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Le recouvrement des coûts : un défi pour une gestion durable des déchets ménagers en Algérie.

Cas de la Commune d'Annaba

Tahar TOLBA, Aurore MORONCINI & Youcef KEHILA

CIRIEC No. 2020/03

3 Le recouvrement des coûts : un défi pour une gestion durable des déchets ménagers en Algérie. Cas de la Commune d'Annaba

Tahar TOLBA1, Aurore MORONCINI2 et Youcef KEHILA3

Working paper CIRIEC No. 2020/03

1 Doctorant, Warocqué School of Business & Economics, Université de Mons (Belgique)

(Email : tahar.tolba@student.umons.ac.be). School of Business & Economics, Université de Mons (Belgique) (Email : aurora.moroncini@umons.ac.be). d'Urbanisme EPAU, Alger (Algérie) (Email : y.kehila@epau-alger.edu.dz). 4

Table des matières

Résumé ......................................................................................................................... 5

Abstract ........................................................................................................................ 6

Liste des acronymes ..................................................................................................... 7

Introduction ................................................................................................................. 8

I. La gestion des déchets ménagers en Algérie ........................................................ 9

I.1. Contexte réglementaire et institutionnel ......................................................... 9

I.2. Contexte économique et fiscal ........................................................................ 10

I.3. Le Programme National de Gestion Intégrée des Déchets Ménagers

et Assimilés (PROGDEM) .................................................................................. 12

II. Le financement du service de gestion des DMA et le rôle des communes ......... 14

II.1. Les recettes communales ................................................................................ 15

II.2. Coûts de gestion des déchets ménagers ......................................................... 21

II.3. Le cas de la commune d'Annaba ..................................................................... 23

III. Résultats et discussions ........................................................................................ 24

IV. Conclusion ............................................................................................................ 26

V. Références bibliographiques ................................................................................ 28

5

Résumé

Conscient des enjeudž enǀironnementaudž du dĠǀeloppement durable, l'tat AlgĠrien a adopté, depuis le début des années 2000, plusieurs stratégies visant la préservation de l'enǀironnement, notamment en matiğre de gestion des dĠchets solides. Ces derniers sont en effet, un des principaux enjeux environnementaux auxquels doivent Plan National d'Actions Enǀironnementales et du DĠǀeloppement Durable (PNAE-DD) ă traǀers l'adoption, en 2002, du Programme National de Gestion Intégrée des

Déchets Ménagers et Assimilés (PROGDEM).

Les déchets ménagers et assimilés (DMA) sont en constante augmentation aussi bien en termes absolus que par habitant. En 2018, la production des DMA a atteint environ 13 millions de tonnes. Ils représentent la fraction la plus importante des de leur territoire. Il leur revient également de trouver en parallèle, des modes de traitement les plus appropriés : enfouissement, valorisation, recyclage, etc. Selon une étude réalisée par la Banque mondiale dans le cadre du Mediterranean Environmental Technical Assistance Program (METAP), une bonne gestion des déchets ménagers est estimée à 4 000 DZD/tonne (MATE, 2004). Cette évaluation est extrêmement élevée au regard du pouǀoir d'achat des mĠnages. La taxe d'enlğǀement d'ordures ménagères (TEOM) par ménage, fixée par la loi de finance

2015, se situe entre 1 000 et 1 500 DZD/an. Cependant, les ménages ne participent,

au travers de cette taxe, que de manière très faible au coût réel, dans la mesure où le

recouvrement des coûts pour garantir une gestion durable des déchets ménagers et assimilés (DMA). Dans cette contribution, il s'agit de mettre en edžergue, la situation de la gestion des déchets ménagers en Algérie et les modes de financement du service à travers, une analyse du contexte socio-économique ainsi que des recettes communales et des coûts de gestion des DMA.

