[PDF] RAPPORT DINFORMATION 12 juil. 2022 Un choc

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N° 771

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 juillet 2022

RAPPORT D

'INFORMATION FAIT au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le contrôle des EHPAD,

Par M. Bernard BONNE et Mme Michelle MEUNIER,

Sénateur et Sénatrice

(1) Cette commission est composée de :

Mme Catherine Deroche, présidente ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; M. Philippe Mouiller, Mme Chantal Deseyne, MM. Alain Milon, Bernard Jomier, Mme Monique Lubin, MM. Olivier

Henno, Martin Lévrier, Mmes Laurence Cohen, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge,

vice-présidents ; Mmes Florence Lassarade, Frédérique Puissat, M. Jean Sol, Mmes Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ;

Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mme Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Laurent Burgoa,

Jean-Noël Cardoux, Mmes Catherine Conconne, Annie Delmont-Koropoulis, Brigitte Devésa, MM. Alain Duffourg, Jean-Luc

Fichet, Mmes Frédérique Gerbaud, Pascale Gruny, M. Xavier Iacovelli, Mmes Corinne Imbert, Annick Jacquemet, Victoire Jasmin,

Annie Le Houerou, Viviane Malet, Colette Mélot, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, Annick Petrus, Émilienne Poumirol,

Catherine Procaccia, Daphné Ract-Madoux, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, M. René-Paul Savary, Mme Nadia

Sollogoub, MM. Dominique Théophile, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Mélanie Vogel. - 3 -

SOMMAIRE

Pages LISTE DES PROPOSITIONS ........................................................................ ........................ 7 LISTE DES SIGLES........................................................................ AVANT-PROPOS ........................................................................ RAPPORT ........................................................................ 17 PREMIÈRE PARTIE : L'AFFAIRE ORPEA RÉVÈLE LES LACUNES DU

CONTRÔLE DU SECTEUR

DU GRAND

ÂGE ..................................................................17 I. LES RÉPONSES PARCELLAIRES APPORTÉES PAR LE GOUVERNEMENT À L'AFFAIRE ORPEA ........................................................................ ................................. 20 A. CONTRÔLER TOUS LES EHPAD DANS UN DÉLAI DE 24 MOIS ...............................23

1. Un aveu d"échec quant à l"effectivité de la politique de contrôle .........................................23

2. Aucune procédure de contrôle des groupes n"était prévue en routine .................................24

B. IMPOSER UN CHOC DE TRANSPARENCE ...................................................................24

1. Un choc de transparence sur les pratiques budgé

taires

2. Un renforcement de la protection des résidents ..................................................................25

II. DES AUTORITÉS DE CONTRÔLE QUI PEINENT À REMPLIR LEURS MISSIONS ........................................................................ ............................................... 26 A. UN CONTRÔLE LIMITÉ PAR LA RÉGLEMENTATION ELLE-MÊME .......................27

1. Les angles morts du contrôle

.....................27 a) Un impensé : le contrôle des groupes multi-gestionnaires d"établissements ....... 28 (1) Les groupes multi-gestionnaires d"Ehpad doivent être intégrés dans le champ du contrôle ........................................................................ ....................................................... 29 (2) Les flux financiers entre le siège des groupes et leurs établissements doivent faire

l"objet d"un encadrement renforcé........................................................................

............. 30 b) La loi ASV a assoupli le cadre budgétaire dans lequel

évoluent les Ehpad ......... 31

(1) Le constat d"une porosité entre les sections budgétaires ................................................. 32

(2) Les excédents budgétaires peuvent être conservés par les établissements ..................... 33

c) La problématique du contrôle de la section hébergement ..................................... 34

2. Un régime de sanctions qui doit être adapté à la doctrine de contrôle et aux objectifs

poursuivis ........................................................................

a) Un régime de sanctions complexe à mettre en œuvre ............................................ 37

b) Des sanctions financières jamais actionnées en direction des groupes ................. 39 B. UN CONTRÔLE LIMITÉ PAR LES MOYENS DES AUTORITÉS QUI EN ONT LA CHARGE ........................................................................

1. Des moyens en baisse, une doctrine à clarifier ...................................................................42

a) Des effectifs de contrôleurs en baisse ......................................................................

