[PDF] Etude juridique SG Rapport danalyse INCa Seban - janv 2017

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ÉTUDE RELATIVE A L"EVOLUTION DES STRUCTURES DE GESTION DES PROGRAMMES DE DEPISTAGE DES

CANCERS

RAPPORT D"ANALYSE

Janvier 2017

2/77

SOMMAIRE

I. L"ENCADREMENT JURIDIQUE DES STRUCTURES DE GESTION DU DÉPISTAGE

ORGANISÉ.............................................................................................................................................. 5

II. IDENTIFICATION DES OBJECTIFS DE LA MISSION ............................................................... 9

III. ETUDE COMPARATIVE ET PRECONISATION DE LA STRUCTURE-CIBLE ........................ 11

A. A TITRE LIMINAIRE, SUR LE CARACTERE INADAPTE DE LA FEDERATION ...................................... 11

B. ANALYSE DE L"OPPORTUNITE DE RECOURIR AU GIP ................................................................. 12

1. Sur les membres et les missions du GIP .............................................................................. 12

2. La convention constitutive ..................................................................................................... 14

3. Sur la gouvernance d"un GIP ................................................................................................ 16

4. Sur la solidarité des membres vis-à-vis des dettes du groupement ...................................... 17

5. Sur le régime de la comptabilité du GIP ................................................................................ 18

6. Le financement du GIP .......................................................................................................... 18

7. Le personnel du GIP .............................................................................................................. 19

8. Le contrôle du GIP ................................................................................................................. 20

9. Les contrats des GIP ............................................................................................................. 21

10. Sur la possibilité de créer une antenne territoriale ................................................................ 21

C. SUR L"OPPORTUNITE DE RECOURIR A UN GROUPEMENT DE COOPERATION SANITAIRE DE MOYENS

(GCSM) ............................................................................................................................................. 23

1. L"objet du GCSM ................................................................................................................... 23

2. Les membres du GCSM ........................................................................................................ 24

3. Le statut du groupement de coopération sanitaire de moyens ............................................. 25

4. Le financement du GCSM ..................................................................................................... 26

5. La convention constitutive du GCSM .................................................................................... 27

6. La Gouvernance du GCSM ................................................................................................... 27

7. La comptabilité....................................................................................................................... 28

8. Le statut du personnel ........................................................................................................... 28

9. La soumission aux règles de la commande publique............................................................ 29

10. La possibilité d"ouvrir des antennes territoriales ................................................................... 30

D. L"OPPORTUNITE DE RECOURIR A UNE ASSOCIATION ................................................................. 31

1. Objet : .................................................................................................................................... 32

3/77

2. Les membres d"une association ............................................................................................ 32

3. La constitution d"une association ........................................................................................... 33

4. La gouvernance ..................................................................................................................... 34

5. Le financement ...................................................................................................................... 36

6. Le régime comptable de l"association ................................................................................... 37

7. Le personnel de l"association ................................................................................................ 38

8. La possibilité pour l"association de créer des antennes territoriales ..................................... 38

9. Le régime des achats de l"association .................................................................................. 38

10. La prévention du risque de qualification en association transparente .................................. 39

IV. ANALYSE DES ETAPES JURIDIQUES NECESSAIRES A LA CREATION DE LA STRUCTURE-CIBLE ET DES CONSEQUENCES SUR LE PERSONNEL, LES BIENS ET LES

CONTRATS ........................................................................................................................................... 44

A. LE REGROUPEMENT ENTRE LES STRUCTURES DE GESTION CONSTITUEES SOUS LA FORME D

"ASSOCIATION ................................................................................................................................... 45

1. Opération de fusion entre associations ............................................................................ 46

a) Le régime juridique de la fusion d"associations ................................................................. 46

i) Définition de la fusion .................................................................................................... 46

ii) Les effets de la fusion .................................................................................................... 47

iii) Conséquences de la fusion sur les contrats de travail .................................................. 51

b) Phase préparatoire à l"opération de fusion entre associations ......................................... 54

i) Audit préalable des associations concernées par le regroupement .............................. 54

ii) Elaboration du projet de traité de fusion ........................................................................ 54

iii) Cas des biens et droits immobiliers ........................................................................... 56

iv) Intervention d"un commissaire à la fusion ................................................................. 57

v) Information-consultation des institutions représentatives du personnel..................... 57

c) Réalisation de l"opération de fusion entre associations .................................................... 59

