[PDF] De lécole unifiée aux écoles plurielles. Évaluation internationale

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hQ +Bi2 i?Bb p2`bBQM, De l'école unifiée aux écoles plurielles :

évaluation internationale

des politiques de différenciation et de diversification de l'offre éducative Doctorat en Sciences de l"Education Sous la direction de Marie Duru-Bellat Nathalie Mons Universit

é de Bourgogne 2004 TOME I.

2 A François, Paul, Jeanne et Claire sans lesquels cette aventure n"aurait jamais commencé 3 Je remercie, tout particulièrement, Marie Duru-Bellat pour la pertinence de ses remarques, sa

disponibilité toujours efficace, ses capacités de motivation, sa faculté à guider sans imposer...

Marie, tu as été la chance de cette thèse.

Je remercie

également Agnès van Zanten et Marcel Crahay d"avoir accepté d"être rapporteurs ainsi que Denis Meuret et Eric Verdier pour leur lecture de cette analyse. A tous, merci par avance pour votre temps précieux. Je remercie aussi Sylvie Gerveau, en charge de la documentation de l "IREDU, sans laquelle

cette vaste enquête sur les politiques éducatives n"aurait pas été possible. Sa gentillesse, son

efficacité et sa disponiblité m"ont été une aide indispensable. Je remercie aussi Bruno Suchaut pour ses remarques.

Je remercie

également Thameur, Martin et Renaud qui tous, à leur manière, m"ont aidée dans

cette tâche. Merci aussi à Faycal, trop vite reparti au Maroc, pour le temps passé devant la

photocopieuse. Merci à la Pim pour son soutien indéfectible (comme toujours !) et à Doris pour sa patience et sa constance.

Enfin et surtout, merci, Fran

çois, pour ta disponibilité et ton amour.

4 Introduction : vers un nouveau paradigme scolaire ?

Les jours de

l"école moderne, née au XIXe siècle des mutations politiques des Etats-nations, seraient comptés. Cowen (1996, p. 159) s"interroge sur cette disparition programmée : " Va-t-

elle être rapide ? Est-ce que le mouvement de réformes entamé va se généraliser à tous les

pays ? Tout ceci n"est pas clair. Une chose est sûre, cependant, il est aujourd"hui possible d"identifier qu"un certain nombre de pays, dotés d"une influence internationale importante,

ont entamé la création de systèmes éducatifs néo-modernes1. Malgré les variations locales

importantes, les politiques récentes dessinent un nouveau modèle de système éducatif. » Pour

le chercheur anglais, les institutions scolaires connaissent depuis deux décennies des réformes

importantes, avec des chocs transitoires forts, dans certains pays, et des avancées plus timides

dans d"autres. La fin du XXe siècle aurait été marquée par le début d"une zone de turbulence

redéfinissant les frontières et la conception de l"Etat-enseignant, qui depuis plus d"un siècle

s"était imposé comme le modèle dominant. Si d "autres auteurs ont pointé du doigt ce qu"ils considèrent également comme une mutation radicale et internationale de l"école moderne (Broadfoot, 2000 ; Jarvis, 2000 ; Carnoy et Rhoten, 2002...), il semble heuristique de suivre plus particulièrement la démarche de Cowen (1996), qui retrace, à travers un parcours historique jalonné, l"évolution de la fonction éducative. En remontant ainsi aux sources, nous comprendrons mieux les spécificités de l"école moderne que nous connaissons aujourd"hui et les caractéristiques de celle qui pourrait la remplacer. Pour le chercheur anglais donc, trois paradigmes de syst

ème de scolarisation se seraient

succédés dans le temps, en relation avec l"évolution socio-culturelle des sociétés dans

lesquelles ils se développent2 (Cowen, 1996).

