[PDF] Limpact du processus de la décentralisation au Maroc sur le rôle

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Université de Strasbourg

Ecole nationale d"administration

Juin 2016

Master spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée soutenu par

Abdelghafour AOUAD

CIP Promotion Palmyre (2015-2016)

Sous la direction de

Gérard MARCOU

Professeur agrégé de Droit public

Directeur du "Groupement de Recherche sur l"Administration Locale en

Europe" (GRALE), Université Paris I, Panthéon-Sorbonne L"impact du processus de la décentralisation au Maroc sur le rôle des walis et gouverneurs dans la mise en

oeuvre et la coordination des politiques publiques

Remerciements

Je tiens à remercier vivement le Professeur Gérard MARCOU, qui a bien voulu diriger ce

travail. Ses conseils précieux m"ont été d"un grand apport dans la réalisation de mon

mémoire. Mes remerciements vont naturellement à M. Fabrice LARAT, Directeur adjoint de la formation, directeur du CERA, et à toute l"équipe pédagogique et administrative de l"ENA, pour leur sympathie et leur collaboration.

Mes sincères remerciements vont, également, à toute l"équipe du centre de documentation,

pour leur professionnalisme, leur disponibilité et leur aide. Enfin, je remercie vivement mes collègues du Maroc qui m"ont apporté leur soutien lors de la réalisation de ce mémoire.

Abréviations et acronymes

BO Bulletin officiel

CAS Compte d"affectation spéciale

CCR Commission consultative de la régionalisation

CRI Centre régional d"investissement

CTP Comité technique préfectoral ou provincial

CTR Comité technique régional

DGCL Direction générale des collectivités locales

Dh Dirham

GID Système de gestion intégrée de la dépense IGAT Inspection générale de l"administration territoriale INDH Initiative nationale pour le développement humain JORF Journal officiel de la République Française MAPTAM Modernisation de l"action publique territoriale et d"affirmation des métropoles NOTRe Nouvelle organisation territoriale de la République PAGER Programme d"approvisionnement groupé en eau potable des populations rurales

PERG Programme d"électrification rurale global

PIACL Pôle interrégional d"appui au contrôle de légalité PNCRR Programme national de construction des routes rurales REMALD Revue marocaine d"administration locale et de développement

Sommaire

Introduction ...................................................................................................................................... 1

Première partie : Les walis et gouverneurs acteurs du développement local ....................................... 4

1. Les missions traditionnelles : un représentant de l"Etat gestionnaire et coordinateur ................ 6

1.1. Un représentant de l'Etat coordinateur des services déconcentrés et gestionnaire de certains

programmes gouvernementaux .................................................................................................................... 6

1.1.1 La coordination des activités des services déconcentrés ...................................................................... 6

1.1.2 La gestion déconcentrée de l"investissement ....................................................................................... 9

1.1.3 La gestion de certains programmes nationaux au niveau territorial ................................................... 10

1.2. Un représentant de l'Etat tuteur des collectivités territoriales et exécutif des conseils des régions,

des préfectures et des provinces ................................................................................................................. 11

1.2.1 La tutelle sur les collectivités territoriales ......................................................................................... 12

1.2.2 L"exécution des délibérations des conseils des régions, des préfectures et des provinces ................. 14

2. La dernière réforme de la décentralisation : du représentant de l"Etat tuteur et gestionnaire

au représentant de l"Etat contrôleur et conseiller des collectivités territoriales ......................... 15

2.1. Les nouvelles missions ................................................................................................................................. 16

2.1.1 Le contrôle administratif .................................................................................................................... 16

2.1.2 Le conseil et l"assistance ................................................................................................................... 19

2.2. La décharge des walis et gouverneurs de certaines missions traditionnelles ............................................ 20

2.2.1 La suppression de la tutelle ................................................................................................................ 20

2.2.2 Le transfert de l"exécutif des régions, des préfectures et des provinces des walis et gouverneurs

aux présidents des conseils élus ......................................................................................................... 22

Deuxième partie : Impact de la réforme de la décentralisation sur le rôle des walis et gouverneurs ... 24

1. Effet de la réforme sur le rôle des walis et gouverneurs : le risque de "marginalisation" ........ 24

1.1. Impact sur les missions ................................................................................................................................ 24

1.1.1 Impact du remplacement de la tutelle par le contrôle administratif ................................................... 25

1.1.2 Impact du transfert de l"exécutif des régions, des préfectures et des provinces des walis et

gouverneurs aux présidents des conseils élus .................................................................................... 27

1.2. Impact sur l'organisation et le fonctionnement .......................................................................................... 29

1.2.1 Impact sur l"organisation ................................................................................................................... 29

1.2.2 Impact sur le fonctionnement ............................................................................................................ 32

2. Des pistes pour conforter le rôle des walis et gouverneurs : la poursuite des réformes pour

éviter le déséquilibre des pouvoirs sur le territoire ....................................................................... 33

2.1. La poursuite des réformes : vers de nouveaux champs d'intervention pour les walis et gouverneurs .... 33

2.1.1 La déconcentration............................................................................................................................. 33

