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LES PUBLICATIONS DU SERVICE DE LASTATISTIQUE ET DE LA PROSPECTIVE - CENTRE D"ÉTUDES ET DE LA PROSPECTIVE

CENTRED"ÉTUDESETDEPROSPECTIVE

n°8-Septembre2013Documentdetravail L"agriculture au coeur des stratégies de développement

Dans une période de crise économique propice aux interrogations et remises en cause des modè-

les de développement, ce document revient sur les fondamentaux de ce développement et sur le rôle clef qu"y joue l"agriculture.

Celle-ci a longtemps été le "parent pauvre » de nombreuses stratégies de développement, bien

davantage axées sur l"industrie, souvent déséquilibrées dans leur approche et se fondant sur une

lecture assez simpliste des premiers théoriciens. Les tenants de l"industrialisation ont ainsi enfermé

un peu trop rapidement l"agriculture dans une position structurellement inférieure aux autres

secteurs. Après une période de " normalisation » mais aussi de relatif désintérêt, dans les années

1990, si l"on excepte les questions commerciales, la réhabilitation du rôle stratégique de l"agri-

culture s"est progressivement imposée à tous. Le Rapport sur le développement dans le monde,

publié par la Banque mondiale en octobre 2007, juste avant les graves troubles de la faim, a consa-

cré ce relatif retour en grâce. Le sujet est ainsi devenu un des principaux thèmes du G-20, comme

l"a souhaité la présidence française en 2011.Et l"actualité agricole étaie encore un peu plus la

thèse d"un rôle central et spécifique de l"agriculture. Cette lente réhabilitation théorique fait

l"objet de la première partie de ce texte.

Parallèlement, depuis plusieurs décennies, la notion même de développement s"est élargie bien

au-delà des seules considérations de croissance économique, tendant désormais vers des objec-

tif smultiples. La seconde partie de ce document passe en revue quelques-uns de ces principaux

objectifs, en soulignant la contribution centrale et spécifique de l"agriculture. Son rôle comme

premier moteur de croissance des pays les moins avancés, comme vecteur particulièrement effi-

cace de luttecontrela pauvreté et la malnutrition, sa fonction vitale dans toute stratégie de pré-

servation des ressources et de lutte contre le réchauffement climatique, sont autant d"éléments

qui fondent la nécessité d"une politique de développement redonnant toute sa place à l"agriculture.

Pierre Claquin

Chef du bureau de la prospective

Centre d"études et de prospective

Mohamed Chabane

Centre Universitaire de Recherches Administratives et Politiques,

Université de Picardie

Cedocument de travail ne représente pas nécessairement les positions officielles du minis- tère de l"Agriculture, de l"Agroalimentaire et de la Forêt (MAAF. L"objet de sa diffusion est de stimuler le débat et d"appeler commentaires et critiques.

2nLES PUBLICATIONS DU SERVICE DE LASTATISTIQUE ET DE LA PROSPECTIVE - CENTRE D"ÉTUDES ET DE LA PROSPECTIVE

SOMMAIRE

Introduction

1-La transition structurelle : vers une réhabilitation agricole .........................................................................................................................3

1.1 - L"héritage théorique dévoyé : l"industrialisation comme seul salut ?...............................................................................4

1.1.1 - Le dualisme fondateur : l"industrie alimentée au surplus agricole.......................................................................4

1.1.2 - La dégradation des termes de l"échange ou le jeu de dupe de la spécialisation agricole......4

1.1.3 - Les politiques d"ajustement structurel : l"agriculture, un marché comme un autre ?..............5

1.2 - L"épreuve des faits : un secteur effectivement victime de présupposés défavorables ?..........................6

1.2.1 - Les stratégies d"industrialisation forcée : un bilan mitigé et ambigu...............................................................6

1.2.2 - Un secteur exagérément pénalisé pendant plusieurs décennies..............................................................................7

1.3 - Le déclin agricole n"est pas une malédiction économique.................................................................................................................8

