plusieurs pistes dÕactions

dans diffŽrents domaines, en fonction des Žchelons de collectivitŽs et des compŽtences qui leur sont

associŽes. Cette phase dÕanalyse juridique et politique sÕest achevŽe par lÕorganisation dÕun sŽminaire ˆ

lÕUniversitŽ de Nantes en mai 2016, qui a permis de confronter les points de vue des chercheurs et des

acteurs de la restauration collective (pour plus de dŽtails, voir le site internet www.programmelascaux.eu).

PHASE 4 : ƒLABORATION DE LA TYPOLOGIE.

Ë partir des ŽlŽments rŽcoltŽs, une typologie des diffŽrentes politiques publiques en lien avec la restau-

ration collective locale et durable a ŽtŽ Žtablie autour de onze politiques publiques et domaines

visionnement, la politique environnementale, la politique de ressources humaines, la poli-

tique dՎducation, la politique sociale, les objectifs culinaires, nutritionnels et de santŽ, la

politique budgŽtaire, la gouvernance. Pour chacune des politiques publiques nous avons recensŽ

des instruments et des leviers dÕactions, et opŽrŽ une distinction entre les diffŽrents Žchelons de col-

lectivitŽs qui nÕont pas les mmes contraintes ni les mmes possibilitŽs. Une politique alimentaire

est un projet global, et cÕest la combinaison des actions, des instruments et des politiques

collective locale et durable È sÕarticulent donc autour des onze Ç Þches thŽmatiques È correspondant

aux onze politiques publiques et domaines dÕaction. QUELQUES CONSTATS Ë LÕISSUE DE NOTRE ANALYSE

Les expŽriences qui semblent donner des rŽsultats (augmentation de la part des approvisionnements

en produits de qualitŽ et locaux, adhŽsion des agents et de la population, cohŽrence des actions mises

moment ou ˆ un autre dÕun portage politique fort, et pour lesquelles des moyens Þnanciers, techniques

et humains ont ŽtŽ allouŽs.

Alors que lÕalimentation dŽpend dÕune multitude de politiques publiques, ces expŽriences mettent en

exergue le r™le que chacun des Žchelons administratifs, en fonction de ses compŽtences, peut jouer,

mais Žgalement la nŽcessitŽ de penser au-delˆ des cadres administratifs existants.

Notre enqute a permis de constater que certaines actions Žtaient beaucoup plus rŽpandues que dÕautres.

de terres agricoles par exemple, demandent plus de temps et impliquent un plus grand nombre de parties

prenantes, ce qui peut expliquer que nous ayons eu peu de rŽponses dans ces domaines.

Dans ces expŽriences, on observe que des acteurs qui ne se rencontraient pas, peu ou plus, les agriculteurs

et les agents de la restauration collective, retissent des liens, se rencontrent dans des groupes de travail.

torial de lÕalimentation fonctionne.

dŽveloppŽe par les acteurs de lÕagriculture biologique, pour qui la restauration collective, malgrŽ des

chiffres encore faibles, reprŽsente depuis plusieurs annŽes un secteur ˆ dŽvelopper.

Pour autant, ces expŽriences reposent beaucoup sur des personnes volontaires et volontaristes. Et elles

89
LOCALISATION DES EXPƒRIENCES COLLECTƒES Ë LÕISSUE DU QUESTIONNAIRE

Les rŽponses ont ensuite ŽtŽ soumises ˆ une grille de lecture comportant des ŽlŽments sur le type de

collectivitŽ, le type de gestion, la taille de la collectivitŽ, les objectifs ÞxŽs, les segments de politiques

dŽmarche, les obstacles juridiques et techniques rencontrŽs et les solutions apportŽes.

Ë lÕissue de cette analyse, il nous est apparu que le questionnaire ne permettait pas dÕembrasser lÕen-

dÕautres ŽlŽments dÕanalyse.

dÕobjectifs (bien que la qualitŽ de lÕalimentation soit lÕobjectif principal), dÕactions mises en place (tra-

vail sur lÕoffre ou sur la demande par exemple), dÕapproches (travail de grŽ ˆ grŽ avec les agriculteurs,

ou plus Ç Žco-efÞciente È avec la volontŽ de massiÞer les achats de produits locaux, ou approche plus

axŽe sur des aspects environnementaux), mais aussi dÕavancŽes des projets. Certaines politiques sont

menŽes depuis longtemps quand dÕautres en sont au stade de la rŽßexion sur la stratŽgie ˆ mener. Ces

constats nous ont conduits ˆ articuler notre typologie autour de domaines dÕaction, et non autour des expŽriences elles-mmes.

RƒGION DE LA RƒUNION

GUADELOUPE

CommunautŽ de communes

du Pays de Lourdes

Illkirch-Graffenstaden

Grande-Synthe

Amiens

Saint-ƒtienne-du-Rouvray

Beauvais

Bois-Colombes

Aulnay-sous-Bois

Plaisir

HAUTS DE SEINE

Saint-Maur-des-FossŽs

Lillebonne

Le Havre

Papillons Blancs

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