[PDF] Le droit de vote des étrangers état des lieux et fondements

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Université Paris 7 Denis Diderot

Formation Doctorales en Sciences Sociales (UFR 047) École Doctorale 382 - EESC - Économie, Espaces, Sociétés, Civilisations : Pensée critique, politique et pratiques sociales

Année universitaire 2006-2007

Thèse pour le Doctorat de sciences juridiques et politiques

Spécialité de philosophie politique

Hervé ANDRES

Le droit de vote

des étrangers

Etat des lieux et fondements théoriques

Sous la direction de Mme Monique CHEMILLIER-GENDREAU Professeur émérite de droit public et de science politique

Date de soutenance : 9 février 2007

Jury :

Mme Marie-Claire CALOZ-TSCHOPP, Maître d'enseignement et de recherches à l'université de Genève, Mme Catherine WIHTOL DE WENDEN, Directrice de recherches au CNRS, Mme Monique CHEMILLIER-GENDREAU, Professeur émérite à l'université Paris 7, Mme Nathalie FERRE, Maître de conférences à l'université Paris 13,

M. Alain MORICE, Chargé de recherches au CNRS,

M. Etienne TASSIN, Professeur à l'université Paris 7

Remerciements :

Ce travail doit beaucoup à la confiance accordée par mes professeurs, et en particulier, par ma directrice de thèse. Merci infiniment. Il doit également beaucoup à tous ceux qui m'ont accompagné sur ce chemin,

à mes collègues, et aussi, à mes proches

sans le dévouement desquels je n'aurais jamais pu aller au bout. Merci également à Paul Oriol pour son aide et son engagement. 9

Le droit de vote

des étrangers

Etat des lieux et fondements théoriques

Novembre 2006

5

Sommaire

....................................................................... 10

PREMIERE PARTIE : LES DONNEES PROBLEMATIQUES DE BASE................................................. 16

1. LES DONNEES SOCIODEMOGRAPHIQUES ........................................................................

............ 16

1.1. UN ELECTORAT POTENTIEL RELATIVEMENT REDUIT........................................................................

... 18

1.1.1. Définitions........................................................................

............................................................. 18

1.1.2. Une population totale de 3,3 millions d'étrangers en France métropolitaine.............................. 21

1.1.3. Un nombre de 2,7 millions d'électeurs potentiels........................................................................

. 22

1.1.4. L'importance statistique de la question de la durée de résidence................................................. 24

1.2. CARACTERISTIQUES PRINCIPALES DE L'ELECTORAT POTENTIEL......................................................... 25

1.2.1. Des étrangers globalement répartis en trois tiers (UE, Maghreb, autres).................................... 25

1.2.2. L'importance de la question de la localité.........................................................................

........... 26

1.2.3. Un électorat potentiel socialement défavorisé........................................................................

...... 33

1.2.4. Un électorat potentiel légèrement plus masculin que l'électorat français.................................... 35

1.2.5. Composition des ménages........................................................................

..................................... 36

1.2.6. Des musulmans probablement minoritaires dans le potentiel électorat étranger......................... 38

1.3. EN SYNTHESE : UN ELECTORAT POTENTIEL REDUIT, MAIS DEFAVORISE SOCIALEMENT....................... 40

2. LES CONTRADICTIONS JURIDIQUES........................................................................

...................... 41

2.1. LES FAIBLES RESSOURCES DU DROIT INTERNATIONAL EN LA MATIERE............................................... 42

2.2. UNE ETUDE DE DROIT COMPARE QUI RELATIVISE LES PREJUGES......................................................... 47

2.2.1. Quelques remarques préliminaires à l'étude de droit comparé.................................................... 49

2.2.1.1. La difficulté d'établir un tableau exhaustif par " continents » et par " pays »..................................... 49

2.2.1.2. Le droit de vote : droit d'élire et droit de participer à des référendums et à des consultations............ 50

2.2.1.3. Droit de vote ne signifie pas le droit d'être élu........................................................................

............ 51

2.2.1.4. Les différents " niveaux » du droit de vote ........................................................................