Mots-clés : Algérie, Déchets ménagers et assimilés, gestion des déchets, recouvrement

des coûts

JEL Codes : H23, H31, K32, Q51, Q53

6

Abstract

Aware of the environmental stakes of sustainable development, since the beginning of the 2000s, the Algerian State has adopted several strategies aimed at preserving the environment, particularly in terms of solid waste management. These are, in fact, one of the main environmental issues facing local communities every day. Their management is part of the National Plan of Environmental Actions and Sustainable Development (PNAE-DD) through the adoption in 2002 of the National Program for Integrated Management of Household and Similar Waste (PROGDEM). Household and similar waste (DMA) is constantly increasing both in absolute terms and per capita. In 2018, the production of DMAs reached about 13 million tons. They represent the largest fraction of waste produced, all categories combined (inert, industrial, ...). It is the responsibility of local authorities to ensure that their collection is total over their entire territory. It is also their responsibility to find, in parallel, the most appropriate methods of treatment: landfilling, recovery, recycling, etc. According to a study conducted by the World Bank under the Mediterranean Environmental Technical Assistance Program (METAP), good household waste management is estimated at 4 000 DZD/Ton (MATE, 2004). This evaluation is extremely high compared to the purchasing power of households. The household waste collection tax (TEOM) per household, set by the 2015 Finance Act, is between

1 000 and 1 500 DZD/year. However, the households participate, through this tax,

only very little in real cost, insofar as the amount actually collected from TEOM represents only 15% what should be perceived (MEER, 2018c). There is therefore a need to adopt a real cost recovery policy to ensure sustainable management of household and similar waste (DMA). In this contribution, the aim is to highlight the situation of household waste management in Algeria and the modes of financing the service through an analysis of the socio-economic context as well as communal revenues and management costs. Keywords: Algeria, Household and similar waste, waste management, cost recovery

JEL Codes: H23, H31, K32, Q51, Q53

7

Liste des acronymes

AND : Agence Nationale des Déchets

APC : Assemblée Populaire Communale

CAS ͗ Compte d'Affectation SpĠciale

CNFE ͗ Conserǀatoire National des Formations ă l'Enǀironnement CSGL : Caisse de Solidarité et de Garantie des Collectivités Locales

DMA : déchets ménagers et assimilés

EPIC : Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial FEDEP : Fonds de l'Enǀironnement et de la DĠpollution

FNE : Fonds National de l'Enǀironnement

FNEL : Fonds National de l'Environnement et du Littoral GIZ : Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit MATE : Ministğre de l'AmĠnagement du Territoire et de l'Enǀironnement MEER : Ministğre de l'Enǀironnement et des Energies Renouvelables METAP : Mediterranean Environmental Technical Assistance Program MICLAT ͗ Ministğre de l'IntĠrieur et CollectiǀitĠs Locales et de l'AmĠnagement du

Territoire

PCD : Programmes Communaux de Développement

PNAE-DD ͗ Plan National d'Actions Enǀironnementales et du DĠǀeloppement Durable (PNAE-DD) PRGDS : Projet Régional de Gestion des Déchets Solides PROGDEM : Programme National de Gestion Intégrée des Déchets Ménagers et

Assimilés

SNE ͗ StratĠgie Nationale de l'Enǀironnement SNGID : Stratégie Nationale de Gestion Intégrée des Déchets TAP ͗ Tadže sur l'actiǀitĠ professionnelle TAPD ͗ Tadže sur les ActiǀitĠs Polluantes ou Dangereuses pour l'enǀironnement TEOM ͗ Tadže d'enlğǀement des ordures ménagères 8

Introduction

Suite à son adhésion à différents accords et protocoles internationaux dans le domaine de l'enǀironnement et du dĠǀeloppement durable, l'AlgĠrie a adoptĠ, depuis le début des années 2000, une nouvelle politique sur la protection de comme une des priorités du gouvernement algérien. Dans ce sens, une 1ère loi sur la gestion des déchets a été adoptée le

12 décembre 2001 " loi n° 01-19 ». Cette dernière, fixe le cadre de référence

déchets. Elle se base sur des principes universellement admis à savoir, la prévention et la précaution pour réduire des déchets à la source, le principe du pollueur-payeur, la notion de producteur de déchets recycleur ainsi que le droit programme opérationnel concernant les déchets ménagers et assimilés (DMA) appelé Programme National de Gestion Intégrée des Déchets Ménagers et

Assimilés (PROGDEM).