Dans l

"ordre chronologique, les sociétés et les systèmes éducatifs se sont, tout d"abord, inscrits dans le paradigme socio-culturel pré-moderne particulièrement préoccupé par l"administration d"un empire politique dont il fallait sauvegarder la stabilité en s"appuyant sur

la perpétuation d"un ordre moral. Le système de scolarisation ne visait alors pas l"éducation

de la masse mais seulement la constitution d"une élite instruite, polyvalente et chargée du

maintien de l"ordre établi. Pour mieux opposer ce modèle à celui qui lui succédera, Cowen

souligne (1996, p.156) que ces écoles pré-modernes " ne suivaient pas des organisations

nationales, elles n"étaient pas destinées à éduquer la masse et elles mettaient l"accent sur le

maintien de l"ordre moral par une élite sélectionnée et éduquée. Elles s"étaient développées au

sein d"Etats qui n"avaient pas encore reconnu ou accepté qu"une partie de leurs ressources soient dévolues à la création de systèmes de scolarisation couvrant leur territoire administratif. »

1 Nous traduisons ainsi les adjectifs de late modern utilisés par Cowen (1996).

2 Si les trois modèles présentent des traits marqués très distincts, de façon pragmatique les différentes sociétés

incorporent dans leurs systèmes éducatifs des éléments disparates de ces modèles. Les pays ne passent que très

rarement, en bloc, d"un paradigme à l"autre, les transitions sont difficiles et ancrées dans les histoires nationales.

5 A l"opposé, le paradigme socio-culturel moderne, qui marquera l"avènement au XIXe siècle3

des organisations scolaires modernes dans les pays développés, est caractérisé par des valeurs

en rupture avec l"ordre féodal ancien : le progrès scientifique, la rationalité et l"éducation de

tous les citoyens.

Sous l

"égide des tout jeunes Etats-nations, désormais en charge de la fonction éducative, les

premiers systèmes scolaires vont se développer. Ils auront pour mission d"unifier les nouvelles

nations de citoyens autour de cultures communes. L"Etat, à qui revient désormais la mission

d"instruire tous les citoyens, va exercer cette nouvelle fonction, soit à travers la création et la

gestion directe des structures scolaires, soit par leur financement dans les pays qui ont toléré

le maintien des anciennes institutions éducatives privées. Quelles que soient les formes qu"emprunte le modèle scolaire moderne, il est caractérisé invariablement par le rôle

prépondérant de l"Etat et une tendance à l"unification des contenus et des structures scolaires,

intégrés dans un système institutionnel qui couvre l"ensemble du territoire national. D

"après Cowen (1996), ce sont ces caractéristiques fondamentales qui seraient en train d"être

remises en cause par la déferlante actuelle des réformes éducatives. Ces nouvelles politiques,

qui s"opposent pour la plupart à la toute-puissance de l"Etat-enseignant, seraient en train d"orienter les systèmes scolaires vers un nouveau paradigme. Il est vrai que, depuis deux

décennies, les réformes se sont multipliées dans les pays développés et émergents autour de

quelques thèmes de prédilection : la décentralisation, le libre choix de l"école et, plus

récemment, le renouveau des contenus et des structures différenciées.

Ces nouvelles politiques d

"éducation se sont rarement développées de façon isolée. Un pays

qui décentralise son système éducatif tend, également, à offrir le libre choix de l"école aux

parents, à mettre en œuvre une politique de développement du privé pour élargir plus encore

l"offre éducative et, depuis peu, à permettre aux établissements de pratiquer des parcours scolaires différenciés afin de mieux adapter les contenus et les exigences académiques aux

profils des élèves. Si, suivant les contextes nationaux, les combinaisons de réformes et leurs

calendriers peuvent différer, ces politiques ont rarement été adoptées séparément, à quelques

exceptions près. Ces r éformes se développent généralement de concert parce qu"elles visent toutes, par des

voies différentes, le même objectif : remettre en cause l"accaparement par l"Etat de la fonction

éducative qui avait été un des traits saillants de la naissance de l"école moderne. Ce pouvoir,

parfois monopoliste, et l"unification des contenus et des structures scolaires qui le symbolisait, sont contestés. A travers l"Etat, représentant d"une culture scolaire commune, c"est à l"unification historique des systèmes éducatifs que ces politiques s"attaquent.

