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AMÉLIORER LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE AU CANADA : bâtir ensemble des collectivités plus sécuritaires

Examen de la

Loi sur la sécurité ferroviaire

2018

© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le ministre des Transports, 2018.

This publication is also available in English under the following title

Enhancing Rail Safety in

Canada: Working Together for Safer Communities.

TP 15145F

IMPRIMÉ

Nº de cat. T86-43/2018F

ISBN 978-0-660-26063-1

Permission de reproduire

Transports Canada donne l'autorisation de copier ou de reproduire le contenu de la présente publication pour un usage personnel et public mais non commercial. Les utilisateurs doivent reproduire les pages exactement et citer Transports Canada comme source. La reproduction

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: TCcopyright-droitdauteurTC@tc.gc.ca Dans ce rapport, le genre masculin est utilisé comme générique, dans le seul but de ne pas alourdir le texte.

Canada

Railway Safety Act

R eview

Examen de

la Loi s ur la sécurité ferroviaire

255, rue Albert Street

Ottawa ON K1P 6A9

L'honorable Marc Garneau, C.P., député

Ministre des Transports

Chambre des communes

Ottawa (Ontario) K1A 0A6

Monsieur le ministre,

Nous, les membres du Comité d'examen de la

Loi sur la sécurité ferroviaire

, présentons avec ?erté notre rapport intitulé Améliorer la sécurité ferroviaire au Canada : bâtir ensemble des collectivités plus sécuritaires Le rapport est le point culminant d'une année de recherche, de consultations et d'analyses sur le

régime de sécurité ferroviaire au Canada. Nous avons déployé des e?orts délibérés et concertés

pour tirer parti du travail accompli au cours de la dernière décennie et examiner les enjeux les plus

di?ciles et récurrents ayant trait à la sécurité et à la sûreté du transport ferroviaire.

Nous espérons que les conclusions et les recommandations énoncées dans le présent rapport

contribueront à assurer la sécurité et la sûreté du réseau de transport ferroviaire au Canada.

Veuillez agréer, Monsieur le ministre, nos salutations distinguées.

Richard Paton, président

Examen de la

Loi sur la sécurité ferroviaire

Brenda Eaton, vice-présidente

Pauline Quinlan, vice-présidente

Examen de la

Loi sur la sécurité ferroviaire

Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire AMÉLIORER LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE AU CANADA : bâtir ensemble des collectivités plus sécuritaires

Examen de la

Loi sur la sécurité ferroviaire

2018

TABLE DES MATIÈRES

REMERCIEMENTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I

SOMMAIRE

. . . . . . . . . . . . . . . . . 1

SECTION A : INTRODUCTION

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

SECTION B : APERÇU

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

SECTION C: CINQ PRINCIPAUX SECTEURS DE CHANGEMENT

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

1) Trois éléments d'un régime de sécurité ferroviaire eficace et durable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

1.1 Conformité aux règlements et aux normes techniques

. . 22

1.2 Systèmes de gestion de la sécurité (SGS)

. . . . . . . . . . . . . 24

1.3 Culture de la sécurité : la prochaine étape pour la sécurité

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2) Rendement humain et organisationnelff: Posséder les bonnes ressources pour relever le

déffi en matière de sécurité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34

2.1 Aptitude au travail

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

2.2 Formation dans l'industrie

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

2.3 Facultés a°aiblies et dépistage aléatoire des drogues

. . . 38

2.4 Fatigue

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

3) Technologie et innovationff: Une opportunité pour le présent et l'avenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

3.1 Rôle de Transports Canada dans la technologie liée à la sécurité ferroviaire

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

3.2 Stimuler la technologie et l'innovation

. . . . . . . . . . . . . . . 53

3.3 Commande améliorée des trains : Une occasion de donner l'exemple

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

4) Questions de voisinageff: Une responsabilité partagée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . .59

4.1 Sécurité aux passages à niveau

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

4.2 Intrusion

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

4.3 Aménagement du territoire

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

5) Gouvernance, collaboration et conffiance du public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . .84

5.1 Gouvernance

. . . . . . . . 84

5.1.1 Interface fédérale-provinciale-territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . 85

5.1.2 Compagnies de chemin de fer locales et systèmes de gestion de la sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

5.1.3 Administrations de transport de banlieue. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . 87

5.1.4 Investissement dans l'infrastructure des compagnies de chemin de fer d'intérêt local. . . . . . . . . . . . 88

5.2 Règles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

5.2.1 Consultation et transparence

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

5.2.2 Ligne directrice pour la présentation de règles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . 94

5.2.3 Examen et interprétation des règles actuelles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . 95

5.3 Mobilisation et collaboration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

5.4 Transparence et con?ance du public

. . . . . . . . . . . . . . . . 98 SECTION D : CHANGEMENTS À LA LOI EN VUE D'AMÉLIORER L'EFFICIENCE

ET L'EFFICACITÉ

. . . . . . . . . 102

1) Sûreté ferroviaire et cybersécurité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102

2) Décisions du Tribunal d'appel des transports du Canada?