1.3.1 - D"autres approches de la transition structurelle réhabilitant l"agriculture.............................................8

1.3.2 - De la difficulté de conclure quant à la transition structurelle .....................................................................................11

1.3.3 - Un piège à éviter dans une stratégie fondée sur l"agriculture : la sur-spécialisation................12

2-Vertus agricoles pour le développement .......................................................................................................................................................................................13

2.1 - À moyen terme : des perspectives réelles pour l"agriculture vers une croissance équilibrée.....15

2.2 - Un impact très particulier sur la pauvreté................................................................................................................................................................16

2.3 - Promotion du rôle des femmes dans l"agriculture.........................................................................................................................................18

2.4 - Agriculture et durabilité environnementale..........................................................................................................................................................20

2.4.1 - Enjeux concernant l"air et le climat.....................................................................................................................................................................20

2.4.2 - Enjeux concernant l"eau .........................................................................................................................................................................................................21

2.4.3 - Enjeux concernant les sols et les écosystèmes....................................................................................................................................22

2.4.4 - Pas de développement durable sans une mobilisation forte de l"agriculture........................................22

2.5 - Nourrir le monde : le défi de la sécurité alimentaire................................................................................................................................23

Conclusion ................................................................................................................................................................................................................................................................................27

Références bibliographiques .........................................................................................................................................................................................................29

LES PUBLICATIONS DU SERVICE DE LASTATISTIQUE ET DE LA PROSPECTIVE - CENTRE D"ÉTUDES ET DE LA PROSPECTIVEn3

Introduction

L"édition 2008 du rapport de la Banque mondiale, consacrée à " l"agriculture au service du développement », eut

i

ncontestablement un écho particulier, parce que sa parution en octobre 2007 précédait de peu les " émeutes de la

faim », qui ont donné à voir l"importance et l"urgence des questions alimentaires, mais également parce que ce rap-

p

ort venait concrétiser un infléchissement du regard porté par cette institution et par bon nombre d"acteurs ou

d"économistes sur l"importance de l"agriculture dans les stratégies et politiques de développement. Cela a de quoi

surprendre alors que, selon le Fonds international de développement agricole (FIDA, 2011), 70 % des pauvres vivent

encore en milieu rural et que l"agriculture représente plus du quart de la valeur ajoutée nationale dans plus de

trente pays en développement. Le dernier rapport de la Banque mondiale sur cette question datait de 1982, alors

qu"elle publie chaque année un rapport sur le développement, signe d"un certain désintérêt pour la question ces

dernières décennies.

Ce manque d"intérêt trouve sa source dans des prémisses théoriques défavorables, souvent caricaturées dans des

stratégies d"industrialisation forcée. Largement ignorées ensuite par les politiques d"ajustement structurel qui sont

venues sanctionner les échecs de certaines de ces options pro-industrielles, les potentialités spécifiques de l"agri-

culture au coeur des stratégies de développement ont longtemps été sous-estimées même si cette tendance ne doit

pas occulter l"importance des travaux de chercheurs et de praticiens du développement, qui ont contribué à réha-

biliter les questions agricoles dans un contexte pourtant marqué par un désinvestissement financier croissant sur

ces sujets : la part de l"aide au développement consacrée aux enjeux agricoles au sens large (incluant ici la pêche

et la forêt) était tombée de 17 % en 1980 à moins de 4 % en 2006 selon le

Creditor Reporting Systemde OCDE, avant

de repasser à 6,5 % en 2011.

Si les enjeux agricoles mondiaux ont longtemps été polarisés autour des questions d"ouverture commerciale, les

émeut

es de la faim de 2007-2008 ont rappelé que les questions d"insécurité alimentaire et de pauvreté étaient des

défis majeurseturgents pour l"agriculture. Les tensions persistantes sur ce sujet, depuis lors, montrent bien que

cet épisode n"était pas qu"un événement conjoncturel. Par ailleurs, l"ambition mondiale pour le développement,

qui s"esttraduitedans les huit objectifsdu Millénaire, lors du sommet de septembre 2000 à New York, demeure

plus que jamais d"actualité. Or l"agriculture est un levier particulièrement efficace pour servir ces objectifs.

