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Introduction........................................................................................................................................ 2

1. Définition et objet de la démarche de performance ........................................................... 3

2. Les outils de la performance .................................................................................................. 4

a. Stratégie, objectifs, et indicateurs du programme ............................................................... 4

- Stratégie ......................................................................................................................................... 4

- Objectifs ........................................................................................................................................ 5

- Les indicateurs .............................................................................................................................. 7

Les choix des indicateurs ................................................................................................................ 10

Choix du type d"indicateur ............................................................................................................. 10

- Les qualités d"un indicateur ...................................................................................................... 11

- La fiche de présentation de l"indicateur .................................................................................. 13

Le Rapport annuel de performance (RAP) .................................................................................. 22

Le dialogue de gestion ..................................................................................................................... 25

Le contrôle de gestion ..................................................................................................................... 26

décembre 2009

Introduction

Dans le cadre de la Loi Organique amendée de 2004, le Gouvernement a préparé des dispositions relatives à une mise en oeuvre du budget de l"Etat selon les principes d"une " gestion budgétaire fondée sur les objectifs » (GBO.) Les composantes principales de la réforme comprennent : · Un renforcement des procédures de budgétisation comprenant la préparation d"un cadre des dépenses à moyen terme (CDMT)1. · La mise en place d"une gestion budgétaire par programmes, d"un suivi de la performance et le développement progressif du contrôle de gestion. · L"instauration d"un " dialogue de gestion » basé sur la performance et la déconcentration des responsabilités. · Une modernisation du contrôle de la dépense avec des perspectives de

développement du contrôle interne, de la sélectivité dans les contrôles, du contrôle

a posteriori et de l"audit de performance.

Le présent guide s"attache à définir et expliquer les instruments de la démarche de

performance, telle qu"elle s"applique à la GBO dans l"administration tunisienne. Il s"appuie

sur les travaux préliminaires effectués dans les quatre ministères pilotes : le ministère de

l"Enseignement Supérieur, De la Recherche Scientifique, et de la Technologie (MESRST), le

ministère de l"Education et de la Formation (MEF), le Ministère de la Santé publique

(MSP), et le ministère de l"Agriculture et des Ressources hydrauliques (MARH). Dans la

partie I sont présentés les objectifs et les bénéfices de la démarche de performance. La

partie II constitue une revue technique des éléments constitutifs de la démarche : stratégie,

objectifs et indicateurs.

1 Voir Daniel Tommasi : Guide CDMT projet novembre 2009

décembre 2009

1. Définition et objet de la démarche de performance

La performance d"un organisme est sa capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés.

Dans le secteur public, elle vise à améliorer l"efficacité de la dépense publique en orientant

la gestion budgétaire vers l"atteinte de résultats cohérents avec les objectifs stratégiques de

chaque ministère, dans le cadre de moyens prédéterminés, matérialisés par le budget de ce

ministère. La démarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations pour l"atteinte des résultats prévus. Elle vise les objectifs suivants : · renforcer la transparence pour mieux informer le Parlement et le public sur les objectifs escomptés et les résultats obtenus;

· améliorer l"efficacité et l"efficience de la dépense publique garantissant ainsi un

service public de qualité et au moindre coût ; · accroître la responsabilisation des gestionnaires quant à leurs obligations de rendre compte de leurs performances et de leurs résultats. Le cadre logique de la démarche de la performance, tel que présenté dans le schéma ci- après, s"articule autour des étapes suivantes:

Graphique 1 : Chaîne des résultats

Chaîne des Résultats

Budget ou Projets Impacts

Cadre logique

· Présentation de la stratégie du ministère autour de quelques orientations stratégiques; · Structuration de l"activité du ministère en programmes stratégiques;

· Fixation des objectifs par programme;

· Identification des indicateurs permettant d"apprécier le degré d"atteinte des objectifs · Elaboration des rapports sur la performance (PAP et RAP) pour 1) spécifier les engagements en matière de performance de la gestion ; et 2) rendre compte des progrès réalisés (cf. section B)

Efficience Efficacité Qualité

Mesure de la performance

décembre 2009 Résultats attendus de la démarche de performance

2. Les outils de la performance

a. Stratégie, objectifs, et indicateurs du programme Les indicateurs prennent tout leur sens par considération des objectifs dont ils mesurent la

réalisation. Les objectifs eux-mêmes découlent du cadre stratégique du programme.