. . . . . .104

3) Avis concernant les travaux près de pipelines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . .104

4) Ententes de conformité

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106

5) Examens obligatoires de la Loi sur la sécurité ferroviaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . .106 SECTION E : CONCLUSION ? AMÉLIORER LE RÔLE DE TRANSPORTS CANADA À

L'ÉGARD DE LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE

. . . . . . . . . . . . . 108

Trois questions

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108

Mettre en place un régime de sécurité ferroviaire pour l'avenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. .110 Cinq grands changements pour le régime de sécurité ferroviaire .111

Transformer le rôle de Transports Canada?: la voie à suivre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . .112 ANNEXES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

ANNEXE A?- LISTE DES RECOMMANDATIONS

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113

ANNEXE B?- Cadre de référence de l'Examen

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119

ANNEXE C?-

Biographies des membres du Comité d'Examen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . .122

ANNEXE D?-

MEMBRES DU PERSONNEL DU SECRÉTARIAT DE L'EXAMEN DE LA LOI SUR LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125

ANNEXE E?- LISTE DES RAPPORTS COMMANDÉS

. . . . . . . . . . . . . . . .126

ANNEXE F?- RÉUNIONS ET ÉVÈNEMENTS CLÉS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . .127

ANNEXE G?- LISTE DES MÉMOIRES DES INTERVENANTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . .130

ANNEXE H?°

MESURES POUR RENFORCER LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE ET LA SÉCURITÉ DU TRANSPORT DES MARCHANDISES DANGEREUSES DEPUIS 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131

AMÉLIORER LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE AU CANADA : BÂTIR ENSEMBLE DES COLLECTIVITÉS PLUS SÉCURITAIRES EXAMEN DE LA LOI SUR LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE 2018

i

REMERCIEMENTS

L'Examen n'aurait pu être mené à bien sans le travail acharné et le dévouement de tous les participants.

Nous aimerions exprimer notre gratitude à tous ceux qui ont pris le temps de nous rencontrer pour

présenter leur opinion, soumettre leur mémoire et prendre part à la discussion lancée dans notre portail de

consultation en ligne.

Vos préoccupations et vos suggestions sur la manière d'améliorer le régime de sécurité ferroviaire au

Canada nous ont aidés à cibler les principaux enjeux et ont orienté les analyses et les discussions qui ont eu

lieu durant le processus.

Nous tenons à remercier tout particulièrement ceux qui se sont déplacés pour participer à nos séances

de table ronde tenues à l'échelle du pays, malgré leur horaire chargé, a?n de contribuer à nos e?orts. Par

ailleurs, Greg Wilkinson (Earnscli?e Strategy Group) et Marcel Proulx (Research and Planning Inc.) ont pris

une part active à l'Examen en supervisant la structure et les résultats des tables rondes et en animant

adroitement celles-ci.

Les perspectives et les suggestions concrètes qui ont été formulées durant ces discussions ont été

précieuses et ont jeté les bases de nos conclusions et recommandations.

AMÉLIORER LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE AU CANADA : BÂTIR ENSEMBLE DES COLLECTIVITÉS PLUS SÉCURITAIRES EXAMEN DE LA LOI SUR LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE 2018

1

SOMMAIRE

Depuis le dernier examen de la

Loi sur la sécurité ferroviaire

en 2007 (Examen de 2007), de nombreux

changements ont eu lieu dans l'industrie ferroviaire et à Transports Canada, y compris des changements

législatifs recommandés dans le cadre de ce même examen et d'autres changements apportés à la

réglementation et aux exigences à la suite de l'accident tragique de LacMégantic. Par conséquent, le

régime de sécurité ferroviaire accomplit très bien ses fonctions courantes en matière de surveillance de la

conformité et d'application de la loi. Toutefois, le régime de sécurité ferroviaire actuel ne su?t pas à régler

les enjeux récurrents, à relever les dé?s changeants, ni à saisir les opportunités en matière de sécurité dans

un proche avenir.