Après avoir discuté des fondements et des conséquences d"une méprise historique qui fut, pendant des décennies,

préjudiciable à l"agriculture, ce document de travail rappelle en quoi l"agriculture non seulement peut, mais doit

être mobilisée comme un levier efficace de développement, tout particulièrement pour les pays les moins avancés.

1-La transition structurelle : vers une réhabilitation agricole

Pendant longtemps, l"agriculture a souffert d"un présupposé négatif tenace, mais assez compréhensible, car appuyé

sur la " pente naturelle » des faits historiques. En effet, le déclin de la part de l"agriculture dans la croissance, au

profit de l"industrie puis du secteur tertiaire, est un constat d"une rare régularité dans l"histoire du développement.

Cefut le cas pour les premières révolutions industrielles, à commencer par l"Angleterre au XVIII

e siècle, comme pour la Chine ou l"Inde au XX e

siècle. De là à faire de l"agriculture un secteur arriéré, ou à tout le moins peu por-

teur, il n"y a qu"un pas souvent franchi. Les grands courants de pensée ayant historiquement influencé les diver-

ses politiques de développement dans le monde ont ainsi souvent en commun le fait de traduire cette " transition

structurelle » en une forme d"infériorité agricole.

4nLES PUBLICATIONS DU SERVICE DE LASTATISTIQUE ET DE LA PROSPECTIVE - CENTRE D"ÉTUDES ET DE LA PROSPECTIVE

1.1 - L"héritage théorique dévoyé : l"industrialisation comme seul salut ?

1.1.1 - Le dualisme fondateur : l"industrie alimentée au surplus agricole

La perception d"une singularité économique de l"agriculture, au regard des autres activités productives ou

m

archandes, remonte aussi loin que les premières théories économiques. La vision d"un Quesnay, pour qui l"agri-

culture était la seule activité réellement productrice de richesses et " faisait la vertu des peuples et la force des

États » (Weulersse, 2003) n"a pas dominé. Adam Smith, déjà, la voyait affublée de handicaps préjudiciables à

la croissance, du fait notamment d"une division imparfaite du travail dans ce secteur. Il soulignait cependant sa

complémentarité avec le secteur manufacturier. L"avenir semblera d"abord lui donner raison, sur le premier point :

le monde se construira par l"industrie, puis par le développement des services, le rôle de l"agriculture étant sim-

plement celui d"alimenter, voire de ne pas freiner, ces secteurs plus dynamiques.

Les pionniers de l"économie du développement, en particulier Arthur Lewis (1954), et certains de ses héritiers de

l"école du " dualisme », donneront à l"agriculture un rôle initialement central, mais qui deviendra vite ambigu :

celui d"une activité traditionnelle dissimulant un chômage de masse dans une économie de subsistance. Lewis en

déduit une productivité nulle et l"opportunité d"employer ce chômage déguisé, le " surplus » de main-d"oeuvre, dans

des secteurs capitalistes à productivité marginale positive.

Cette théorie d"une dualité fondamentale entre secteurs traditionnel et capitaliste glissera progressivement vers

un dualisme " agriculture de subsistance » versus" activités industrielles ». Ce dernier aura une influence déter-

minante sur les premières politiques de développement par l"industrialisation, mises en place au moment de la

décolonisation. Pourtant, les fondements de l"approche d"Arthur Lewis, notamment le postulat d"une productivité

du travail nulle dans le domaine informel, seront très tôt critiqués, en particulier par Théodore Schultz (1964) qui,

paradoxalement, partageraavec Lewis le prix Nobel d"économie en 1979. Plusieurs travaux ont également souligné

très tôt le pot

entiel de croissance de l"agriculture(Hayami et Ruttan, 1971). Cependant, malgré ces réserves acadé-

miq

ues et quelques exemples de pays ayant réussi à fonder leur croissance sur l"agriculture, comme la Nouvelle-

Zélande, q

ui fit longtemps la perplexité des théoriciens de l"industrialisation (Parent, 1957), le pli sera pris. Hors

industrialisation, point de salut. Tout juste conviendra-t-on qu"il faut, pour libérer le " surplus » de main-d"oeuvre,

en passer par une amélior ation des performances agricoles et par un progrès technique capable de compenser les évolutions démographiques (Jorgenson, 1967).