................. 52

2.2.1.4.1. Une répartition hiérarchique et imbriquée des différents " niveaux » du droit de vote.................. 52

2.2.1.4.2. La catégorie du vote " national » ........................................................................

........................... 53

2.2.1.4.3. La catégorie du vote " intermédiaire »........................................................................

................... 53

2.2.1.4.4. La catégorie du vote " local » ........................................................................

................................ 54

2.2.1.4.5. La question de la durée de résidence exigée........................................................................

........... 55

2.2.1.4.6. La question de la date d'instauration du vote des étrangers ........................................................... 56

2.2.1.4.7. Quelques remarques supplémentaires........................................................................

.................... 57

2.2.2. La situation en Europe........................................................................

.......................................... 59

2.2.2.1. La situation dans les 25 Etats membres de l'UE........................................................................

..........60

2.2.2.2. Cas particulier : le droit de vote des citoyens du Commonwealth (et des Irlandais) au Royaume-Uni 64

2.2.2.3. La situation dans les 19 Etats européens non membres de l'Union européenne.................................. 70

2.2.2.4. Synthèse Europe........................................................................

.......................................................... 72

2.2.3. La situation en Amérique du Nord et Amérique centrale.............................................................. 73

2.2.4. La situation en Amérique du Sud ........................................................................

.......................... 75

2.2.5. La situation en Afrique........................................................................

.......................................... 76

2.2.6. La situation en Asie........................................................................

............................................... 80

2.2.7. La situation en Océanie....................................................................

............................................. 81

2.2.8. Conclusion sur le droit comparé........................................................................

........................... 82 6 6

2.3. LE DROIT FRANÇAIS ENTRE CONTRADICTIONS ET LOGIQUE CAPACITAIRE........................................... 86

2.3.1. Entre exclusion et exception, le droit à la recherche d'une cohérence......................................... 87

2.3.1.1. Une règle générale : l'exclusion, avec de nombreuses exceptions....................................................... 87

2.3.1.1.1. Le principe général de l'exclusion des étrangers du droit de vote.................................................. 87

2.3.1.1.2. Les exceptions de la citoyenneté " sociale »........................................................................

.......... 88

2.3.1.1.3. Les exceptions " politiques » issues de la citoyenneté européenne................................................ 94

2.3.1.2. Réalités et limites de l'argument de la tradition ........................................................................

........ 115

2.3.1.2.1. Une tradition d'exclusion clairement établie.........................................................................

....... 115

2.3.1.2.2. Un risque d'anachronisme........................................................................

.................................... 119

2.3.1.2.3. Une exception historique aux débuts de la Ve République. ......................................................... 120

2.3.1.2.4. La portée limitée de l'argument de la tradition ........................................................................

.... 121

2.3.1.3. Réalités et limites de l'argument constitutionnel........................................................................

....... 122

2.3.1.3.1. Des origines de l'obstacle constitutionnel........................................................................

............ 122

2.3.1.3.2. De la révision de la Constitution........................................................................

.......................... 127

2.3.1.3.3. Des limites de l'obstacle constitutionnel........................................................................

..............131

2.3.1.4. Un blocage de nature politique........................................................................

.................................. 145

2.3.2. L'accès au droit de vote : souplesse du droit et persistance d'une logique capacitaire............. 148

2.3.2.1. Les conditions de rattachement géographique........................................................................

........... 149

2.3.2.1.1. Les conditions pour l'inscription dans telle ou telle commune .................................................... 149

2.3.2.1.2. L'outre-mer en général........................................................................

......................................... 151

2.3.2.1.3. Le corps électoral restreint en Nouvelle-Calédonie...................................................................... 154

2.3.2.1.4. Français résidant à l'étranger ........................................................................

............................... 159

2.3.2.1.5. Gens du voyage et personnes sans domicile fixe........................................................................

.. 162

2.3.2.1.6. Un droit électoral capable de multiples adaptations..................................................................... 164

2.3.2.2. Les exclusions du droit de vote : actualité et histoire d'une logique capacitaire ............................... 164

2.3.2.2.1. L'incapacité électorale par décision de justice........................................................................

