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Recettes non fiscales, fonds de

concours et attributions de produits

Note d'analyse

de l'exécution budgétaire 2019
RECETTES NON FISCALES, FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS

DE PRODUITS 3

Les recettes non fiscales de l'État, les fonds

de concours et les attributions de produits Graphique n° 1 :Exécution des recettes non fiscales (en Md) Graphique n° 2 :Exécution des recettes de fonds de concours et d'attributions de produits, ouvertures de crédits (en Md) RECETTES NON FISCALES, FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS

DE PRODUITS 5

Synthèse

L'analyse de l'exécution budgétaire

Depuis 2013, les recettes non fiscales s'inscrivent dans une tendance pluriannuelle stable, sauf en 2016, marquée par d'importants reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur, suite à la réforme de ces dernières. À cet égard, l'année 2019 ne fait pas exception, puisque la baisse des recettes liée à l'abandon du dispositif des loyers dits " budgétaires » (-1,0 Md)1 et à l'achèvement, en 2018, de la cession des fréquences radioélectriques dans la bande des 700 MHz (-0,7 Md) a été entièrement compensée par la croissance des autres catégories de recettes. Les recettes non fiscales s'établissent ainsi à 14,0 Md en 2019, dont

5,7 Md correspondent à des dividendes, pour plus de la moitié versés par

la Banque de France - nonobstant le classement parmi ceux-ci, que la Cour estime contestable, de la contribution versée par la Caisse des dépôts et consignations. La Cour prend note à cet égard que la direction du budget estime désormais envisageable de modifier le classement comptable de la CRIS afin de retracer celle-ci au sein des recettes fiscales de l'État. Les recettes de fonds de concours et d'attributions s'élèvent, respectivement, à 4,8 Md et 1,0 Md. Les premières progressent fortement par rapport à 2018 (+1,3 Md), tandis que les secondes sont stables et voient leur part dans les recettes totales se réduire d'un exercice à l'autre (17,2 % en 2019 contre 22,2 % en 2018). En fin d'exercice, la valeur nette des créances relatives aux recettes non fiscales et assimilées s'établit à 4,3 Md, en hausse de 2,7 Md à la suite, notamment, de l'enregistrement de différentes amendes de l'Autorité de la concurrence (0,6 Md) et de la convention judiciaire conclue avec

Airbus (2,1 Md).

Le suivi de certaines recettes non fiscales et assimilées Les recettes relatives aux retours financiers pour l'État des investissements d'avenir ne sont pas encore suffisamment traçables dans

1 Sans incidence sur le solde budgétaire puisque des dépenses d'ordre d'un montant

équivalent à ces recettes étaient comptabilisées en regard.

6 COUR DES COMPTES

les documents budgétaires concernés, alors même que celles-ci sont appelées à croître de manière significative à l'avenir. Par ailleurs, les procédures de fonds de concours et d'attributions de produits devraient faire l'objet d'un contrôle interne renforcé et d'un suivi consolidé, compte tenu des enjeux et des risques qui s'attachent à celles-ci. RECETTES NON FISCALES, FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS

DE PRODUITS 7

Recommandations

Recommandation n° 1 (reconduite, direction du budget) : classer parmi les recettes fiscales de l'État la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés (CRIS) versée par la Caisse des dépôts et consignations. Recommandation n° 2 (reconduite, direction du budget et secrétariat général pour l'investissement) : rendre compte, dans l'ensemble des documents concernés, des retours financiers des PIA, en distinguant les recettes encaissées par les opérateurs de celles effectivement encaissées par l'État. Recommandation n° 3 (reformulée, direction du budget) : désactiver dans Chorus les fonds de concours et les attributions de produits inactifs depuis plus de trois ans et renforcer le contrôle interne financier.