2.1.2 La coordination des services déconcentrés ........................................................................................ 36

2.2. La poursuite des réformes : vers de nouveaux mécanismes et outils d'intervention ............................... 37

2.2.1 La contractualisation .......................................................................................................................... 37

2.2.2 Le dialogue Etat-collectivités territoriales ......................................................................................... 39

Conclusion ...................................................................................................................................... 41

Bibliographie ...................................................................................................................................... i

Annexes ............................................................................................................................................ 1

1

Introduction

Le Maroc a engagé en 2015 une réforme importante de son système de décentralisation. Cette

réforme vient consolider le processus graduel de transfert des compétences de l"Etat vers les collectivités territoriales

1, entamé dès les premières années de l"indépendance avec l"adoption

de la première charte communale le 23 juin 1960. Ce processus fut conforté par d"importantes réformes successives, notamment, en 1976, 1997 et 2002 2.

Cette dernière réforme s"inscrit dans le cadre d"un vaste chantier de modernisation de l"État et

d"amélioration de son efficacité par une valorisation de ses territoires et une gestion de

proximité. Elle a été impulsée par une volonté de Sa Majesté le Roi Mohammed VI, qui n"a

pas cessé depuis son intronisation d"appeler à la consolidation des acquis de la

décentralisation et de la démocratie locale et à faire de la régionalisation le fondement de

l"organisation territoriale du Royaume 3, 4.

L"émergence du projet de régionalisation avancée a été amorcée par la mise en place d"une

Commission consultative de la régionalisation (CCR) en 2010

5. Cette commission a mené une

réflexion collective proactive en lançant une large concertation et un débat national ouvert et

engagé, impliquant tous les acteurs concernés (départements ministériels, élus, partis

politiques, syndicats et organisations professionnelles, universitaires, réseaux associatifs,

etc.).

Les résultats des travaux de la CCR et ses recommandations ont été pris en considération lors

de la réforme de la Constitution de 2011, qui a fait de la régionalisation avancée

6 et de la libre

administration

7 des principes de base de l"organisation décentralisée du Royaume.

La concrétisation de cette réforme a été accomplie par l"adoption d"un nouveau découpage

régional

8 (voir annexe 1) et de trois lois organiques relatives aux régions9, aux préfectures et

1 " Les collectivités territoriales du Royaume sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes. » article 135 de

la Constitution du 29 juillet 2011.

2 Harsi Abdallah, Décentralisation et déconcentration administrative : Instruments de la proximité administrative, colloque

maghrébin sur : " L"administration de proximité : concept et implications » organisé par la REMALD et l"Ecole Nationale

de l"Administration, avec le concours de la Fondation Hanss Seidel, le jeudi 24 et vendredi 25 novembre 2005 au siège de

l"ENA, Rabat.

3 Extraits des discours royaux sur la régionalisation : http://www.pncl.gov.ma/fr/Discours/Trone/Pages/default.aspx.

4 El Yaâcoubi Mohammed, La notion de régionalisation avancée dans les Discours Royaux, REMALD n° 94-95, septembre -

décembre 2010, pages : 39-59.

5 Le discours Royal du 3 janvier 2010 d"installation de la CCR a constitué la référence majeure et la feuille de route de la

régionalisation avancée : " [...] la régionalisation élargie escomptée n"est pas un simple aménagement technique ou

administratif. Elle traduit, plutôt, une option résolue pour la rénovation et la modernisation des structures de l"Etat, et

pour la consolidation du développement intégré. [...] Nous invitons la commission à s"attacher à mettre au point un

modèle maroco-marocain de régionalisation, issu des spécificités de notre pays. [...] Notre ambition nationale est de

passer d"une régionalisation naissante à une régionalisation avancée. ».

6 L"article premier de la Constitution de 2011 dispose que : " [...] L"organisation territoriale du Royaume est décentralisée.

El1e est fondée sur une régionalisation avancée ».

7 L"article 136 de la Constitution de 2011 dispose que : " L"organisation régionale et territoriale repose sur les principes de

libre administration, de coopération et de solidarité [...] ». 2

provinces10 et aux communes11 (qualifiées ici des trois lois organiques de décentralisation) et

l"organisation des élections locales en septembre 2015.