Aussi, un cadre fiscal rĠgissant les Ġcotadžes d'une maniğre gĠnĠrale et celles liées à la gestion des déchets ménagers en particulier, a été promulgué. Le financement de la gestion des déchets est cependant, toujours tributaire du budget de l'tat ă traǀers principalement les programmes déconcentrés4 (destinés aux wilayas5 et communes) à hauteur de 95,5 % (MEER, 2018b), mais aussi à travers différents fonds des collectivités locales et des financements

étrangers.

Les dépenses pour la prise en charge de la gestion des déchets, pour la période

2002-2016, sont passées de 0,06 % du PIB en 2002 à 0,03 % du PIB6 en 2016 ce

qui reste en-deçà des dépenses nécessaires pour réduire le coût de la

4 Part du budget de l'tat destinĠe aux collectivités locales (wilayas et communes) dont

en Belgique. L'AlgĠrie compte 48 wilayas.

PIB entre 2002 et 2016. Le PIB algérien est passé de 56,76 milliards USD en 2002 à

159 milliards USD en 2016 (source : Banque mondiale), les montants conséquents destinés à

la gestion des déchets ont été en nette progression passant de 34,056 millions USD en 2002

à 47,7 millions USD en 2016, mais restent en-deçà des coûts de dégradation de

l'enǀironnement dûs aux déchets pour la même période. 9 dégradation environnementale causée par les déchets et qui est en constante augmentation passant de 0,32 % en 1999 à 0,76 % du PIB en 2015 (MEER,

2018b).

Le constat fait par les médias, les associations et même les citoyens, révèle une insatisfaction quant à la gestion des déchets ménagers. Ce constat a été confirmĠ lors de l'Ġlaboration de la Stratégie Nationale de Gestion Intégrée des DĠchets ă l'horizon 2035 (SNGID-2035) (MEER, 2018c). Ceci nous amène à nous poser les questions suivantes : La gestion inefficiente des déchets ménagers en Algérie est-elle due ă l'absence d'un cadre juridique adéquat ? Le citoyen contribue-t-il suffisamment au financement du service de gestion des déchets ? Comment arriver à une gestion durable des déchets ménagers en Algérie ? Pour tenter d'y rĠpondre, nous aǀons commencĠ par Ġtudier la maniğre dont

les déchets ménagers sont gérés en Algérie. Ceci nous a amenĠ d'abord ă

passer en revue la politique en la matière adoptée par les pouvoirs publics, à identifier le gisement de déchets ménagers tant sur le plan qualitatif et quantitatif ainsi qu'ă inventorier les différents modes de traitement. Ensuite, nous avons procédé à une analyse des modes de financement de la gestion des déchets en nous appesantissant sur le rôle que jouent les communes dans ce secteur. d'Annaba, afin d'Ġtayer les conclusions de la premiğre partie de notre contribution et, en particulier, l'analyse du financement du serǀice de gestion des dĠchets mĠnagers au niǀeau communal. Les constats rĠsultant de l'Ġtude de cas nous amènent à proposer un ensemble de voies et moyens qui pourraient permettre la conduite d'une gestion durable des dĠchets mĠnagers en Algérie. I. La gestion des déchets ménagers en Algérie