42

b) Des orientations à clarifier ou à compléter ............................................................. 44

2. Les acteurs du contrôle nombreux et qui ne se parlent guère entre eux ..............................48

a) La difficulté de coordonner les contrôles exercés par les services de l"État ......... 48

- 4 -

b) Un contrôle territorial complexe à organiser .......................................................... 52

III. PLUS LARGEMENT, UN DÉFICIT DE PILOTAGE STRATÉGIQUE ..................... 54 A. DES MODALITÉS D"AUTORISATION ET DE TARIFICATION QUI NE SONT PAS EN ADÉQUATION AVEC LES EXIGENCES D"UN PILOTAGE STRATÉGIQUE .......55

1. Un régime d'autorisation qui doit trouver son équilibre

a) Un régime d"autorisation centré sur une forme d"activité ..................................... 56

b) Le problème des transferts d"autorisation .............................................................. 57

2. Une tarification trop complexe ..........................................................................................59

a) Un financement tripartite accusé de rendre le pilotage budgétaire complexe ..... 60

b) Une tarification qui n"incite pas à investir dans la qualité .................................... 61

B. LE CPOM : UN INSTRUMENT QUI N"A PAS FAIT LA PREUVE DE SON

EFFICACITÉ ......................................................................................................................63

1. Contractualiser autour d'objectifs ambitieux .....................................................................64

a) Une réforme portée par la loi ASV qui laisse peu de place aux départements..... 64 (1) Un CPOM cadre proposé par le ministère ........................................................................ 65

(2) Les ARS ont élaboré des contrats-types ............................................................................ 67

b) Le CPOM : un instrument au service des assouplissements portés par la loi

ASV ............................................................................................................................ 67

2. Une réforme qui peine à produire ses effets ........................................................................69

a) Une mise en œuvre retardée .................................................................................... 69

b) Un contrat unique, des temporalités différentes .................................................... 71

c) Un impact limité sur la recomposition de l"offre .................................................... 72

d) Les CPOM doivent devenir un instrument de la plur iactivité .............................. 73 DEUXIÈME PARTIE : PROMOUVOIR UN PILOTAGE PAR LA QUALITÉ POUR UNE MEILLEURE PRISE EN CHARGE DES RÉSIDENTS ET UNE PLUS GRANDE

ATTRACTIVITÉ POUR LES PROFESSIONNELS ............................................................75

A. À TOUT LE MOINS,

DANS LE CADRE EXISTANT : GÉNÉRALISER LA

DÉMARCHE QUALITÉ ....................................................................................................75

1. Un indispensable pilotage par la qualité ............................................................................75

a) La qualité mesurée par le regard porté sur l"activité par une tierce partie ........... 75

b) La qualité encouragée par le suivi d"indicateurs publics ...................................... 79

2. Un besoin absolu de gestion de proximité

a) Dans la vie quotidienne des établissements............................................................ 82

b) Dans la gestion des événements exceptionnels ...................................................... 87

B. UNE TRANSFORMATION NÉCESSAIRE DU CADRE EXISTANT ..............................92

1. Rendre la nature de l'offre propice à l'amélioration de la prise en charge des personnes

......92

a) Réguler l"appétit des acteurs du segment lucratif du secteur ................................ 92

(1) Le secteur privé commercial : une compatibilité avec le soin jusqu"à un certain

point .................................................................................................................................... 92

(2) Mieux réguler la place du secteur privé dans l"offre médico -sociale .............................. 97

b) Encourager à la montée en compétences du secteur médico-social ..................... 102

(1) Accompagner

la médicalisation des Ehpad .................................................................... 102

(2) Revoir le répertoire d"action au soutien du portage immobilier des Ehpad ................. 107

(3) Répondre aux besoins en matière de personnel ............................................................. 112

2. Rendre la gouvernance du secteur propice à l'efficacité et à l'efficience de la politique du

grand âge ....................................................................................................................... 115

a) Les problèmes de financement et de gouvernance ................................................ 115

b) En attendant la " loi Grand âge et autonomie » .................................................... 120

- 5 -

TRAVAUX DE LA COMMISSION ................................................................................... 123

I. CONSTITUTION DE LA MISSION D'INFORMATION ........................................... 123

II. EXAMEN EN COMMISSION ....................................................................................... 127

III. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS .................................................................... 145