2. Opération de dissolution des associations et constitution de nouvelles associations ..

............................................................................................................................................... 59

a) Cas de dissolution d"une association ................................................................................ 60

b) Conséquences de la dissolution : la liquidation ................................................................. 60

i) Opérations de liquidation ............................................................................................... 61

ii) Reprise des apports....................................................................................................... 61

iii) Dévolution du boni de la liquidation ............................................................................... 62

iv) Publicité de la dissolution ............................................................................................... 63

4/77

c) Sort du personnel .............................................................................................................. 63

d) Le sort du personnel sous statut de droit public ................................................................ 65

B. LA RESTRUCTURATION D"UN GIP ............................................................................................ 67

1) Dissolution et liquidation du GIP et constitution d"une nouvelle association ......................... 67

2) Transformation du GIP .......................................................................................................... 69

C. LES DONNEES TRANSMISES COLLECTEES ET TRAITEES............................................................. 71

1) Les procédures requises en cas de fusion ............................................................................ 71

2) Les procédures requises en cas de création d"une structure nouvelle concomitante à une

dissolution des associations .................................................................................................. 75

ANNEXES :

Annexe I : Tableau comparatif des structures analysées GIP-GCSM-Association Annexe II : Tableau comparatif des avantages et des inconvénients des structures analysées GIP-GCSM-Association au regard de l"objectif d"évolution des SG Annexe III : Tableau synthétique relatif au régime juridique et aux avantages de la structures préconisée Annexe IV : Calendrier et étapes d"une procédure de fusion entre associations Annexe V : Calendrier et étapes de la transformation d"un GIP/ GCSM en association Annexe VI : Tableau récapitulatif des hypothèses de rapprochement des structures existantes

vers la structure-cible (opérations juridiques et conséquences sur le personnel, les biens et les

contrats). 5/77

I. L"ENCADREMENT JURIDIQUE DES STRUCTURES DE

GESTION DU DÉPISTAGE ORGANISÉ

L"article L. 1411-6 du Code de la santé publique (CSP) prévoit que " des programmes

de santé destinés à éviter l"apparition, le développement ou l"aggravation de maladies ou

incapacités sont déterminés par arrêté du ministre de la santé et de la sécurité sociale

et, en tant que de besoin, des ministres intéressés. Dans le cadre de ce programme sont prévus des consultations médicales périodiques de prévention et des examens de dépistage», dont la liste est fixée par arrêté du Ministre de la Santé.

L"article L. 1411-7 du CSP précise que :

" Des arrêtés des ministres chargés de la santé et de la protection sociale précisent, en tant que de besoin, notamment :

1° L"objet des consultations de prévention et des examens de dépistage

mentionnés à l"article L. 1411-6 ;

2° Le cas échéant, l"équipement requis pour procéder à certains de ces examens

et les modalités techniques de leur réalisation ;

3° Les conditions de mise en oeuvre de ces consultations, de ces examens et de

l"information du patient ;

4° Les conditions de transmission des informations nécessaires à l"évaluation du

dispositif ;

5° Les missions confiées à l"agence régionale de santé ou à des organismes

habilités par son directeur général pour la mise en oeuvre des programmes de santé mentionnés à l"article L. 1411-6 ».

Dans ce cadre, le programme de dépistage organisé du cancer a été généralisé et

encadré par un cahier des charges prévu par l"arrêté du 29 septembre 2006 relatif aux programmes de dépistage des cancers. Les programmes de dépistage des cancers sont mis en oeuvre par des structures de gestion (SG) départementales ou interdépartementales, dont les missions sont fixées par le cahier des charges annexé à l"arrêté (articles 4 et 5 de l"arrêté précité). Les missions des structures de gestions sont fixées par le cahier des charges ainsi que les conditions de mises en oeuvre du programme de dépistage. 6/77

L"arrêté précité prévoit en effet que " la structure de gestion est l"instance opérationnelle

assurant l"organisation locale des dépistages organisés des cancers à l"échelle d"un ou plusieurs départements ».