I.1. Contexte réglementaire et institutionnel

déchets en Algérie était le décret n° 84-378 du 15 décembre 1984, fixant les conditions de nettoiement, d'enlğǀement et de traitement des dĠchets solides urbains, texte pris en application de la loi 83-03 du 05 février 1983 relative à la protection de l'enǀironnement. L'AlgĠrie, en ratifiant par dĠcret prĠsidentiel nΣ 98-158 du 16 mai 1998, la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets 10 dangereux et de leur élimination, aǀait l'obligation de mettre en conformitĠ sa législation relative aux déchets. Avec la crĠation du Ministğre de l'enǀironnement en 2000, la premiğre loi déchets, qui fût promulguée le 12 décembre 2001. Cette loi est considérée comme le socle du dispositif juridique gouvernant la gestion des déchets. La loi

01-19 a également permis de préciser la notion de déchet et a défini les

différentes catégories de déchets de même que les termes se rapportant à la gestion des déchets tels que générateur, détenteur, collecte, tri, traitement, etc. (art. 3). Sur le plan institutionnel, outre les structures centrales du Ministère de l'Environnement et des Energies Renouvelables (MEER) qui concourent avec les serǀices du Ministğre de l'IntĠrieur et CollectiǀitĠs Locales et de politique nationale en matière de gestion de déchets ménagers, la création de l'Agence Nationale des Déchets (AND) et du Conservatoire National des Formations ă l'Enǀironnement (CNFE) en 2002 vient consolider le dispositif opérationnel de gestion des déchets ménagers en Algérie.

I.2. Contexte économique et fiscal

L'actualisation du Plan National d'Actions pour l'Enǀironnement et le Développement Durable (PNAE-DD), en 2017, révèle que les coûts de la environnementaux et des inefficiences) ont atteint environ 1 143 milliards de DZD par année, soit 11,38 milliards de USD7. Ce montant représente 6,9 %

du PIB (année de référence 20158). Les coûts de remédiation ont étĠǵ estimés à

environ 360 milliards de DZD par année ce qui représente environ 2,2 % du PIB (année de référence 2015). (MEER, 2017). Le principe du pollueur-payeur a amené les pouvoirs publics à instituer, dès

1992, dans le cadre de la loi de finances9, une Taxe sur les Activités Polluantes

d'Affectation Spéciale (CAS) appelé Fonds National de l'Environnement (FNE). AlgĠrie. L'institution de cette nouǀelle fiscalitĠ a constituĠ une rĠǀolution dans

8 Le PIB de l'annĠe 2015 Ġtait de 165,9 milliards d'US Dollars (source : Banque mondiale).

9 Article 117 de la Loi n° 91-25 du 18 dĠcembre 1991 portant loi de finances pour l'annĠe

1992.
11 le système financier algérien, mais qui est passée totalement inaperçue (Rahmani, 2017). Depuis 2002, les lois de finances successives ont introduit de nouvelles taxes ou revalorisé celles qui existaient déjà (Tableau 1).

Dğs l'instauration de la fiscalitĠ enǀironnementale, il Ġtait impĠratif de créer un

d'Affectation SpĠciale (CAS), dĠnommĠ Fonds National de l'Enǀironnement (FNE), instituĠ par l'article 189 de la loi de finances de l'annĠe

1992. Ce dernier a été remplacĠ, en 2001, par le Fonds de l'Enǀironnement et

de la Dépollution (FEDEP)10 avec un élargissement de la nomenclature des dépenses.

Tableau 1. Écotaxes et réglementation

Taxes Ancrage juridique

Tadže d'Enlğǀement des Ordures

Ménagères (TEOM) appelée " Taxe

d'assainissement » Loi 90-36 du 31 décembre 1990 portant loi de finances pour 1991, généralisée et revalorisée par la loi de finances de 2002

Taxe sur les activités polluantes ou

dangereuses pour l'environnement (TAPD) Loi n° 91-25 du 18 décembre 1991 portant loi de finances pour 1992, complétée par le décret exécutif n° 09-336 du

20 octobre 2009

Taxe d'incitation au déstockage des

déchets industriels spéciaux et/ou dangereux Loi n° 01-21 du 22 décembre 2001 portant loi de finances pour 2002