1.1.2 - La dégradation des termes de l"échange ou le jeu de dupe de la spécialisation agricole

Une autre école de pensée va théoriser une certaine " infériorité », dynamique cette fois, du secteur agricole : le

structuralisme. Le point de départ en est le constat fait par l"ONU en 1949 d"une dégradation des termes de l"échange,

àsavoir une érosion relative des prix des matières premières produites et exportées par les pays du Sud, eu égard

aux produits manufacturés importés des pays du Nord. Cette dégradation avait été conjecturée par l"économiste

américain Franck Graham en 1923 et fut théorisée par Raùl Prebisch (1950) et Hans Singer (1950). Les stratégies

desubstitution des importations, mises en place en Amérique Latine avant la crise de la dette, se sont notamment

appuyées sur ces théories.

Prenant le contrepied des thèses ricardiennes classiques, associant ouverture commerciale et spécialisation

des États selon leurs avantages comparatifs, ces tenants de " l"échange inégal » vont dénoncer le jeu de dupe

du commerce mondial qui profite toujours aux pays développés. Sans entrer dans le détail de ces théories, on peut

retenir que, pour ces économistes, l"agriculture et les productions primaires en général présentent plusieurs dés-

avantages, notamment une rigidité plus grande de l"offre mais surtout une croissance intrinsèquement plus faible

de la demande adressée à ces produits à mesure que le revenu augmente (cf. l"encart sur la loi d"Engel ci-après).

LES PUBLICATIONS DU SERVICE DE LASTATISTIQUE ET DE LA PROSPECTIVE - CENTRE D"ÉTUDES ET DE LA PROSPECTIVEn5

D"autres arguments économiques ont pu conforter ce sentiment d"impasse commerciale ou d"infériorité pour les

pays moins développés spécialisés dans la production agricole, parmi lesquels la diffusion " compétitive » de

l"innovation entre agricultures à des stades de développement différents. Willard Cochrane (1958) met ainsi en

évidence cet effet de "

treadmill»qui tend à exclure ceux qui n"arrivent pas à suivre le train imposé par l"innova-

tion des meilleurs. D"autres ont souligné les effets de captation de rentes et de valeur ajoutée dans un monde dominé

p

ar la concurrence imparfaite entre grands groupes de l"industrie, en aval comme en amont de la production, et

qui pénalisent les capacités de développement de cette dernière. Plus généralement, les handicaps de l"agriculture

au regard des autres secteurs furent résumés dans la théorie du Farm Problem(Cochrane, 1993) : inélasticité de la

demande, aléas importants, faible mobilité de facteurs de production très spécifiques, durée généralement longue

des cycles de production, différence de pouvoirs de marché entre les producteurs et leurs filières amont et aval.

Ces différents constats et théories ont en commun de pointer une faiblesse dans la dynamique économique de

l"ag riculture, au regard des autres secteurs.

1.1.3 - Les politiques d"ajustement structurel : l"agriculture, un marché comme un autre ?

Depuis les années 1980, les crises sévères d"endettement de nombreux pays en voie de développement ont conduit

àl"émergence d"un nouveau paradigme, le fameux " consensus de Washington » (cf. encadré ci-dessousui a vu

les grands bailleurs de fonds internationaux (FMI et Banque mondiale) imposer, en échange de leur aide, le respect

Le consensus de Washingon

Ce consensus estbasé sur une batterie de mesures standards appliquées aux économies en difficulté face à

leurs dettes. Elles se basent essentiellement sur les points suivants :

1.discipline fiscale : "Le déficit total (incluant, en plus de celui du gouvernement central, celui des gou-

vernements régionaux, des entreprises d"État et de la Banque centrale) doit êtresuffisamment faible pour

pouvoir être remboursé sans recourir à l"inflation. Le déficit courant ne doit pas dépasser les 2 % du PIB ».