La structure de gestion est ainsi responsable :

- Des relations avec les professionnels concourant au dépistage ; - De la sensibilisation et de l"information de professionnels et de la population ; - De la gestion des fichiers centralisés des personnes dépistées ; - Des relations avec les personnes dépistées ; - Du recueil de données et de la transmission des résultats aux personnes concernées ; - De la gestion optimale des moyens financiers au travers de l"utilisation du budget type ; - De l"évaluation interne et de l"assurance qualité du programme ; - Du retour d"information vers les professionnels de santé ; - De la conservation des données.

L"arrêté ne préconise aucune forme juridique particulière pour les structures de gestion,

mais impose en revanche des critères relatifs au personnel et au fonctionnement de la structure. Concrètement, il existe 90 structures de gestion sur le territoire, dont le champ d"intervention est départemental ou interdépartemental. Les structures de gestion se composent majoritairement d"association (83%), de GIP (8%), d"oeuvres de la sécurité sociale (5%), de services des conseils départementaux (1%) et d"autres statuts (3%).

L"arrêté prévoit que la structure de gestion doit être placée sous la responsabilité

médicale d"un médecin ayant une expérience en santé publique, sachant que le personnel se compose au minimum de : 7/77 - Un médecin coordonnateur ; - Un responsable administratif et financier ; - Un paramédical ; - Un agent de secrétariat à temps plein. La structure de gestion doit comprendre un conseil d"administration ou une instance équivalente qui répond de la gestion de la structure auprès du Ministère de la santé. L"instance de gouvernance doit comporter des représentants de financeurs, des professionnels impliqués dans le dépistage, des usagers et de l"ordre des médecins. Cette instance est assistée d"un comité scientifique, sachant que la moitié au moins des membres de ce comité doivent être extérieurs à la structure de gestion. La consultation des statuts que vous nous avez adressés fait ressortir la typologie (non-exhaustive) de membres suivants : - L"Agence Régionale de Santé ; - La Caisse Primaire d"Assurance Maladie ; - La Mutualité Sociale Agricole ; - Le Régime Social des Indépendants ; - Des établissements de santé ; - La Ligue contre le Cancer ; - Des associations d"usagers ; - Le Conseil départemental ; - L"Ordre des médecins ; - Les organisations et syndicats de professionnels médicaux ; - Les associations d"accompagnements à domiciles des personnes âgées ; - Des communes ; 8/77 - Des personnes physiques (professionnels de santé siégeant à titre individuel). Des personnes physiques semblent également être membres des structures de gestion,

sans que cet élément ne puisse être affirmé avec certitude au regard des éléments

présents au dossier. Ainsi en est-il par exemple des représentants des professionnels de santé (cf. statuts de l"ADCN). L"étude relative aux structures de gestion de la Région Centre semble également faire état de structures de gestion composées notamment de personnes physiques (médecins généralistes, gynécologues, radiothérapeutes, professeurs de faculté, etc.). Les structures de gestion sont financées par une dotation des organismes d"assurance maladie et par l"Etat (ARS) qui peut être complétée par d"autres financements publics ou privés, sachant que les documents budgétaires doivent être conformes au budget type prévu par l"arrêté. La structure de gestion doit, aux termes de l"annexe II de l"arrêté du 26 septembre 2009

précité, transmettre des documents budgétaires et financiers " aux représentants de

l"Etat et de l"assurance maladie dans la région », à savoir : - Le budget prévisionnel construit sur la base du budget type prévu par l"arrêté ; - Le budget ajusté en fonction de l"arrêt des comptes N-1 ; - Les comptes de l"année N-1 ; - Le rapport annule financier portant sur l"année N-1 ; - Un état de la consommation des crédits ; - Le rapport annuel sur les actions de sensibilisation et d"information des médecins et de la population ainsi que le rapport annuel sur la formation des praticiens ; - Le rapport annuel sur la formation des praticiens. L"ensemble des missions confiées aux structures de gestion est encadré par le cahier des charges national, prévu par l"arrêté du 29 septembre 2006 précité. Les structures de gestions ont également l"obligation de transmettre les indicateurs d"évaluation et de pilotage des programmes aux services déconcentrés de l"Etat ainsi qu"aux organismes d"assurance maladie. 9/77 Elles doivent s"assurer du respect des obligations définies au sein du cahier des charges

spécifique à chaque programme de dépistage par l"ensemble des acteurs impliqués

dans la mise en oeuvre de ce programme.