Taxe d'incitation au dĠstockage sur

les déchets liés aux activités de soins des hôpitaux et cliniques Loi n° 01-21 du 22 décembre 2001 portant loi de finances pour 2002 Taxes sur les carburants Loi n° 01-21 du 22 décembre 2001 portant loi de finances pour 2002

Taxe sur les pneus neufs importés

et/ou produits localement Décret exécutif n° 07-117 du 21 avril 2007

Taxe sur les huiles, lubrifiants et

préparations lubrifiantes, importés ou fabriqués localement Décret exécutif n° 07-118 du 21 avril 2007

Taxe complémentaire sur la

industrielle Décret exécutif n° 07-299 du 27 septembre 2007

Taxe complémentaire sur les eaux

usées industrielles Décret exécutif n° 07-300 du 27 septembre 2007

Taxe sur les sacs plastiques

importés et/ou produits localement Décret exécutif n° 09-87 du 17 février 2009

10 Article 30 de la Loi n° 01-12 du 19 juillet 2001 portant loi de finances complémentaire

pour l'annĠe 2001. 12 Bien que le FEDEP soit régulièrement alimenté par les diverses écotaxes, l'utilisation de ce fonds reste cependant en-deçà de ce qui était attendu, avec un taux de consommation ne dépassant pas 1 % en 2014 et à peine 22 %, depuis sa création (Cour des comptes, 2016). ce fonds un véritable outil de dépollution11, ii) une gestion bureaucratique combinée à un sous-encadrement de la structure chargée de ce fonds12, iii) l'absence de plans d'action13 relatifs ă l'utilisation du fonds. Les constats de la Cour des Comptes concernant les comptes d'affectation spéciale ont amené les pouvoirs publics à réduire leur nombre soit par la clôture de certains comptes inactifs ou par la fusion de comptes d'affectation spĠciale d'un mġme dĠpartement ministériel. Le Ministre des Finances dĠclarait ă l'Assemblée populaire nationale (chambre basse du Parlement algérien) : " le gouvernement entend poursuivre ses efforts pour l'assainissement de ces comptes et la rĠduction progressiǀe de leur nombre ă 51 d'ici fin 2018 contre 73 en 2010, 66 en 2015 et 56 en 2017 » 14. du Fonds national pour la protection du littoral et des zones côtières avec le Fonds national pour l'enǀironnement et la dĠpollution. Par ailleurs, le nouveau compte d'affectation spĠciale s'appelle désormais Fonds National de l'Enǀironnement et du Littoral par abréviation FNEL15. I.3. Le Programme National de Gestion Intégrée des Déchets Ménagers et

Assimilés (PROGDEM)

À travers le Programme National de Gestion Intégrée des Déchets Ménagers et Assimilés (PROGDEM), la stratégie algérienne de gestion intégrée des déchets mĠnagers et assimilĠs est d'abord basĠe sur des considĠrations de prĠserǀation de l'hygiène publique et la protection de la santé du citoyen (Bertolini, 2005).

11 Retard ou non-promulgation de tedžtes d'application (critğres d'ĠligibilitĠ de financement,

comité de suiǀi et d'Ġǀaluation du fonds).

12 La structure chargée de la gestion du FEDEP se limite à une sous-direction rattachée à la

direction de l'administration et des moyens du ministğre.

13 Art. 4 du Décret exécutif n° 2001-408 du 13 décembre 2001.

14 https://www.algerie-eco.com/2018/02/19/nombre-comptes-daffectation-special-reduit-

a-51-2018/

15 Art. 135 de la loi n° 16-14 du 28 décembre 2016 portant loi de finances pour 2017.

13 En effet, les objectifs du PROGDEM définis par le Ministğre de l'AmĠnagement du Territoire et de l'Enǀironnement (MATE16, 2003) sont : la protection de la santĠ du citoyen et l'amĠlioration du cadre de ǀie ; valorisation des déchets recyclables ; la crĠation d'emplois ǀerts. La loi 01-19 rappelle que la responsabilité de la gestion des déchets ménagers et assimilés relève des communes, conformément à la législation régissant les collectivités locales (art. 32) et y institue un schéma communal de gestion des déchets ménagers et assimilés (art. 29)17.