Ainsi, la d

écentralisation conteste l"unité territoriale des systèmes éducatifs et porte en germe une différenciation géographique. Le libre choix de l"école, dans le public comme dans le

privé, défie la toute-puissance des autorités publiques dans la gestion de l"école et les met

3 Plus précisément, Cowen (1996) situe symboliquement ce changement de paradigme à la toute fin du XVIIIe

siècle, avec les Révolutions française et américaine et la régénération de la Prusse après sa défaite contre

Napoléon. Nous mentionnons, pour notre part, le XIXe siècle qui correspond davantage à la création concrète,

dans la majorité des pays, des structures scolaires modernes. 6 désormais en concurrence avec de nouveaux acteurs - les parents et les institutions privées -.

Unifié, hier, autour d"un acteur unique - l"Etat -, le champ de l"éducation voit désormais se

diversifier les intervenants auxquels est confiée une partie de la responsabilité éducative.

Enfin, la généralisation des mesures de différenciation des contenus et des structures scolaires, durant la scolarité obligatoire, vise également à remettre en cause l"unité -

pédagogique - qui caractérisait, depuis quelques décennies, l"école moderne devenue unique

dans certains pays. Faut-il pour autant voir, comme Cowen (1996), dans la conjonction de ces politiques d"éducation l"avènement d"un nouveau paradigme éducatif ?

On souscrirait volontiers

à cette thèse si ces politiques de déstructuration de l"école moderne ne s"accompagnaient pas également du développement, dans de nombreux pays, de systèmes

d"évaluations nationaux, créés et administrés par les Etats centraux. Alors que l"école

moderne n"avait jusque là jamais réussi à imposer des structures totalement centralisées et

étatiques dans tous les pays où elle s"était développée4, il semble qu"avec la généralisation des

évaluations nationales, les acquisitions des élèves mais aussi les performances des enseignants

et les résultats des établissements soient mis, désormais, sous haute surveillance étatique.

Il appara

ît donc que, dans l"élan réformateur actuel, toutes les politiques ne visent pas à ébranler le pouvoir éducatif des Etats centraux. Plutôt qu"un nouveau paradigme, on peut se demander si, en fait, ces réformes ne dessinent pas plutôt un renouvellement du modèle de

régulation des institutions et des parcours scolaires au sein de l"école moderne. Si tel est le

cas, est-ce que l"Etat central, initiateur de ces mutations, fait le bon choix ? Autrement dit, est- ce qu"en remettant en cause l"unité territoriale par la décentralisation, l"unification

pédagogique par le retour à des voies scolaires plus différenciées et la prépondérance étatique

dans la gestion des écoles par les réformes de libre choix, les performances des systèmes

éducatifs s"en trouvent améliorées ?

C "est à ces questions que s"atèle l"analyse présentée ici.

Dans cet ensemble r

éformateur complexe, nous avons choisi de nous intéresser plus

particulièrement aux trois politiques d"éducation qui visent explicitement la différenciation et

la diversification de l"offre éducative. Parce qu"elles sont au coeur de la réforme actuelle et

que l"on s"interroge sur leur nature et leur portée, nous nous attachons plus particulièrement à

l"étude des réformes de décentralisation, aux mesures de différenciation de l"école unique et à

la politique du libre choix de l"école. Les politiques d"évaluation, qui constituent le quatrième

volet du mouvement réformateur actuel mais ne s"inscrivent pas dans cette logique de

déstructuration des éducations nationales - au contraire -, ne seront analysées qu"au détour de

l"étude sur la répartition des pouvoirs. L "enseignement obligatoire sera au cœur de cette analyse, puisque c"est aujourd"hui le segment scolaire le plus unifié, concrètement et symboliquement. Les pays développés et, plus accessoirement certains Etats émergents, constitueront notre terrain d"étude.