D'après le mandat de cet examen, la principale priorité consistait à évaluer les lacunes du régime de sécurité

ferroviaire et les enjeux pour lesquels les progrès étaient limités ou incomplets. Bon nombre des mémoires

et des discussions en table ronde portaient principalement sur des problèmes récurrents, dont une bonne

partie ?gurait dans le rapport de l'Examen de 2007 ainsi que dans les enquêtes subséquentes du Bureau de

la sécurité des transports du Canada. Nous avons décidé de les nommer " enjeux récurrents ». Ce qui ressort

essentiellement de cet examen, c'est que Transports Canada, les compagnies de chemin de fer ainsi que les

autres gouvernements doivent se pencher sur ces enjeux.

La sécurité du réseau ferroviaire s'est améliorée au cours des cinq à dix dernières années, surtout en

ce qui a trait aux déraillements en voie principale qui sont plus susceptibles de causer des dommages

environnementaux dévastateurs et des décès. Les déraillements en voie principale causés par les

défaillances du matériel ou des voies ont montré une tendance à la baisse, ce qui s'explique en grande

partie par une attention soutenue accordée aux inspections, à la conformité et à l'application de la loi, ainsi

que les améliorations technologiques et les investissements dans l'infrastructure ferroviaire. Cette tendance

devrait se poursuivre, étant donné les investissements continus e?ectués par les compagnies de chemin de

fer dans l'infrastructure, et la mise en place d'un régime de surveillance de la conformité et d'application de

la loi plus rigoureux par Transports Canada.

Le dé? que doit relever Transports Canada maintenant et à l'avenir est de concevoir un régime de sécurité

ferroviaire robuste, ?exible et e?cace pouvant régler concrètement les enjeux récurrents qui ont été

di?ciles à traiter. En outre, Transports Canada devra modi?er le rôle et les capacités du Programme de la

sécurité ferroviaire pour répondre aux dé?s que réserveront les tendances à l'égard de l'urbanisation accrue,

des changements technologiques sans précédent et des changements importants dans notre façon de

vivre et de travailler qui en découlent.

En vue d'établir une base solide pour l'évaluation du régime de sécurité ferroviaire, le Comité a examiné

la situation dans d'autres secteurs critiques pour la sécurité ainsi que le travail des experts en sécurité. Il a

conclu que trois éléments étaient fondamentaux pour mettre en place un régime de sécurité ferroviaire

e?cace : i) la conformité aux règlements et aux normes techniques; ii) les systèmes de gestion de la sécurité

(SGS); et iii) la culture de sécurité.

Le Comité estime que Transports Canada gère bien ses fonctions de base sur le plan de la conformité et de

l'application de la loi en matière de sécurité ferroviaire et qu'il devrait continuer à renforcer sa capacité et

ses pratiques pour assurer la sécurité ferroviaire au Canada.

AMÉLIORER LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE AU CANADA : BÂTIR ENSEMBLE DES COLLECTIVITÉS PLUS SÉCURITAIRES EXAMEN DE LA LOI SUR LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE 2018

2

En ce qui concerne les deux autres éléments de la sécurité ferroviaire, les travaux concernant les SGS sont

en cours et doivent encore être améliorés, à mesure que le Ministère met en oeuvre le

Règlement de 2015

sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire . Malgré quelques progrès réalisés par les compagnies de

chemin de fer au chapitre de la culture de sécurité, le Programme de la sécurité ferroviaire de Transports

Canada insiste peu sur cet élément de la sécurité ou dispose d'une capacité limitée à cet égard. Le Comité a

conclu que les progrès en matière de culture de sécurité réalisés par les compagnies de chemin de fer et le

Ministère sont essentiels pour l'amélioration continue du régime de sécurité ferroviaire, surtout en ce qui a

trait au rendement humain et organisationnel.

Après avoir examiné la

Loi sur la sécurité ferroviaire

et les changements qui ont été apportés depuis l'Examen de 2007, le Comité a déterminé que la Loi accordait su?samment de dispositions et de pouvoirs au ministre

pour remplir le mandat en matière de sécurité ferroviaire du gouvernement du Canada. Le Comité ne

propose qu'un seul changement important et un certain nombre de changements mineurs aux ?ns de clarté et d'e?cacité.

Le changement principal proposé dans la

Loi vise les questions de voisinage entre les zones résidentielles

et commerciales et les chemins de fer. C'est un secteur important de responsabilité partagée entre le

gouvernement fédéral, les autres ordres de gouvernement et les compagnies de chemin de fer, entre autres.

Un changement dans ce secteur a été recommandé en 2007, mais il n'a pas été mis en oeuvre en raison

d'enjeux sur le plan des compétences.