L"expression de la stratégie, la présentation des objectifs et des indicateurs qui lui sont liés,

constituent le cadre de performance du programme. - Stratégie

La stratégie est la réflexion globale qui préside au choix des objectifs présentés dans les

projets annuels de performance. Elle décrit également comment les moyens seront mis en oeuvre pour atteindre les objectifs. Elle s"inscrit dans une perspective pluriannuelle. Elle fonde le choix des priorités de l"action publique sur un diagnostic d"ensemble de la situation du programme, tenant compte de ses finalités d"intérêt général, de son environnement, notamment des autres programmes de l"organisme, des attentes exprimées et des moyens

disponibles. La stratégie du programme est présentée de manière synthétique dans le Projet

Annuel de Performance (PAP), en structurant, autour de quelques orientations, les objectifs qui la concrétisent. La formulation de la stratégie, telle qu"elle figure pour chaque programme dans le PAP est

un exercice indispensable pour identifier les priorités, situer et articuler les objectifs et

Encadré 1 : Ce que l"on attend de la démarche de performance · Rendre des comptes au public sur les résultats · Aider à améliorer la qualité des programmes et des opérations · Permettre de rationaliser les allocations budgétaires · Permettre aux services de relier leurs activités aux stratégies nationales · Contribuer à la cohérence des dépenses avec les objectifs stratégiques · Permettre une comparaison cout-efficacité entre les programmes décembre 2009 exprimer les résultats attendus. Elle permet de confirmer la cohérence d"ensemble des objectifs du programme. Les sources de la présentation stratégique du programme sont à trouver dans les documents officiels (Programme Présidentiel, Plan, déclaration de politique

générale du gouvernement, stratégie sectorielle, textes définissant les attributions du

ministère, etc.). L"existence d"une stratégie sectorielle ou d"un document équivalent est

donc le point de départ de la formulation d"une stratégie, mais il est important de

reconnaître la nécessité d"un travail de passage de la stratégie sectorielle à la stratégie

d"activités et de dépenses du ministère. La stratégie sectorielle va considérer toute

l"économie du secteur, y compris les dispositions relatives au secteur privé, qu"il s"agisse de

la santé, de l"éducation ou de l"agriculture. Toutes les dispositions de la stratégie ne

donnent pas lieu à des programmes dans la mesure où certaines dépendent essentiellement de décisions politiques se traduisant par des actes réglementaires peu consommateurs

d"activité et/ou de dépenses budgétaires de la part du ministère. Enfin, les éléments de la

stratégie vont être ventilés par programme pour permettre la composition de la présentation stratégique du programme. La présentation stratégique du programme a essentiellement pour but d"expliquer la

réflexion stratégique qui a présidé au choix des objectifs retenus pour le programme. Elle

analyse la finalité de la politique publique concernée, l"environnement dans lequel elle est exercée, les attentes des citoyens, des usagers, des contribuables, des autres parties prenantes, les ressources disponibles, les marges de manoeuvre existantes. On présente

également les réformes et autres instruments à partir desquels on compte améliorer la

performance du programme. La présentation stratégique articule les objectifs, identifie les priorités, et exprime les résultats obtenus. Elle met en avant la cohérence globale des objectifs. - Objectifs Un objectif est le but déterminé d"une action, l"expression de ce que l"on veut faire. Par

exemple, " améliorer les conditions matérielles du personnel de santé ». A chaque

programme sont associés un ou plusieurs objectifs stratégiques, qui doivent être arrêtés en

cohérence avec les politiques sectorielles et les orientations du gouvernement. A chaque programme, action ou service peuvent être associés un ou plusieurs objectifs opérationnels. L"atteinte d"un objectif est mesurée par un ou plusieurs indicateurs.