II. IDENTIFICATION DES OBJECTIFS DE LA MISSION

Le Plan cancer 2014-2019 vise à une structuration régionale du dispositif de dépistage en appui aux ARS et à son interfaçage fonctionnel et structurel avec les autres structures de la cancérologie tout en préservant l"échelon de proximité.

Il est ainsi envisagé de positionner une structure de gestion régionale à l"appui de

chaque nouvelle ARS et d"assurer une proximité dans les actions mises en oeuvre à travers les antennes territoriales. A cet égard, il est prévu de mutualiser plusieurs des missions du SG au niveau régional : - L"appui à l"ARS et le déploiement du prochain cahier des charges national ; - La gouvernance et les missions supports ; - La coordination des missions supports.

La réorganisation préserverait la territorialisation des missions de proximité, à savoir :

- L"information, la formation et la mobilisation des professionnels de santé ; - L"information et la communication envers la population et les personnes dépistées ; - Le relais territorial des actions de la structure régionale. A l"occasion de cette évolution organisationnelle, il est notamment prévu de mettre en place une démarche d"assurance qualité pour encadrer le nouveau dispositif des dépistages organisés. L"organisation nouvellement mise en place serait ainsi encadrée par le cahier des charges ainsi qu"une procédure de labellisation de l"INCa. Au regard de ce qui précède, l"organisation des dispositifs de dépistage des cancers devrait évoluer selon les axes suivants : 10/77 - Créer une structure régionale pour chaque région métropolitaine (13) et d"outre- mer (4), soit une seule entité juridique par région (au lieu des 90 structures présentes sur le territoire), chargée de la mise en oeuvre des programmes en appui de chaque ARS ; - Prévoir la possibilité pour cette entité juridique régionale de s"appuyer sur des antennes territoriales dont le nombre et l"implantation seront définis en accord avec l"ARS, mais qui serait plus limité. Compte tenu de ces objectifs, il convient successivement de : - Etablir une analyse comparative afin de préconiser la structure régionale la plus adaptée, au regard de la nécessité de la doter d"antennes régionales des missions, de la gouvernance, des membres, des règles comptables et budgétaires, le statut du personnel, les modalités de création (III) ; - Préconiser la norme juridique permettant de définir et d"impulser au niveau national l"évolution des structures existantes vers la structure-cible (IV) ; - Analyse des étapes juridiques, et du calendrier prévisionnel afin de parvenir à la structure-cible opérationnelle ainsi que des conséquences sur les personnels, les contrats et les biens (V). 11/77 III. ETUDE COMPARATIVE ET PRECONISATION DE LA

STRUCTURE-CIBLE

Parmi les personnes juridiques susceptibles de constituer une structure de gestion, le GIP (A), le groupement de coopération sanitaire (B), ou encore l"association (C) peuvent constituer des structures de portage pertinentes. Il convient d"envisager successivement le régime juridique de ces trois structures. Au préalable, il convient d"exposer les raisons pour lesquelles la fédération ne saurait constituer une structure de portage pertinente des structures de gestion compte tenu des objectifs spécifiques poursuivis en l"espèce. A. A titre liminaire, sur le caractère inadapté de la fédération

La fédération se présente sous la forme juridique d"une association régie par les

dispositions de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d"association. Elle a pour objet de regrouper des adhérents ayant une communauté d'intérêts de par

leur objet social. La création d"une fédération suppose donc par définition le maintien de

la personnalité juridique de ses adhérents.