..... 166

2.3.2.2.2. L'âge du vote ........................................................................

....................................................... 171

2.3.2.2.3. L'exclusion du droit de vote des Français par acquisition............................................................ 173

2.3.2.2.4. L'exclusion du droit de vote des indigènes colonisés................................................................... 176

2.3.2.3. Régime d'exception et logique capacitaire toujours vivaces............................................................. 195

2.4. LE DROIT DE VOTE DES ETRANGERS : UN PROBLEME EMINEMMENT POLITIQUE................................. 197

DEUXIEME PARTIE : LES ENJEUX POLITIQUES........................................................................

......... 198

3. LES TERMES DU DEBAT........................................................................

............................................ 198

3.1. HISTOIRE ET ACTUALITE DU DEBAT : D'UNE REVENDICATION POLITIQUE AUX ENJEUX ELECTORAUX199

3.1.1. Antécédents ........................................................................

......................................................... 199

3.1.2. 1972-1980 : Emergence d'une revendication et élaboration d'une proposition......................... 200

3.1.3. 1981-1990 : Un mouvement pour les droits civiques étouffé par les enjeux électoraux............. 203

3.1.4. 1991-1998 : L'instauration de la Citoyenneté de l'Union européenne....................................... 206

3.1.5. 1999-2006 : Le retournement du rapport de forces : enfin vers la réalisation ?........................ 207

3.1.6. 2007 et après : scénarios possibles........................................................................

.....................211

3.2. LES ARGUMENTS........................................................................

3.2.1. Les arguments de fond........................................................................

......................................... 214

3.2.1.1. Contre le droit de vote des étrangers ........................................................................

......................... 215

3.2.1.1.1. Souveraineté........................................................................

......................................................... 215

3.2.1.1.2. Nationalité........................................................................

............................................................ 217

3.2.1.2. Pour le droit de vote des étrangers........................................................................

............................. 219

3.2.1.2.1. Démocratie........................................................................

........................................................... 219

3.2.1.2.2. Egalité........................................................................

.................................................................. 220

3.2.1.2.3. Citoyenneté........................................................................

.......................................................... 222

3.2.1.2.4. Europe........................................................................

.................................................................. 222

3.2.2. Les faux arguments ........................................................................

............................................. 224

3.2.2.1. Constitution........................................................................

............................................................... 224

3.2.2.2. Impôts........................................................................

........................................................................ 225

3.2.2.3. Intégration........................................................................

................................................................. 226

3.2.2.4. Communautarisme........................................................................

..................................................... 228

3.2.2.5. Ingérence........................................................................

................................................................... 230

3.2.2.6. Chiffon rouge........................................................................

............................................................ 230

3.2.2.7. Lanterne rouge........................................................................

........................................................... 231

3.2.2.8. Opinion........................................................................

...................................................................... 232

3.2.2.9. Intéressés pas intéressés ........................................................................

............................................ 233 7 7

3.2.2.10. Service militaire ........................................................................

........................................................ 234

3.2.2.11. Non prioritaire........................................................................

........................................................... 234

3.2.2.12. Enfants........................................................................

....................................................................... 235

3.2.3. Les modalités........................................................................

....................................................... 235

3.2.3.1. Réciprocité ........................................................................

................................................................ 235

3.2.3.2. Local........................................................................

.......................................................................... 236

3.2.3.3. Résidence ........................................................................

.................................................................. 237

3.3. DANS LA PRESSE, UN DEBAT CONFISQUE PAR LES INTERETS ELECTORAUX ?..................................... 238

3.3.1. Quelques précisions méthodologiques........................................................................

................ 238

3.3.2. Analyse chronologique........................................................................

........................................ 240

3.3.3. Analyse des acteurs........................................................................

............................................. 245

3.3.4. Analyse des arguments........................................................................

........................................ 250

3.3.5. Conclusion : un débat confisqué par les calculs électoraux ....................................................... 259

3.4. REGARD COMPARATIF : LE DEBAT SUR LE DROIT DE VOTE DES ETRANGERS AUX ETATS-UNIS.......... 261

3.4.1. Quelques observations préliminaires de forme et de fond.......................................................... 263

3.4.2. Quelques données démographiques........................................................................

.................... 268

3.4.3. Histoire du droit de vote des étrangers aux Etats-Unis .............................................................. 274

3.4.4. La situation actuelle........................................................................

............................................ 280

3.4.5. Les arguments avancés........................................................................

........................................ 289

3.4.6. Conclusion : un contexte très différent mais un débat très comparable sur le fond.................... 301

4. LES ENJEUX THEORIQUES DU DROIT DE VOTE DES ETRANGERS..................................... 303

4.1. LA DEMOCRATIE COMME ENJEU FONDAMENTAL DU DROIT DE VOTE DES ETRANGERS...................... 304

4.1.1. Politique, démocratie, quelques définitions ........................................................................