[Point de méthode : on a choisi de privilégier la définition d"un objectif sous une forme non

quantifiée, défini comme une formulation indiquant la direction générale attendue. Le

chiffrage de cet objectif se fait par les indicateurs. C"est la cible de l"indicateur qui va

préciser ce que l"on vise. Dans le plan, suivant une convention différente, la notion

d"objectif combine à la fois l"objectif, l"indicateur, et sa cible (exemple : objectif d"augmentation de la production agricole de x% d"ici 2012)]. Le choix des objectifs doit également prendre en compte le " point de vue ». En effet, les objectifs peuvent ne pas être les mêmes selon qu"on se place du point de vue de l"usager du

service public (les patients fréquentant un centre de santé, ou plusieurs catégories d"usagers

tels que les élèves et les parents d"élèves), les citoyens en général (au nom desquels le

gouvernement définit la politique publique), le contribuable (envers qui on est redevable

d"un emploi judicieux des fonds publics), les spécialistes qui ont leur mot à dire (les

médecins par exemple), les agents publics dont dépend la mise en oeuvre des politiques publiques, et éventuellement d"autres parties prenantes (collectivités locales, associations, décembre 2009 partenaires, etc.). Il n"est pas demandé d"élaborer une structure d"objectifs qui rassemble

systématiquement tous les différents points de vue de façon équilibrée. En fin de compte

c"est l"Etat, en la personne du responsable de programme, qui choisit les objectifs. Mais il importe de considérer que quand on fait ce choix, on prend en compte implicitement ces différents points de vue. C"est dans le Projet Annuel de Performance que les objectifs sont décrits, une première fois dans la présentation stratégique du programme (comme on vient

de le voir), une deuxième fois dans la présentation détaillée des objectifs et des indicateurs

(voir les PAPs ci-après). Notons que les objectifs ne reflètent pas exhaustivement toutes les activités du programme. On choisit un nombre limité d"objectifs parmi les plus importants et les plus prioritaires compte tenu des orientations stratégiques du ministère.

Les principes devant présider à l"élaboration des objectifs peuvent être définis comme suit:

· Ils doivent être en nombre limité ;

· Ils doivent être représentatifs des aspects essentiels du programme ;

· Ils doivent être énoncés en termes clairs, simples et faciles à comprendre par tous ;

· Leurs réalisations ne doivent pas dépendre trop fortement de l"environnement socio-économique ;

· Ils doivent être traduits par des leviers d"action (les moyens nécessaires à leurs

réalisations doivent être imputables au ministère en question et non pas relever de la compétence d"autres organismes) ;

· Ils doivent être mesurables par des indicateurs chiffrés auxquels sont conférées des

valeurs cibles.

D"une manière générale, les objectifs portent sur les effets attendus des politiques

publiques, la qualité exigée des services publics et l"optimisation des moyens mis en oeuvre par les administrations. Ces notions correspondent aux concepts d"efficacité, d"efficience et d"économie, repris dans la littérature spécialisée.

Pour illustrer le passage des objectifs aux indicateurs, il peut être intéressant de faire appel à

la " chaîne des résultats ». Celle-ci est illustrée par l"encadré 2 Encadré 2 : Objectifs et chaîne des indicateurs décembre 2009 La poursuite de l"objectif dans un programme se caractérise par un certain nombre d"étapes plus ou moins proches du but poursuivi : Les moyens qu"il faut rassembler pour atteindre l"objectif. Ces moyens sont fournis essentiellement par le budget du programme. Ces moyens sont caractérisés par leur volume

ou leur coût. Il peut s"agir de personnel, de matériels, de véhicules, de locaux, de matériel

informatique, de matériel de communication, etc.