Or, en l"espèce, l"objectif d"évolution des structures de gestion de dépistage organisé des

cancers consiste en la création d"une entité juridique par région disposant d"antennes

territoriales, ces dernières ne disposant pas par définition de personnalité juridique

distincte.

Le cadre juridique de la fédération s"avère donc particulièrement inadapté à vos objectifs

actuels.

Il convient dès lors d"écarter la possibilité de recourir à une fédération à ce stade.

12/77 A cet égard, il convient d"ailleurs de souligner que le même constat s"impose s"agissant des autres structures de coopération étudiées (GIP et GCSM).

En effet, l"opportunité de recourir à ces structures juridiques tout en conservant la

personnalité juridique des structures de gestion existantes aurait pour conséquence de constituer une strate administrative supplémentaire qui ne se justifie pas à ce jour au regard du fonctionnement et, surtout, du financement des structures de gestion.

Sur ce dernier point, il convient d"ailleurs de rappeler que l"un des objectifs du Plan

Cancer 2014-2019 consiste à établir une organisation régionale des structures de gestion, dans un objectif d"harmonisation et d"efficience, en appui des échelons territoriaux. Or, force est de constater que la création d"une structure-cible qui compterait parmi ses membres les structures de gestion existantes contreviendrait directement aux objectifs du Plan Cancer 2014-2019.

Cette solution ne présente d"ailleurs pas d"intérêt d"un point de vue fonctionnel et

pourrait, au contraire, constituer une strate administrative et financière qui viendrait

alourdir et complexifier le fonctionnement des structures de gestion.

B. Analyse de l"opportunité de recourir au GIP

1. Sur les membres et les missions du GIP

L"article 98 de la loi précitée définit les conditions de création du GIP en indiquant qu"il

s"agit d"une personne morale de droit public dotée de l"autonomie administrative et financière constitué par convention approuvée par l"Etat soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l"une ou plusieurs d"entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé. Ainsi, il ressort de cette disposition que certains principes antérieurement dégagés ont été confirmés par le nouveau statut général des GIP élaboré par la loi de 2011.

Ainsi en est-il de :

- L"affirmation de la nature de personne morale de droit public des GIP (confirmant l"arrêt TC, 14 février 2000, GIP " habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abris » c/ Verdier, n°03170). La personnalité morale de droit public implique que le GIP dispose de pouvoirs exorbitants du droit commun 13/77 tels que l"adoption d"actes ou de contrats administratifs pouvant contenir des clauses exorbitantes du droit commun ; - Le fait que les GIP sont constitué entre des personnes publiques ou entre au moins une personne publique et une ou plusieurs personnes privées. Il convient de souligner que le GIP peut être composé uniquement de personnes morales, à l"exclusion de toute personne physique. Au cas présent, les structures de gestion comprennent tant des personnes morales de droit privé (CPAM, MSA, RSI, Ligue contre le Cancer, Ordre des médecins, organisations de professionnels médicaux, associations d"usagers, etc.) que de droit public (ARS, conseils départementaux, communes), conformément à la typologie établie ci-avant. Les structures de gestion peuvent également compter des personnes physiques parmi leurs membres. Les membres actuels structures de gestions existantes pourraient donc être théoriquement membres d"un GIP, à l"exception toutefois des personnes physiques. En outre, la composition actuelle des structures de gestion révèle le plus souvent la présence de membres disposant d"une personnalité morale de droit public.

L"ARS, les départements, les établissements publics de santé et plus rarement les

communes, qui sont les seules personnes morales de droit public identifiées parmi les membres des structures de gestion de dépistage, ne sont pas systématiquement membres de chaque structure de gestion, certaines d"entre elles ne comprenant en effet pas de personnes morale de droit public. En pratique, compte tenu de la composition actuelle des structures de gestion, et dans la

perspective de leur réorganisation, il convient donc d"être vigilant à ce que des structures

de gestion structurées sous forme de GIP comprennent effectivement au moins une personne morale de droit public. Dans la mesure où les ARS n"ont pas vocation à devenir (systématiquement) membre

des structures de gestion, bien qu"elles doivent être néanmoins associées à la

gouvernance de la structure gestion au regard de leur qualité de financeur (article II de l"arrêté du 29 septembre 2006 précité) , cela suppose qu"au moins un département, une commune ou un établissement public de santé soit membre du GIP. 14/77 En outre, il convient de souligner que le GIP ne peut compter de personnes physiques parmi ses membres. Ainsi, dans le cas où les structures de gestion seraient constituées sous la forme d"un GIP, cela impliquerait que les personnes physiques actuellement membres des SG participent à la gouvernance du GIP uniquement dans le cadre du comité scientifique ou en tant que personnalité qualifiée, et non en tant qu"administrateur.