Selon Naǀarro (2003), aǀant toute rĠfledžion sur le choidž d'une filiğre de

traitement pour un déchet donné, il y a lieu de réaliser deux étapes prĠliminaires. La premiğre concerne tous les traǀaudž d'analyse et les tests de comportement qui doivent permettre de bien connaître le déchet au plan qualitatif mais aussi au plan quantitatif et spatio-temporel. La seconde consiste à choisir la stratégie de gestion la mieux adaptée aux quantités et aux caractéristiques des déchets produits. L'Ġtude rĠalisĠe par l'Agence Nationale des Déchets (AND) a montré que la quantité moyenne des déchets ménagers et assimilés générée quotidiennement est de 0,8 Kg/habitant, soit 292 Kg/hab./an (AND, 2016). On est évidemment loin de la moyenne européenne (512 kg/hab./an) et celle de la Belgique (489 kg/hab./an) qui comprend également le tout-venant et le recyclable (de Beer de Laer, 2012). Depuis, la production de dĠchets n'a cessĠ croissance annuelle de 3 % (AND, 2016), la quantité des déchets ménagers et

assimilĠs gĠnĠrĠe en AlgĠrie pour l'annĠe 2018 est estimĠe ă enǀiron

13 millions de tonnes.

En ce qui concerne leur nature, la comparaison de la situation entre 2010 et années, la fraction putrescible reste prédominante avec un taux de 54,40 %.

16 MATE ͗ Ministğre de l'AmĠnagement du Territoire et de l'Enǀironnement.

17 Décret exécutif n° 07-205 du 30 juin 2007 fixant les modalités et procédures

d'élaboration, de publication et de révision du schéma communal de gestion des déchets ménagers et assimilés. 14 du papier-carton et du tedžtile dĠnote d'un changement dans les modes de consommation de la population algĠrienne (croissance de l'emballage des produits de large consommation) (Figure 1). Figure 1. Évolution de la composition des DMA en Algérie entre 2010 et 2014 (Source : AND, 2016) Le mode de traitement des DMA prĠconisĠ en AlgĠrie est l'enfouissement en communes ou la décharge contrôlée pour les petites communes. Ainsi, pour la période 2002-2016, 172 installations de traitement des déchets ménagers (CET et décharges contrôlées) ont été achevées et mises en exploitation et 134 sont actuellement en cours de réalisation. II. Le financement du service de gestion des DMA et le rôle des communes Le financement des équipements de collecte et de transport des déchets

ménagers et assimilés se fait, généralement, sur le budget des collectivités

locales, soit sur fonds propres des communes ou à travers les Programmes Communaux de Développement (PCD), dont la nomenclature a été élargie depuis 2009.18 Les communes peuvent ainsi inscrire des opérations sur PCD en

18 Art. 12 du Décret exécutif n° 09-148 du 2 mai 2009 modifiant et complétant le Décret

15

importants ont ĠtĠ consentis pour le secteur des dĠchets. Ils s'Ġlğǀent ă

88 milliards DZD (environ 640 millions d'Φ) pour la période entre 2002 et 2016

(MEER, 2018b), dont 41 milliards DZD (environ 300 millions d'Φ) ont ĠtĠ utilisĠs pour renforcer les équipements de collecte et de transport des déchets urbains et ont été financés sur le budget du Ministère chargé des collectivités locales (MICLAT, 2017). Ces investissements proviennent principalement du budget de l'tat ă traǀers les programmes déconcentrés (95,5 %) et le reste sur divers fonds, budgets de wilayas, budgets communaux et financements étrangers (MEER, 2018b).

II.1. Les recettes communales

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