........ 304

4.1.2. La communauté politique comme enjeu du conflit...................................................................... 309

4.1.2.1. Qu'entend-on par communauté politique ? ........................................................................

............... 309

4.1.2.2. Le droit de vote des étrangers comme une question de police........................................................... 312

4.1.2.3. Le droit de vote des étrangers, question politique ........................................................................

.....314

4.1.3. La démocratie comme enjeu central de la question du droit de vote des étrangers.................... 315

4.1.3.1. Le droit de vote, instrument et symbole de la démocratie ................................................................. 316

4.1.3.2. L'universalisation du suffrage, nécessaire conquête démocratique................................................... 319

4.1.3.3. La lutte pour l'égalité comme processus de subjectivation politique ................................................ 321

4.2. LES CONTRADICTIONS ENTRE DEMOCRATIE ET PRINCIPE DE SOUVERAINETE.................................... 324

4.2.1. La souveraineté contre le droit de vote des étrangers................................................................. 325

4.2.1.1. Le caractère national de la souveraineté........................................................................

.................... 326

4.2.1.2. Souveraineté du peuple ou souveraineté de l'Etat ? ........................................................................

.. 329

4.2.1.3. Le partage arbitraire et inégalitaire du monde en Etats souverains.................................................... 332

4.2.2. La nation contre le droit de vote des étrangers........................................................................

... 337

4.2.2.1. Apories de la nation comme " communauté des citoyens » .............................................................. 338

4.2.2.1.1. Nation et Etat ........................................................................

....................................................... 339

4.2.2.1.2. La primauté de l'exclusion ethnique sur l'inclusion civique........................................................ 341

4.2.2.1.3. Une conception réductrice du politique........................................................................

................ 344

4.2.2.2. Un principe de naissance hérité de la souveraineté monarchique...................................................... 350

4.2.3. L'opposition fondamentale du principe de souveraineté............................................................. 353

4.3. LA NATIONALITE CONTRE LA CITOYENNETE........................................................................

............. 354

4.3.1. Précisions de vocabulaire et limites........................................................................

....................355

4.3.2. La nationalité comme négation de la citoyenneté....................................................................... 357

4.3.2.1. Un statut juridique théoriquement protecteur........................................................................

............ 357

4.3.2.2. Les ambigüités d'un principe de naissance........................................................................

................ 359

4.3.2.3. L'enfermement étatique dans la nationalité........................................................................

............... 362

4.3.2.4. Une réduction de l'identité à une seule dimension........................................................................

.... 363

4.3.2.5. La nationalité comme négation de la citoyenneté........................................................................

...... 365

4.3.3. La citoyenneté émancipatrice et universaliste ........................................................................

.... 365

4.3.3.1. Un concept juridique " flou »........................................................................

.................................... 366

4.3.3.2. Un concept d'action politique.......................................................................

..................................... 368

4.3.3.3. Le concept alternatif de citoyenneté de résidence ........................................................................

..... 369

4.3.4. Un révélateur de la contradiction entre citoyenneté et nationalité............................................. 373

4.4. LES TENTATIVES DE CONCILIATION ENTRE VOTE DES ETRANGERS ET SOUVERAINETE NATIONALE... 374

4.4.1. Le droit de vote local : aporie théorique et possibilité tactique.................................................. 375

4.4.2. Aporie et ouvertures à partir d'une conception revivifiée de la souveraineté populaire............ 378

4.4.3. Intégration et racisme : les apports contrastés de la citoyenneté européenne............................ 379

4.5. SYNTHESE........................................................................

................................................................. 382 8 8 CONCLUSION ........................................................................ ......................................................................... 385 ANNEXES ........................................................................ ................................................................................. 389

ANNEXE A. LA NATIONALITE FRANÇAISE : DONNEES JURIDIQUES................................................................. 389

ANNEXE B. STATISTIQUES SUR L'ACQUISITION DE LA NATIONALITE FRANÇAISE........................................... 391

ANNEXE C. STATISTIQUES " ISLAM ET ETRANGERS »........................................................................