Le programme consiste à générer des produits par l"intermédiaire desquels il vise les

résultats à atteindre : enseignement dispensé, malades soignés, routes construites,

jugements, enquêtes policières, séances de vulgarisation agricole, passeports délivrés, etc.

Entre moyens et produits on distingue souvent un résultat intermédiaire qui est l"activité,

donnée souvent plus facile à saisir que le produit : dans certain ministères, il peut être

difficile de définir les produits, par contre les activités sont bien connues. Dans certains c

as la distinction entre activités et produits est difficile à faire ; par exemple l"activité " traiter

les demandes de permis de conduire » aboutit au produit " délivrance de permis de conduire ». Les indicateurs correspondants sont très proches. Dans certain s cas on ne peut les distinguer (activités d"études d"un service d"études. Les résultats obtenus correspondent à l"objectif. Deux sortes de résultats peuvent être

distingués : les résultats intermédiaires qui concernent les changements directement

imputables au programme, et qui correspondent à ses objectifs spécifiques (par exemple, le

taux d"utilisation de la ceinture de sécurité, le taux de réussite aux examens), et les résultats

finals ou d"impacts qui concernent les changements qui ne peuvent être entièrement attribuables à un seul programme : par exemple, le taux de mortalité sur la route, dont l"évolution dépend aussi d"autres programmes (amélioration du réseau routier, campagnes pour la sécurité, amélioration des interventions d"urgence, etc.).

On a privilégié dans cette présentation les objectifs stratégiques car c"est bien ceux-ci qui

correspondent à la mise en oeuvre de la stratégie du programme. Il est possible toutefois de

recourir à des objectifs n"ayant pas d"impact direct sur l"extérieur comme par exemple

" améliorer la qualification des agents » si l"on considère que c"est une dimension stratégique

essentielle. Pour un tel objectif de type " interne » on peut également distinguer des

moyens, activités et résultats. - Les indicateurs

Représentation chiffrée qui mesure la réalisation d"un objectif et permet d"apprécier le plus

objectivement possible l"atteinte d"une performance. Le tableau chronologique relatif à un

indicateur permet de représenter les réalisations des années passées et les cibles que le

responsable de programme vise pour l"année en cours et pour les années de projection. On va distinguer les indicateurs en premier lieu selon le type de résultat qu"ils mesurent. On a

ainsi une " chaîne des indicateurs » composée d"indicateurs de moyens, d"activités, de

produits, de résultats intermédiaires, de résultats finals (voir tableau 1 ci-dessous). Il ne

s"agit pas de retenir un indicateur dans chaque catégorie, mais de sélectionner l"indicateur ou la batterie de 2 ou 3 indicateurs qui permette de traduire le mieux possible le progrès vers l"objectif. Le tableau ci-après donne quelques exemples d"objectifs et d"indicateurs de décembre 2009 diverses catégories qui leur sont liés (les exemples sont des exemples hypothétiques et ne reflètent pas toujours les choix effectifs des quatre pilotes). Le choix d"un petit nombre d"indicateurs, au niveau du PAP notamment, est important

pour garder le caractère stratégique de la présentation des projets de performance au niveau

du ministère et de l"ensemble du budget national. Pour la gestion de performance au niveau du programme, il peut être légitime de recourir à un plus grand nombre d"indicateurs, notamment lors de la déclinaison par sous-programme ou par autorité

déconcentrée. Il s"agit alors de tableaux de bord internes aux programmes qui vont

conduire, par sélection, à un nombre limité d"indicateurs pour le PAP. décembre 2009

Tableau 1 : la chaîne des indicateurs

objectifs

Activités

produits résultats

But déterminé

d"une action.