8 COUR DES COMPTES

Sommaire

Introduction ....................................................................................................9

1L'analyse de l'exécution budgétaire ....................................................... 10

1.1Une évaluation initiale à la portée limitée ........................................... 10

1.2Un niveau stable de recettes non fiscales ............................................ 12

1.3Un recours plus important aux procédures de fonds de concours et

d'attributions de produits .................................................................... 14

1.4Des créances non fiscales dont le montant progresse fortement ......... 17

2L'examen des recettes non fiscales .......................................................... 19

2.1Les versements de la Caisse des dépôts et consignations .................... 19

2.2Le dividende versé par la Banque de France ....................................... 22

2.3Les dividendes versés par les entreprises non financières ................... 22

2.4Les reversements au titre des procédures de soutien financier au

commerce extérieur ............................................................................. 24

2.5Les autres recettes non fiscales ........................................................... 24

3Le suivi de certaines recettes non fiscales et assimilées ......................... 27

3.1La traçabilité insuffisante des recettes liées aux investissements

d'avenir ............................................................................................... 27

3.2Le contrôle à renforcer des fonds de concours .................................... 30

Annexes ......................................................................................................... 37

RECETTES NON FISCALES, FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS

DE PRODUITS 9

Introduction

La rubrique du budget de l'État intitulée " recettes non fiscales » retrace des ressources de natures variées et d'importance inégale : - les produits de ses participations financières, de son domaine et de la vente de biens et services ; - les remboursements et intérêts des prêts, des avances et des autres immobilisations financières ; - le produit des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite ; - les produits courants ou exceptionnels divers. Des recettes qui se rapportent à l'une de ces catégories peuvent cependant ne pas y figurer en raison de leur affectation directe à certaines dépenses, ainsi que l'autorise par dérogation l'article 16 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il s'agit, d'une part, des recettes qui, de droit ou en application d'une disposition de loi de finances, rentrent dans le champ de budgets annexes ou de comptes spéciaux, relatives notamment : - aux opérations en capital sur les participations et leurs créances rattachées, et aux cessions immobilières ; - aux remboursements des prêts, à ceux des avances octroyées au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune et des avances aux collectivités territoriales ; - aux redevances de route et à une part importante des amendes perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé ; - aux pensions et avantages accessoires. Ce sont, d'autre part, les recettes de la rubrique du budget général intitulée " Fonds de concours et recettes assimilées », perçues dans le cadre des procédures particulières suivantes prévues à l'article 17 de la LOLF : - la procédure des fonds de concours, qui désignent les versements à caractère non fiscal réalisés par une personne morale ou physique pour concourir à des dépenses d'intérêt public réalisées par l'État, à l'exception des fonds structurels européens, ainsi que les dons et legs consentis à son profit ; - la procédure des attributions de produits, qui correspondent aux recettes tirées de la rémunération des prestations régulièrement fournies par certains services de l'État.

10 COUR DES COMPTES

1L'analyse de l'exécution budgétaire

Le tableau suivant détaille la prévision et l'exécution des recettes non fiscales et de celles tirées des procédures de fonds de concours et d'attributions de produits.

Tableau n° 1 :Prévision et exécution

des recettes non fiscales et assimilées

Source : documents budgétaires et Chorus.

1.1Une évaluation initiale à la portée limitée

Contrairement aux recettes fiscales, qui se prêtent à la réalisation de modélisations et d'études statistiques poussées afin d'en déterminer l'évolution probable sur plusieurs exercices, les recettes non fiscales, en raison de leur hétérogénéité et de la grande volatilité de certaines d'entre elles, ne font l'objet d'aucune évaluation pluriannuelle publiée. Les montants prévisionnels qui figurent en loi de finances initiale (LFI) sont évalués en se fondant simplement, par grand type de recettes, sur les séries des années antérieures, modulées des informations disponibles au moment de son élaboration. Même dans le cas des recettes de dividendes, sur lesquelles l'État peut peser en obtenant des entités qu'il contrôle, le versement d'acomptes, la prévision n'est pas nécessairement

En MdExécution

2018
LFI 2019

Exécution

2019

Recettes non fiscales13,912,514,0

Dividendes et recettes assimilées5,66,25,7

Produits du domaine de l'État1,30,60,7

Produits de la vente de biens et services1,51,31,8 Remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières0,50,50,7 Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite1,51,42,0