............ 392 ANNEXE D. LA CROISSANCE DU NOMBRE D'ETATS MEMBRES DE L'ORGANISATION DES NATIONS UNIES..... 396

ANNEXE E. TEXTES DE REFERENCES ET SOURCES DE DROIT ELECTORAL UTILISEES...................................... 400

ANNEXE F. PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE VOTEE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE EN MAI 2000 425

ANNEXE G. VOTATION CITOYENNE (AUTOMNE 2006)........................................................................

........... 426

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES CITEES ........................................................................

................ 438 9 10

INTRODUCTION

La question du droit de vote des étrangers est une des questions récurrentes dans le débat politique en France depuis une trentaine d'années. Mise en avant par les luttes des travailleurs immigrés au début des années 1970, elle constitue encore, en

2006, un des enjeux importants des campagnes électorales à

venir. Au-delà des polémiques électorales, elle est en réalité une des questions fondamentales pour la démocratie au début du XXI e siècle [Balibar, 2001]. Des communes de banlieue parisienne ont organisé ces dernières années des consultations locales de leur population, et ouvrant la participation à des résidents étrangers, privés depuis longtemps du droit de vote. " C'est la première fois que je vote en France, je suis très contente », affirme Mangia Naggoudi, une Algérienne de 55 ans, en sortant d'un bureau de vote. Elle ajoute : " Je me sens concernée par ce qui se passe dans la ville, c'est donc important de voter ». Mohamed Ghancy, un Marocain de 44 ans installé depuis 38 ans en France, exprime le même sentiment : " C'est un grand honneur et une grande fierté de pouvoir m'exprimer pour la première fois. (...) Lorsqu'on s'exprime par le vote on n'est pas entendu de la même façon » 1 La fierté qui est exprimée lors de ces expériences limitées permet de mesurer, en creux, ce que produit l'exclusion du droit de vote : l'humiliation, le sentiment de ne pas compter, de ne pas exister [Sayad, 1985]. Aujourd'hui, la règle générale qui prévaut, c'est celle de l'exclusion politique. Globalement, le droit de vote est réservé aux Français. Mais une exception a été introduite ces dernières années, et les ressortissants de l'Union européenne ont le droit de vote aux élections municipales et européennes [Wihtol de Wenden, 1997]. Ainsi, les étrangers non communautaires sont- ils astreints à une double discrimination, vis-à-vis des Français, et vis-à-vis des ressortissants européens. C'est pourquoi le débat est encore d'actualité, plus de trente ans après les luttes des années 1970. Non seulement le problème est encore " à vif », mais les promesses non tenues restent comme autant de signes de mépris [Bouamama, 2000]. A l'heure de la globalisation économique, de l'intégration européenne, de la multiplicité des 1 " Participation des étrangers extra-communautaires à un référendum local dans deux communes de Seine-Saint-Denis », Maire Info, Le quotidien d'informations en ligne destiné aux élus locaux, 30 septembre 2002, http://www.maire- info.com/article.asp ?param=2211. 10 11 échelons du politique, il est encore nécessaire de plaider pour la citoyenneté de résidence [Oriol, 2003]. Dans de nombreuses villes de France, les étrangers sont marginalisés politiquement, alors qu'ils constituent une partie très importante de la population. La légitimité des pouvoirs locaux est ainsi viciée. Mais la question ne se pose pas seulement à l'échelon local. Objets du débat politique national sans en être sujets, les étrangers sont tenus dans une posture politique paradoxale, à la fois astreints à la domination du pouvoir, sans concourir à sa légitimité et sans avoir accès à la scène politique comme acteurs. En fait, la question du droit de vote des étrangers est un révélateur de la crise du régime démocratique moderne. L'exclusion des étrangers du droit de vote met en cause la réalité de la démocratie. La proposition du droit de vote des étrangers est fondamentale pour la démocratie à venir. Elle s'inscrit dans la dynamique interne de la citoyenneté, qui vise à son universalisation théorique et