4 Le cas de l"Angleterre, qui connaît une cohabitation des réseaux public et privé, est à ce titre édifiant.

7 Si l "objet principal de cette recherche est une évaluation des effets des politiques décrites

précédemment, ce travail ne peut faire l"économie d"une analyse descriptive fine des réformes

adoptées. Parce qu"il faut les définir, connaître les limites de leur réalité et comprendre leur

logique individuelle et leur cohérence d"ensemble, ce travail embrasse vingt ans de réformes éducatives sur les thèmes mis sous observation. Ainsi, nous nous interrogerons sur le cadre institutionnel de ces r

éformes. Quels sont les

dispositifs mis en œuvre ? Varient-ils suivant les contextes nationaux ? Est-ce que certaines caractéristiques des pays expliquent les choix de politiques éducatives ?

Au-del

à des constructions juridiques, nous questionnerons également la réalité de ces politiques en les confrontant avec leur rhétorique. Est-ce que la décentralisation a vraiment

libéré des pouvoirs politiques locaux forts, capables de prendre les rênes de bassins éducatifs

régionaux ? Est-ce que les familles ne sont emparées des nouvelles opportunités éducatives

qui leur étaient concédées ? Est-ce que le privé s"est développé et a acquis une nouvelle

indépendance suite aux politiques de libre choix ?

Plus globalement, on questionnera la port

ée de ces politiques de différenciation et de diversification de l"offre éducative : peuvent-elles durablement ébranler le paradigme de l"école moderne, parce qu"elle remettent en cause une de ses caractéristiques essentielles -

l"unité - ? Est-ce que ces refus de l"unification pédagogique, de l"homogénéité territoriale et

du monopole étatique peuvent définitivement condamner le modèle qui existe depuis près d"un siècle ?

Pour r

épondre à ces questions, nous observerons les réformes mises en œuvre et l"accueil qu"elles ont rencontré dans les pays de l"OCDE et dans certains pays émergents. Tout autant

qu"aux cadres institutionnels, nous nous intéresserons à l"usage qu"en ont fait les acteurs qui

participent désormais, avec davantage de pouvoirs et d"autonomie, à la fonction éducative

(parents, autorités locales, établissements scolaires...). Cette analyse nous permettra de mieux

comprendre les concepts mis en jeu derrière ces réformes, la variété de leurs déclinaisons, la

multiplicité des dispositifs auxquels ils peuvent conduire et les accueils divers que les acteurs

ont pu leur réserver. Cette étude devrait, également, apporter quelque lumière à la question de

l"émergence d"un nouveau paradigme scolaire.

Au-del

à de la description analytique de ces politiques, nous nous interrogerons également -

c"est le cœur de notre travail - sur leurs effets sur les performances des systèmes éducatifs.

Est-ce que la décentralisation permet de faire progresser le niveau général parce qu"elle autorise une meilleure adaptation des enseignements et des structures aux contingences

locales ? Peut-elle concourir à aggraver les inégalités qui affectent déjà l"institution scolaire ?

La remise en cause de l"école unique est-elle désormais une fatalité ? La common school doit-

elle être décriée parce qu"elle n"a pas tenu ses promesses de démocratisation ou demeure-t-

elle, malgré ses insuffisances, le modèle le moins inégalitaire ? Est-ce que, quand les familles

peuvent choisir leur établissement scolaire, les écoles sont plus efficaces ?... 8 Pour apporter un éclairage sur ces questions, dans le cadre d"une analyse économétrique

internationale, nous mettrons en relation, d"un côté, les performances des systèmes éducatifs,

appréhendées à travers le " Programme de suivi des acquis des élèves », développé par

l"OCDE et, de l"autre, les caractéristiques institutionnelles d"une trentaine de pays qui révèlent des positions divergentes sur les sujets étudiés. Cette

étude est présentée en deux parties.