Audition de M. Victor Castanet, journaliste et auteur de l'ouvrage Les

Fossoyeurs ............................................................................................................................ 145

Audition de syndicats représentant les corps d'inspection des ARS ...................... 163 Audition des syndicats des secteurs sanitaire et médico-social .............................. 179

Audition de directeurs d'agences régionales de santé ............................................. 191

Audition de Mme Brigitte Bourguignon, ministre déléguée auprès du ministre

des solidarités et de la santé, chargée de l'autonomie .................................................... 203

Audition de MM. Philippe Charrier, président directeur général et Jean-

Christophe Romersi, directeur général, d'Orpea France ................................................. 223

Audition de Mme Sophie Boissard, directrice générale de

Korian ......................... 247

Audition de présidents de conseils départementaux ................................................ 271

Audition de M. Yves Le Masne, ancien directeur général du groupe Orpea ......... 289 Audition de M. Jean-Claude Brdenk ancien directeur général délégué en

charge de l'exploitation du groupe Orpea ........................................................................ 301

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET CONTRIBUTIONS ÉCRITES ................. 317 CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES ........................................................ 327 Contribution de Mme Raymonde Poncet Monge au nom du groupe écologiste -

solidarité et territoires (GEST) .......................................................................................... 327

Contribution du groupe Communiste Républicain Citoyen et Ecologiste ............ 335 - 7 -

LISTE DES PROPOSITIONS

Proposition n° 1 Étendre la campagne de contrôle annoncée par le Gouvernement aux sièges des groupes privés lucratifs multi-gestionnaires d'Ehpad. Proposition n° 2 Conclure une convention pluriannuelle d'objectifs entre la CNSA et chaque groupe privé lucratif multi-gestionnaires d'Ehpad. Proposition n° 3 Fixer un taux maximum de prélèvement au titre des frais de siège. Proposition n° 4 Clarifier les règles d'imputation des dépenses de personnel entre les différentes sections tarifaires. Proposition n° 5 Clarifier la réglementation et les attentes des autorités de tarification et de contrôle sur les imputations budgétaires et l'usage des excédents par les gestionnaires d'Ehpad. Proposition n° 6 Plafonner le montant des crédits pouvant être mis en réserve. Proposition n° 7 Étendre la compétence de contrôle de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes au volet hébergement des

établissements et services médico-sociaux.

Proposition n° 8 Définir les actions préalables au prononcé de sanctions financières. Proposition n° 9 Compléter la procédure de récupération des sommes utilisées à des fins autres que celles prévues par les textes. Proposition n° 10 Attribuer des moyens supplémentaires aux autorités de tarification et de contrôle pour accroitre le nombre de missions d'inspections-contrôles dans le secteur médico-social. - 8 - Proposition n° 11 Créer un comité d'animation des contrôles au niveau national réunissant les directions d'administrations centrales et les caisses de sécurité sociale concernées, le défenseur des droits, afin de définir des orientations nationales et donner des impulsions aux réseaux déconcentrés. Proposition n° 12 Décliner le comité d'animation des contrôles au niveau départemental, avec un représentant du conseil départemental, afin de coordonner les actions. Proposition n° 13 Donner un droit d'opposition élargi aux autorités de tarification et de contrôle sur les transferts d'autorisation (et notamment en cas de vente). Proposition n° 14 Prévoir le versement d'une redevance pour les

Ehpad commerciaux (ou pour le rachat par une

société commerciale). Proposition n° 15 Encadrer l'évolution de l'offre privée lucrative par rapport à l'offre globale d'un département. Proposition n° 16 Supprimer les dispositifs de défiscalisation pour les investissements immobiliers en Ehpad (ou les soumettre à des règles plus protectrices des petits épargnants et plus contraignantes sur l'entretien du bâti). Proposition n° 17 Donner aux acteurs publics et privés non lucratif la possibilité de s'appuyer sur des professionnels pour les accompagner dans la gestion du patrimoine immobilier des Ehpad (foncières solidaires, OPHLM). Proposition n° 18 Ouvrir les CVS à des personnes extérieures à l'établissement, telles des associations d'usagers agréées sur le modèle du secteur sanitaire. Proposition n° 19 Créer un conseil national consultatif des personnes

âgées.