Par ailleurs, le 2

ème alinéa de l"article 98 de la loi précité énonce que les GIP exercent

des activités d"intérêt général à but non lucratif par la mise en commun des

moyens nécessaires à leur exercice. Autrement dit, le GIP n"a pas à permettre le

partage de bénéfices.

A cet égard, la doctrine assimile ces activités à des missions de " service public

administratif » et ne parait envisager l"exercice d"activités industrielles et commerciales qu"à titre accessoire (G. Clamour, Statut des Groupements d"intérêt public, Contrats et marchés publics n°6,

juin 2011, com.157 ; P. Combeau, La nouvelle " loi de 1901 » des groupements d"intérêt public - entre rupture et

continuité, JCP. Adm. et Coll. Terr. N°26, 27 juin 2011, 2235)

Le GIP est constitué pour une durée adaptée à ses activités, la possibilité de créer un

GIP à durée illimitée n"étant pas exclue depuis l"intervention de la loi du 17 mai 2011 (article 99). Au cas d"espèce, il ne fait aucun doute que les missions exercées par les structures de gestion à savoir assurer de façon opérationnelle l"organisation locale des programmes de dépistages des cancers conformément au cahier des charges prévu en annexe de l"arrêté du 29 septembre 2006 relatif aux programmes de dépistage des cancersconstituent des activités d"intérêt général. Il convient néanmoins de souligner que le fonctionnement des structures de gestion est quasi-intégralement assuré par le financement de l"ARS et de l"Assurance Maladie qui n"ont pas l"obligation d"être membres de la structures de gestion. De ce point de vue, les structures de gestion n"exigent ainsi pas nécessairement la mise en commun de moyens par ses membres en vue d"assurer les missions prévues par l"arrêté du 29 février 2006 précité.

2. La convention constitutive

15/77 Aux termes de l"article 99 de la loi du 17 mai 2011, la convention constitutive doit nécessairement prévoir : - La dénomination, l"objet et l"adresse du siège de groupement ; - L"identité des membres du groupement ; - La durée, déterminée ou indéterminée ; - Les règles de détermination des droits statutaires, ainsi que les règles selon lesquelles les membres contribuent aux charges du groupement ; - Les conditions dans lesquelles le groupement peut prendre des participations, s"associer avec d"autres personnes et transiger ; - Le régime comptable applicable ; - Les conditions d"emploi des personnels du groupement et le régime des relations de travail qui leurs sont applicables ; - Les conditions d"adhésion et de retrait des membres.

Si la rédaction de la convention constitutive est laissée à l"appréciation des membres du

groupement, le II de l"article 1 er du décret du 26 janvier 2012 énonce que la convention

constitutive doit être approuvée par le représentant de l"Etat si les activités du GIP

n"excèdent pas le ressort d"un département ou d"une région. L"appréciation du Préfet est discrétionnaire, de telle sorte qu"il peut refuser d"approuver la convention constitutive, même si son contenu est conforme à l"article 99 de la loi du 17

mai 2011 précité. Il paraît donc important d"associer le Préfet en amont de la création du

GIP.

Cette approbation doit être précédée de l"obtention de l"avis du Directeur régional ou

départemental des finances publiques, qui est réputé rendu à l"expiration d"un délai franc

de vingt jours à compter de la transmission des documents nécessaires. Enfin, s"agissant de l"approbation expresse de la convention, l"Etat dispose d"un délai de

4 mois pour se prononcer. A l"expiration de ce délai franc, il est réputé refuser

l"approbation.quotesdbs_dbs14.pdfusesText_20

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