Dans un premier temps, apr

ès avoir explicité notre sujet et les concepts qu"il mobilise, nous

décrirons le cadre méthodologique dans lequel nous nous plaçons ainsi que les outils de notre

recherche.

Dans un second temps, une fois que nous aurons d

écrit les politiques de différenciation et de diversification de l"offre éducative, engagées depuis deux décennies dans les pays couverts

par PISA, nous étudierons leurs effets sur l"efficacité et l"équité des systèmes éducatifs.

Parce que notre analyse est multiple, pour ne pas perdre le lecteur, chacune des trois

politiques sera étudiée en un continuum : depuis la description des réformes jusqu"à l"analyse

de leurs conséquences, en passant par l"explicitation des théories qui les sous-tendent et les enseignements déjà apportés par les recherches empiriques antérieures.

Enfin, puisque ces r

éformes sont souvent menées de concert, nous nous intéressons également aux effets de leur action conjointe. 9 PARTIE I. PRESENTATION GENERALE ET CONTEXTE METHODOLOGIQUE

DE L"ETUDE

Une fois d

éfinis les contours de notre sujet, nous présenterons la méthode de recherche utilisée dans cette étude. SECTION 1 : PRESENTATION GENERALE DU SUJET ET DES CONCEPTS

MOBILISES

Apr

ès avoir défini les frontières et les objectifs du travail présenté ici, nous détaillerons les

concepts d"équité et d"efficacité utilisés dans l"étude.

I. DES POLITIQUES EDUCATIVES AU C

ŒUR DE L"ELAN REFORMATEUR

ACTUEL : COHERENCE ET PERIMETRE DE LA RECHERCHE

Quels sont les traits saillants de l

"école moderne, qui est encore la nôtre, et en quoi la vague

de réformes que connaissent les pays développés et émergents depuis deux décennies menace

ce système dominant ? Quelle est la logique de l"élan réformateur qui se dessine depuis vingt

ans ?

Pour r

épondre à ces questions, nous dresserons ici, tout d"abord, le portait de l"école moderne. Par comparaison, cette analyse rapide du modèle dominant nous permettra de mieux comprendre pourquoi les politiques que nous mettons sous observation dans cette étude s"imposent fondamentalement comme une remise en cause structurée du paradigme actuel. A travers ce parcours historique bref, nous montrerons que les politiques de décentralisation, de

libre de choix de l"école ainsi que les récentes mesures de différenciation des institutions et

des contenus scolaires forment un mouvement réformateur global qu"il faut étudier comme un

ensemble cohérent. Elles visent, en effet, toutes à remettre en cause la gestion unifiée des

établissements et des parcours scolaires. C"est cette logique d"ensemble et les effets de ce

mouvement global sur les performances des systèmes éducatifs qui nous intéressent dans cette

recherche.

Ce survol historique rapide sera

également l"occasion de définir les principaux concepts qui jalonnent notre analyse descriptive des politiques éducatives. A. L"école moderne : les premiers systèmes d"enseignement

Les analyses concordent pour montrer que la cr

éation des premiers Etats-nations a marqué la naissance des systèmes scolaires modernes (Archer, 1979 ; Cowen, 1996 ; Green, 1990, Meyer et al., 1992...). Doté d"une nouvelle mission éducative - instruire tous les citoyens -,

l"Etat acquiert un rôle prépondérant et promeut l"unification des contenus et des structures

scolaires autour d"une nouvelle culture commune qui doit être véhiculée sur l"ensemble du territoire national. 10

Ce sont ces deux dimensions fondatrices de l"école moderne5, - la prépondérance étatique et

l"unification des contenus et des structures -, déjà identifiées par Cowen (1996), que nous

étudions ici parce que ces caractéristiques vont être les plus ébranlées par les réformes que

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