pratique. Elle constitue la voie inéluctable de la démocratie, vue non pas comme système institutionnel abouti, mais comme horizon indépassable du vivre en commun des êtres humains, dans une perspective de liberté et d'égalité [Chemillier-Gendreau, 2005]. La thèse qui est exposée ici part du discours du régime démocratique, en prenant au mot ses valeurs, ses principes fondamentaux. C'est par souci de la liberté et de l'égalité, c' est par attachement à la démocratie que l'on est amené à s'inscrire dans une perspective critique, notamment sur le rapport entre les principes proclamés, les valeurs à dimension universelle et la particularité des formes historiques, se manifestant par de nombreuses exclusions au nom de la nationalité. La problématique pose une interrogation fondamentale pour la cohérence du régime démocratique moderne. Comment se fait-il que des gens qui vivent ici, qui sont ici, qui participent ici, sont exclus ici de la communauté politique ? Comment se fait-il que le " peuple souverain » se voit amputé d'une partie de lui- même ? Cette question peut paraître naïve si l'on se borne aux limites de la démocratie actuelle, c'est-à-dire aux frontières des Etats nations. Le régime a instillé ses séparations discriminatrices dans les esprits, présentant comme naturelles, inéluctables et essentielles, les différences artificiellement instituées et historiquement construites. Dire cela ne signifie pas que l'on néglige la réalité des contextes historiques, économiques, technologiques, culturels et religieux dans lesquels les Etats actuels se sont construits. Bien sûr, le rapport entre les idées, les principes, et la réalité de la matière historique est complexe. L'écart entre les principes, les valeurs proclamés, et la mise en application concrète ouvre un espace pour le conflit politique. La conscience du caractère historique, contingent, de toute 11 12 forme politique nous pousse à ne pas écarter des questions qui pourtant, quelque part, " ne se posent pas » dans le cadre du régime. Poser la question du droit de vote des étrangers, ou, formulé autrement, poser la question de l'appartenance des étrangers à la communauté politique, au peuple souverain, c'est poser une question qui dérange à l'intérieur du régime. C'est une question qui se pose, chargée de conflictualité, et donc de potentiel créatif, si l'on assume une vision du politique prenant en compte la dimension du conflit comme essence même de la démocratie [Abensour, 1997]. La question a du sens si on prend au sérieux le vrai de la démocratie, le vrai de la politique, comme espace où les êtres humains égaux mettent en commun leurs libertés individuelles pour construire ensemble leur liberté collective [Chemillier- Gendreau, 2005]. La question a du sens si on conçoit la citoyenneté comme le surgissement dans l'agora de l'être humain en tant que sujet politique, se réalisant ainsi dans l'action politique, déployant son humanité dans toute sa liberté, rencontrant l'autre être humain, rencontrant les autres, et construisant ainsi une communauté politique d'hommes et de femmes égaux et libres [Arendt, 1961]. D'où part-on ? D'une interrogation fondamentale, jetant à bas les présupposés anthropologiques de la vision parcellaire du politique. On rejette ici toute limitation a priori et on cherche à embrasser le politique dans toute son ampleur et toute sa profondeur, considérant que les divisions de l'humanité sont construites seulement par l'histoire, voire par l'arbitraire. On considère ici comme purement contingents le découpage de la planète en territoires étatiques distincts, et le partage de la population humaine en nationalités différentes. On considère ici l'Etat souverain moderne comme une forme historique d'organisation politique, parmi d'autres, et dont la caractéristique principale, au regard de l'histoire, est la contingence [Chemillier-Gendreau, 2002]. La question du droit de vote des étrangers comporte en elle- même, dans son intitulé, beaucoup d'informations sur la nature même du régime dans lequel elle se pose. On peut affirmer qu'elle est liée au régime dans une relation à double sens,quotesdbs_dbs29.pdfusesText_35

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