2. priorités en matière de dépenses publiques : " Les dépenses doivent être réallouées des secteurs politi-

quement » sensibles tels que l"administration, la défense, les subventions aux " éléphants blancs » vers

les secteurs négligés tels que la santé, l"éducation et les infrastructures. 3.

réforme de l"impôt : " La réforme de l"impôt implique l"élargissement de l"assiette de l"impôt et l"amélio-

ration de l"administration des impôts ».

4. libéralisation financière : " L"objectif est d"atteindre des taux d"intérêt modérément positifs ».

5.

taux de change : " Le taux de change doit être unifié (au moins pour les transactions commerciales) et

fixé à un niveau suffisamment compétitif pour induire une croissance rapide des exportations non tra-

ditionnelles ». 6.

libéralisation du commerce : " Les restrictions quantitatives doivent être remplacées par des taux, l"ob-

jectif étant de réduire ceux-ci graduellement jusqu"à atteindre un taux réduit uniforme (autour de 10 %) ».

7. investissements directs étrangers : " Les barrières à l"entrée des IDE doivent être supprimées. Les firmes

étr

angères doivent être en mesure de concourir à égalité avec les entreprises domestiques.

8. privatisation des entreprises d"État.

9. dérégulation de l"activité économique : " Les régulations ne doivent être maintenues que pour garantir

la sécurité, la pr otection de l"environnement et la supervision des institutions financières ».

10. droits de propriété : " Ils doivent être sécurisés sans coûts excessifs et accessibles au secteur informel ».

Source : tiré de Lavigne (1999)

6nLES PUBLICATIONS DU SERVICE DE LASTATISTIQUE ET DE LA PROSPECTIVE - CENTRE D"ÉTUDES ET DE LA PROSPECTIVE

de conditions générales strictes à décliner à travers des programmes appelés Plans d"ajustement structurel (PAS).

Ces derniers ont progressivement concerné un grand nombre de pays. Les PAS ont souvent conduit, dans les années

1990, à supprimer ou alléger certaines distorsions particulièrement défavorables à l"agriculture : rééquilibrage des

taux de change, suppression de taxes sur les exportations, etc. Ces politiques ont eu également de nombreux effets

concrets, tout à fait spécifiques à l"agriculture, comme la suppression des prix réglementés au producteur ou encore

l edémantèlement ou la privatisation des c ommodity marketing board,ces monopoles publics ou parapublics, très

répandus alors dans les pays en développement, souvent hérités de la période coloniale et qui avaient pour objet

de réguler les secteurs exportateurs traditionnels (cacao, coton, café ou sucre). Mais l"approche d"inspiration néo-

libérale et résolument macroéconomique faisant primer le marché concurrentiel, la maîtrise des changes, de l"in-

flation et des dépenses publiques, a conduit à banaliser l"agriculture en polarisant les débats et les controverses

sur les gains attendus de l"ouverture des économies les moins développées aux marchés mondiaux.

Il f

aut souligner que les raccourcis théoriques du consensus de Washington, notamment la confusion entre " opti-

mum économique » et " solution unique », ont toujours été combattus par différents économistes. Dani Rodrik sou-

ligne bien, dans plusieurs de ses ouvrages (Rodrik, 2007, par exemple), la différence entre des fondamentaux

économiques peu discutables (une monnaie robuste, des droits de propriété garantis, des marchés fonctionnant

correctement, etc.) et les moyens parfois hétérodoxes mobilisés pour parvenir à ces fondamentaux. Battant en brè-

che les approches normatives universelles, Rodrik souligne la multiplicité des voies, des plus orthodoxes au plus

hétérodoxes, empruntées par les pays qui ont connu des phases de croissance rapide : Taiwan, Corée du sud,

Ouganda, Île Maurice, etc. Il souligne aussi, à l"inverse, le succès plus que mitigé de certains " bons élèves » du

consensus de Washington, par exemple l"Argentine des années 1990.