Divers2,52,43,0

Loyers budgétaires1,00,10,1

Recettes de fonds de concours et d'attributions

de produits4,55,35,8 RECETTES NON FISCALES, FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS

DE PRODUITS 11

plus aisée : ainsi, le projet de loi de finances (PLF) pour 2019 tablait sur un paiement en numéraire des dividendes d'EDF, mais l'État s'est finalement engagé, début 2019, à opter pour un paiement intégral en actions. Ces limites dans la prévision sont encore plus marquées s'agissant des recettes perçues dans le cadre des procédures de crédits de fonds de concours (FDC) et d'attributions de produits (ADP), ainsi que l'illustre le graphique suivant. Graphique n° 3 :Comparaison entre les prévisions de recettes et leur exécution depuis 2013 Source : lois de finances initiales et de règlement des exercices 2010 à 2018, Chorus pour l'exécution 2019. Alors que le montant en exécution des recettes de fonds de concours et d'attributions de produits excède régulièrement, et de manière parfois importante, la prévision, celui des recettes non fiscales évolue habituellement dans une fourchette de valeurs resserrée - plus ou moins cinq pour cent environ - autour des montants prévus en lois de finances initiales. Ce n'est cependant pas le cas en 2019 qui, de ce point de vue, contraste avec les années précédentes. Ainsi, à l'exception des dividendes et recettes assimilées (-0,5 Md), toutes les autres catégories de recettes non fiscales s'établissent à un niveau supérieur à celui de la prévision, qui n'intégrait pas, notamment : -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20% 25%
30%
35%
40%

2013201420152016201720182019Ecart entre exécution et prévision

(en % de la prévision)

Recettes non fiscalesFDC et ADP

12 COUR DES COMPTES

- la progression des frais d'assiette et de recouvrement (+0,2 Md) suite à de nouveaux transferts de taxes à la sécurité sociale ainsi que le produit des ventes d'actifs carbone et des ventes aux enchères des quotas d'émissions de gaz à effet de serre (+0,3 Md), pourtant déjà constaté en 2018 ; - le remboursement de certains prêts et avances (+0,2 Md) consentis dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir ; - une " amende d'intérêt public » (+0,5 Md) à la charge des sociétés de services technologiques Google France et Google Ireland Limited, dans le cadre d'une convention judiciaire d'intérêt public ; - la restitution d'avances à l'État par une société de vente de matériels terrestres et maritimes (+0,2 Md), l'augmentation des reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur (0,2 Md) et la récupération d'indus (+0,1 Md). Pour leur part, les recettes de fonds de concours et d'attributions de produits se situent en 2019 à un niveau meilleur qu'attendu en loi de finances (+0,5 Md), en particulier celles qui se rapportent aux ministères chargés des armées, de la cohésion des territoires, de la transition écologique, de l'intérieur et du travail (+0,1 Md chacun).

1.2Un niveau stable de recettes non fiscales

Après avoir nettement diminué au début de la décennie, les recettes non fiscales ont, par la suite, connu une tendance stable, sauf en 2016, marquée par d'importants reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur, suite à la réforme de ces dernières. L'abandon par la loi de finances pour 2019 du dispositif des loyers dits " budgétaires » pour ce qui concerne les ministères civils (cf. § 2.5.1 ci-après), sans incidence sur le solde budgétaire, a conduit à une diminution des produits du domaine de l'État de près de 1,0 Md, à laquelle s'ajoute la baisse de 0,7 Md des redevances d'usage des fréquences radioélectriques (le solde du produit de la cession, de la bande de fréquences de 700 MHz ayant été encaissé l'an dernier). Celles-ci ont, cependant, été entièrement compensées par la croissance des autres catégories de recettes, aboutissant à ce que le niveau des recettes non fiscales reste stable d'un exercice à l'autre, ainsi que l'illustre le graphique suivant. RECETTES NON FISCALES, FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS

DE PRODUITS 13

Graphique n° 4 :Évolution des recettes non fiscales depuis 2013

Source : Chorus.