- 9 - Proposition n° 20 Prévoir une convention entre le conseil national consultatif des personnes âgées nouvellement créé et le comité d'animation des contrôles (cf. proposition n°5). Proposition n° 21 Créer une conférence territoriale des personnes

âgées.

Proposition n° 22 Se doter rapidement d'outils fonctionnels de signalement des événements indésirables graves en

Ehpad.

Proposition n° 23 Imposer une obligation de réponse sur la suite donnée aux signalements de maltraitance adressée par les familles aux autorités tarificatrices et de contrôle. Proposition n° 24 Examiner une loi grand âge visant à structurer un service public de la prise en charge de la perte d'autonomie répondant aux besoins et aux souhaits de la population. - 11 -

LISTE DES SIGLES

___________

ABM Agence de la biomédecine

ADF Association des départements de France

AFP

Agence France-Presse

AJ Accueil de jour

AMP Aide médico-psychologique

ANAP Agence nationale d"appui à la performance

ANCT Agence nationale de cohésion des territoires Anesm Agence nationale de l"évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux Anses Agence nationale de sécurité sanitaire de l"alimentation, de l "environnement et du travail ANSM Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé

APA Allocation personnalisée d"autonomie

ARS Agence régionale de santé

AS Assistant social

ASN Autorité de sûreté nucléaire

ASV Adaptation de la société au vieillissement BAFA

Brevet d"aptitude aux fonctions d"animateur

CASF Code de l"action sociale et des familles

CCAS Centre communal d"action sociale

CD Conseil départemental

CEP Conseil en évolution professionnelle

CEPS Comité économique des produits de santé CNCPH Conseil national consultatif des personnes handicapées

Cnefop

Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle Cnesms Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale

CNPIC Commission nationale de programmation des

inspections-contrôle CNSA Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie Codaf Comité opérationnel départemental anti-fraude Coderpa Comité départemental des retraités et personnes âgées

Cofrac Comité français d'accréditation

- 12 -

Copanef

Comité paritaire interprofessionnel national pour l'emploi et la formation

CPF Compte personnel de formation

CPOM Contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens

CRDS Contribution pour le remboursement de la dette sociale CROSMS Comité régional de l'organisation sanitaire et médico- sociale

CVS Conseil de vie sociale

DASRI Déchets d'activités de soins à risque infectieux DD

Direction départementale

DDARS Délégation départementale de l'agence régionale de santé DDETSPP Direction départementale de l'emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations DDFIP Direction départementale des finances publiques DDPP Direction départementale de la protection des populations DEAES Diplôme d'État d'accompagnant éducatif et social

DG Directeur général

DGCCRF

Direction générale de la concurrence, de la

consommation et de la répression des fraudes DGCS Direction générale de la cohésion sociale

DGOS Direction générale de l'offre de soins

Drees Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques Drems Direction des établissements et des services médico- sociaux DSDEN Direction des services départementaux de l'Éducation nationale EDEC Engagement pour le développement de l'emploi et des compétences Ehpad Établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes EPRD État prévisionnel des recettes et des dépenses ERRD État réalisé des recettes et des dépenses ESMS

Établissements et services médico-sociaux

ETP

Équivalent temps plein

FHF Fédération hospitalière de France

- 13 - FPSPP

Fonds paritaire de sécurisation des parcours

professionnels GIR Abréviation d'AGGIR : Autonomie gérontologie groupes iso-ressources

GMP GIR moyen pondéré

HAD

Hospitalisation à domicile

HAPI Harmonisation et partage d'information

HAS

Haute autorité de santé

HPST Hôpital, patients, santé, territoire

HT Hébergement temporaire

IDE Infirmier diplômé d'État

IGAS Inspection générale des affaires sociales IGF

Inspection générale des finances

LFSS Loi de financement de la sécurité sociale

Livia Lieux de vie et autonomie

LMNP Location meublée non professionnelle

LMP Location meublée professionnelle

MPIC Mission permanente d'inspection-contrôle

NPEC

Niveau de prise en charge

ONIC Orientation nationale d'inspection-contrôle OPCO

Opérateurs de compétences

ORICE Orientation régionale d'inspection-contrôlequotesdbs_dbs43.pdfusesText_43

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