Après avoir évalué ces enjeux sur le plan des compétences ainsi qu'un avis juridique sollicité à cet égard

par l'Association des chemins de fer du Canada et ensuite soumis au Comité, le Comité a conclu que le

gouvernement fédéral pouvait exiger une noti?cation de la part des municipalités en ce qui concerne

l'aménagement du territoire à moins de 300 mètres des chemins de fer et réglementer l'utilisation

des terres à moins de 30 mètres de ceux-ci. On espère que ce fondement juridique et des règlements

appropriés permettront aux provinces, aux territoires, aux municipalités et aux compagnies de chemin de

fer de collaborer de façon plus productive au chapitre de ces enjeux importants en matière de voisinage qui

compromettent la sécurité.

Au cours des dix prochaines années et par la suite, le régime de sécurité ferroviaire devra relever des dé?s

et saisir des occasions dans les domaines comme la technologie, les pratiques commerciales, l'urbanisation,

la participation des collectivités et les facteurs humains. Ceci ne fera que compliquer le rôle de Transports

Canada.

La conformité aux exigences réglementaires actuelles ne su?ra pas pour nous permettre de nous adapter

et de nous ajuster aux réalités en constante évolution de l'industrie ferroviaire ou pour pro?ter des

occasions dans des domaines comme celui de la technologie. Le Ministère et les compagnies de chemin

de fer devront, à l'avenir, travailler de concert pour relever les dé?s en matière de sécurité, en utilisant des

renseignements améliorés pour évaluer les risques et faire participer le personnel a?n de gérer les risques,

tout en assurant l'amélioration continue des pratiques exemplaires.

Le présent rapport met l'accent sur les e?orts que Transports Canada doit déployer pour traiter les

enjeux graves et récurrents qui n'ont pas été réglés depuis l'Examen de 2007 et pour gérer les di?cultés

changeantes en matière de sécurité et saisir les occasions à venir.

Pour s'assurer que le Canada maintient un régime de sécurité ferroviaire robuste et résilient, le Programme

de la sécurité ferroviaire de Transports Canada doit transformer stratégiquement son rôle et sa capacité, en

menant notamment les activités suivantes :

concevoir un régime de sécurité ferroviaire plus rigoureux qui tient pleinement compte des trois

éléments fondamentaux pour mettre en place un régime de sécurité durable, y compris intégrer les

SGS dans une stratégie générale en matière de gestion des risques, acquérir une meilleure expertise et

exercer un leadership accru dans la promotion de la culture de sécurité;

AMÉLIORER LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE AU CANADA : BÂTIR ENSEMBLE DES COLLECTIVITÉS PLUS SÉCURITAIRES EXAMEN DE LA LOI SUR LA SÉCURITÉ FERROVIAIRE 2018

3

reconnaître que le prochain dé? majeur à relever pour améliorer la sécurité est l'examen des facteurs

liés au rendement humain et organisationnel, dans le cadre duquel le Ministère devra renforcer son

expertise et favoriser l'apprentissage continu;

accroître sa capacité au chapitre de l'évaluation de la technologie, de l'analyse des données (y compris l'analytique prédictive) et du comportement humain a?n de mieux comprendre le potentiel des nouvelles technologies pour améliorer la sécurité et faciliter leur adoption au Canada;

mettre en place un programme national robuste pour traiter les enjeux liés aux passages à niveau, au voisinage et aux intrusions, en collaborant étroitement avec les municipalités, les provinces, les

territoires et les compagnies de chemin de fer;

élaborer une stratégie de collaboration nettement améliorée, où l'on tient compte du fait que la

sécurité ferroviaire est une responsabilité que doivent se partager les gouvernements, les compagnies

de chemin de fer et les collectivités. Concevoir, dans le cadre de cette stratégie, une plateforme

d'information novatrice pour aider les collectivités à comprendre le régime de sécurité ferroviaire, à

améliorer leur participation et à améliorer leur accès à des renseignements pertinents qui répondent à

leurs besoins.

Pour établir un régime de sécurité ferroviaire robuste fondé sur l'amélioration continue, Transports Canada,

en collaboration avec les compagnies de chemin de fer et les autres intervenants, devra élargir son rôle

pour inclure les fonctions critiques en matière de leadership, de promotion, d'information et de facilitation.

Il devra par ailleurs élargir ses responsabilités essentielles liées à la surveillance de la conformité et à

l'application de la loi a?n de travailler en partenariat avec les collectivités, les gouvernements et les autres

intervenants en vue de relever les principaux dé?s à venir du régime de sécurité ferroviaire canadien.

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