L"atteinte d"un

objectif est mesurée par un ou plusieurs

indicateurs Se rapporter à la liste des activités ou des projets de l"administration responsable du programme

Ensemble des productions d"un programme

Résultats

intermédiaires directement imputables au programme. Résultats finals (ou impacts) Dépendent parfois d"autres facteurs ou d"autres programmes

Améliorer la

qualité de l"enseignement secondaire

Améliorer l"offre

des soins de santé de base

Améliorer la

sécurité routière

Favoriser

l"insertion des jeunes dans le monde du travail

Favoriser la lutte

contre l"habitat insalubre

Améliorer le

rendement du réseau d"irrigation

Aide à la formation

des enseignants

Réhabilitation des

formations sanitaires de base

Campagne

préventive sur les dangers de la vitesse

Réhabilitation du

réseau routier

Nombre de

formations initiales dispensées

Offre de terrains

viabilisés à bas prix

Avancement des

projets de réhabilitation

Nombre de formations dispensées

Nombre de formations fonctionnelles

Nombre de messages diffusés dans les medias

Kilométrage de routes réhabilitées

Nombre d"élèves diplômés

Nombre de lots attribués

Longueur du réseau réhabilité Nombre d"enseignants formés

Taux de

fréquentation des centres réhabilités

Nombre de délits

pour excès de vitesse

Nombre

d"accidents sur le réseau réhabilité

Taux d"insertion

des diplômés

Degré de

valorisation des lots par les ménages

Taux de

rendement des réseaux d"irrigation

Taux de rétention

dans l"enseignement secondaire

Taux de couverture

sanitaire

Nombre de morts sur

la route

Nombre de morts sur

la route

Taux d"emploi des

jeunes

Réduction du nombre

de ménages en bidonvilles

Taux de croissance de

la production agricole décembre 2009

Les choix des indicateurs

Un indicateur ne peut pas à lui seul capturer toutes les informations relatives à l"atteinte d"un objectif et à la contribution du programme à ce résultat. Un indicateur d"impact (diminution du nombre de morts sur les routes) correspond à l"objectif, mais ne renseigne pas directement sur la contribution du programme "résorption des points noirs » sur ce

résultat. Il faut choisir l"indicateur ou les indicateurs les plus appropriés en acceptant que

cela ne donne qu"une image partielle, une indication. Ainsi pour un programme

" prévention » (budget français de la santé), on trouve des indicateurs relatifs au tabagisme

et à l"alcoolisme, mais on n"a pas fait figurer d"indicateurs relatifs à la prévention du diabète

ou du cholestérol. On a sélectionné les indicateurs les plus importants, en acceptant de n"avoir qu"une image partielle des résultats du programme. On sélectionnera des indicateurs en fonction du type d"indicateurs, de leurs qualités, et de leur spécification. L"existence des informations correspondantes, ou la possibilité d"acquérir ces informations sont de fait un facteur de choix important.

Choix du type d"indicateur

Les Projets Annuels de Performance n"ont pas vocation à comporter l"ensemble des

indicateurs décrivant une politique ou un service public. Ils doivent privilégier les résultats,

c"est-à-dire ce qui intéresse le public et non les moyens ou le processus pour les atteindre

qui relèvent de la responsabilité des services de l"administration. On privilégiera le suivi des

indicateurs de produits et de résultats intermédiaires qui permettent plus aisément

d"identifier les mesures visant à améliorer la performance, plutôt que le suivi d"indicateurs

d"impact, dont l"évolution dépend en partie de facteurs étrangers au programme. Un

indicateur de résultat ou de produit n"est pas nécessairement relatif au volume de ce

produit, mais peut décrire d"autres caractéristiques de ce produit ou résultat. Un indicateur

intéressant est l"indicateur de qualité de services ; on rangera celui-ci dans la catégorie des

résultats intermédiaires.

Exemples d"indicateurs de produits :

· Nombre de raccordements hydrauliques

· nombre de formations dispensées

· Longueur de routes mises au niveau

· nombre de personnes accueillies

· nombre de contrôles effectués

· enquêtes réalisées

· Surfaces reboisées

Exemples d"indicateurs de résultats intermédiaires : · Taux d"utilisation de la ceinture de sécurité

· Qualité du service:

· Amélioration des connaissances des élèves · Nombre de ménages vivant dans des logements décents décembre 2009

· Délais de fourniture du service

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