Au final, le temps des paradigmes mondiaux (développementalisme, structuralisme, néolibéralisme, etc.) dominés

par des théories à prétention universelle, a probablement pris fin avec la crise du consensus de Washington. Des

économistes éminents comme Rodrik appellent désormais à une "économie du diagnostic»moins générale dans

ses conclusions, ancrée dans les réalités socio-économiq ues et politiques, et davantagecentrée sur la comparaison de politiq

ues de "second rang ». Reste que les grands courants de pensée résumés précédemment ont largement

inf

lué sur les stratégies des paysen développement et des bailleursde fonds internationaux, souvent au détriment

de l"agriculture 2

1.2 - L"épreuve des faits : un secteur effectivement victime de présupposés défavorables ?

1.2.1 - Les stratégies d"industrialisation forcée : un bilan mitigé et ambigu

Les différents fondements théoriques qui viennent d"être discutés semblaient justifier un investissement limité

voire un délaissement de l"agriculture au profit d"un développement reposant sur des secteurs plus porteurs. Quelle

fut l"efficacité des politiques d"industrialisation menées dans ce cadre ? Comme souvent, celle-ci est difficile à éva-

luer. Il ne fait pas de doute que certains pays ont su progresser très rapidement en misant sur une industrialisa-

tion agressive axée sur l"exportation, tels les Nouveaux pays industrialisés (NPIersement, les échecs

ont été nombreux, la plupart en Afrique subsaharienne (Bikoue, 2010), qui ont amené certains économistes à par-

ler de " cathédrales dans le désert » (Judet, 1980). Dans les années 1980, des pays comme le Bénin, le Ghana, le

Liberia, Madagascar, le Mozambique, la Tanzanie, le Togo ou le ZaÔre ont pâti de stratégies industrielles inadaptées

car trop déséquilibrées et mal positionnées dans le jeu international.

Surtout, le rôle qu"a pu jouer le secteur agricole dans les succès de certaines stratégies, pourtant très axées sur

l"industrie, est souvent loin d"être négligeable. Ainsi, le dynamisme de l"industrie chinoise est souvent mis en avant,

2. Signalons que ces théories, si elles ont structuré les débats et les négociations internationales, s"inscrivent toujours dans une situation de rapports de force,

et furent aussi des armes mobilisées à dessein dans un cadregéostratégique donné qu"il ne faut pas oublier (guerre froide, émergence des " non alignés »,

etc.).

LES PUBLICATIONS DU SERVICE DE LASTATISTIQUE ET DE LA PROSPECTIVE - CENTRE D"ÉTUDES ET DE LA PROSPECTIVEn7

mais celui-ci ne fut possible que par l"intermédiaire d"une réforme agraire énergique qui a permis de soutenir cette

croissance (voir, sous des angles différents, Montalvo et Ravaillon, 2009 ; Aubert, 2005). Au final, les déterminants

des succès et des échecs passés sont multi-factoriels et surtout très contextuels. Les réformes agraires (au Japon

historiquement puis en Indonésie, en Chine sous Deng Ziaoping ou encore en Inde), ont souvent accompagné des

succès industriels, et réciproquement. Attribuer à tel ou tel secteur la dynamique globale de croissance est donc

u

nexercice délicat, même quand la logique retenue privilégie clairement un domaine d"activité.

1.2.2 - Un secteur exagérément pénalisé pendant plusieurs décennies

Si l"agriculture a souvent joué un rôle important dans le succès de nombreuses stratégies de développement pour-

tant ouvertement axées sur l"industrie, elle fut fréquemment victime de choix macroéconomiques, sectoriels et poli-

tiques particulièrement défavorables. Sur le plan politique notamment, la notion de " biais urbain » est souvent

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