On observe, par ailleurs, que, depuis 2013, les dividendes et les recettes assimilées, d'une part, et l'ensemble des autres recettes non fiscales, d'autre part, évoluent de manière symétriquement opposée. Depuis 2013, les dividendes et les recettes assimilées ont représenté, selon les années, entre un quart et près de la moitié des recettes non fiscales de l'État. Après une chute importante en 2016, leur part est revenue au niveau moyen constaté (soit 40,0 % environ), soit 5,7 Md en 2019. Sur cette période, les dividendes versés par les entreprises financières - Caisse des dépôts et consignations (CDC) et Banque de France, essentiellement2 - se sont inscrits dans une trajectoire presque ininterrompue de hausse, à l'inverse de ceux versés par les entreprises non financières.

2 Respectivement, 19,7 % et de 78,9 % des dividendes versés à l'État en 2019 par six

entreprises financières, hors contribution représentative de l'impôt sur les sociétés

(CRIS), cf. § 2.1.

14 COUR DES COMPTES

Graphique n° 5 :Dividendes des entreprises financières et non financières

Source : Chorus.

Ainsi, alors que, en 2013, les entreprises financières n'étaient à l'origine que d'un tiers des produits des participations financières de l'État, leur part s'établit à près des trois quarts d'entre eux en 2019. La progression avait été particulièrement marquée en 2016 et 2017, notamment sous l'effet, d'une part, du paiement en actions, plutôt qu'en numéraire, des dividendes d'EDF (1,7 Md en 2016, 1,3 Md en 2017) et, d'autre part, de la politique active de perception d'acomptes sur dividendes dont a fait l'objet la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

1.3 Un recours plus important aux procédures de

fonds de concours et d'attributions de produits En 2019, les recettes de fonds de concours et d'attributions de produits s'élèvent, respectivement, à 4,8 Md et 1,0 Md. Les premières progressent fortement par rapport à 2018 (+1,3 Md), tandis que les secondes sont stables et voient leur part dans les recettes totales se réduire d'un exercice à l'autre (17,2 % en 2019 contre 22,2 % en 2018). Les parties versantes sont pour 50,0 % environ du montant total des recettes de 2019 des entités du secteur public (3,0 Md), pour 35,0 % environ d'autres tiers français (2,0 Md) et pour moins de 5,0 % des institutions, fonds ou autres tiers européens (0,2 Md). Les versements

2,12,22,42,2

3,93,74,0

4,24,13,0

1,8

1,51,91,7

0 1 2 3 4 5 6 7

2013201420152016201720182019

En Md Entreprises financièresEntreprises non financières RECETTES NON FISCALES, FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS

DE PRODUITS 15

intervenus dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir se sont élevés à 152,0 M (2,7 %). L'affectation de ces recettes aux programmes du budget général de l'État a entraîné l'ouverture de crédits selon des règles de gestion identiques3 entre les deux procédures. Tableau n° 2 :Évolution des rattachements de crédits (en Md)

Source : Chorus.

Les tableaux ci-après détaillent les principales variations intervenues entre les deux exercices.

3 À l'exception de celles relatives aux reports et à l'ouverture d'autorisations

d'engagements (AE) dites " préalables », c'est-à-dire ouvertes dès la signature d'un contrat ou d'une convention.

2018201920182019

Total4,76,54,55,8

Transition écologique et solidaire2,02,42,22,1

Travail0,31,60,31,6

Armées0,80,80,80,8

Cohésion des territoires0,90,80,50,5

Autres ministères0,70,90,80,8

AE ouvertesCP ouverts

16 COUR DES COMPTES

Tableau n° 3 :Évolution des rattachements d'AE (en M)

Source : Chorus.

Tableau n° 4 :Évolution des rattachements de CP (en M)

Source : Chorus.

AE ouvertes

en 2018

AE ouvertes

en 2019Var.Commentairesquotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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