Outre ses apports relatifs à l"organisation territoriale et au renforcement des compétences des

collectivités territoriales et de leurs autonomies administrative et financière, la réforme de la

décentralisation a modulé la relation entre l"Etat et les collectivités territoriales. En effet, elle

a concrétisé la libre administration des collectivités territoriales en remplaçant la tutelle sur

leurs décisions et leurs actes par le contrôle administratif , tout en confiant aux présidents des

conseils des régions, des préfectures et des provinces élus l"exécution de leurs délibérations à

la place des walis et gouverneurs 12. Ces derniers participaient, depuis l"indépendance du Maroc, à la mise en oeuvre des politiques publiques et à leur coordination au niveau territorial. En tant que représentants de l"Etat au niveau territorial, ils assuraient plusieurs missions, notamment : la veille à l"exécution des décisions et directives du gouvernement, la coordination des activités des services

déconcentrés, le contrôle a priori de certaines décisions des communes, l"exécution des

délibérations des conseils régionaux, préfectoraux et provinciaux, y compris l"exécution de

leurs budgets, etc. 13 Les changements apportés par la nouvelle réforme de la décentralisation, notamment, ceux

concernant la relation entre l"Etat et les collectivités territoriales, seraient de nature à affecter

le rôle des walis et gouverneurs et auraient, certainement, des conséquences sur l"organisation

et le fonctionnement des services déconcentrés du Ministère de l"Intérieur, ainsi que sur

l"équilibre des pouvoirs au niveau territorial et l"évolution de la relation Etat-collectivités

territoriales.

Faire une évaluation préliminaire des conséquences de cette réforme [puisque les nouvelles

dispositions de la réforme viennent d"être mises en application après les dernières élections

locales de 2015] serait d"un grand apport et permettrait de présager les écueils qui pourraient

entraver la mise en oeuvre de la réforme et d"essayer de répondre à certains questionnements

et interrogations qui se sont fait jour dès sa mise en application, tels que :

8 Le nouveau découpage régional a divisé le Royaume en 12 régions au lieu de 16 (Décret n°2-15-10 du 20 février 2015,

fixant le nombre des régions, leurs noms, leurs chefs-lieux et les préfectures et provinces les composant, BO n° 6340 du

05 mars 2015.

9 Loi organique n° 111-14 relative aux régions, promulguée par le Dahir n° 1-15-83 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18

février 2016.

10 Loi organique n° 112-14 relative aux préfectures et provinces, promulguée par le Dahir n° 1-15-84 du 07 juillet 2015, BO

n° 6440 du 18 février 2016.

11 Loi organique n° 113-14 relative aux communes, promulguée par le Dahir n° 1-15-85 du 07 juillet 2015, BO n° 6440 du 18

février 2016.

12 Wali : équivalent du préfet de région en France - Gouverneur : équivalent du préfet de département en France.

13 Acharki Abdelaziz, Les walis et gouverneurs et la gouvernance territoriale à la lumière des dispositions de la nouvelle

Constitution, REMALD n° 109-110, mars - juin 2013, pages : 101-113, (article en arabe). 3 Quel serait l"impact de la mutation des missions des walis et gouverneurs sur leur rôle dans la mise en oeuvre et la coordination des politiques publiques ? Y a-t-il un risque de "marginalisation" du rôle des représentants de l"Etat au niveau territorial ? Quelles mesures faut-il mettre en place pour réussir la mutation du rôle des walis et gouverneurs et maintenir leur position en tant qu"acteurs actifs dans la promotion du développement local et la mise en oeuvre des politiques nationales ?

Il importe de souligner, à ce niveau, qu"aucune évaluation des impacts de la dernière réforme

de la décentralisation au Maroc n"a été réalisée à ce jour. Ce qui fait l"intérêt de cette

réflexion qui pourrait être un point de départ pour engager un large débat, à l"échelle

nationale, autour des questions sus-indiquées et essayer de préfigurer les solutions des

problèmes qui peuvent surgir au fur et à mesure de la mise en oeuvre des nouvelles mesures introduites par la dernière réforme de la décentralisation.

La démarche adoptée pour réaliser cette réflexion est basée, particulièrement, sur une analyse

des textes juridiques régissant les missions des walis et gouverneurs, une consultation de rapports et de ressources bibliographiques nationales et internationales en relation avec le sujet, ainsi que l"exploitation d"informations issues de ma propre expérience professionnelle

au niveau des services déconcentrés et centraux du Ministère de l"intérieur au Maroc et de

mon stage à la Direction générale des collectivités locales en France. De surcroît et sans vouloir s"engager dans une approche comparative, quelques enseignements

de l"expérience française de décentralisation sont utilisés pour illustrer et mieux éclaircir les

enjeux de la problématique étudiée.

Ainsi, des éléments de réponse peuvent être apportés aux différentes interrogations posées à

travers une présentation des missions, traditionnelles et nouvelles, des walis et gouverneurs dans la mise en oeuvre et la coordination des politiques publiques (partie I) et une analyse de

l"impact des nouvelles mesures introduites par la dernière réforme de la décentralisation sur

leur rôle dans ce domaine (partie II). Des propositions de mesures d"accompagnement pour

la réussite de la mutation du rôle des représentants de l"Etat au niveau territorial seront

présentées en conclusion. 4 Première partie : Les walis et gouverneurs acteurs du développement local

Les walis de régions et les gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir

central au niveau territorial. Dès les premières années de l"indépendance, l"Etat unitaire

centralisé a créé le corps des gouverneurs de provinces pour représenter l"Etat et jouer le rôle

d"exécutif dans les provinces

14,15.

La qualité du gouverneur en tant que représentant de l"Etat sur le territoire a été acquise au fur

et à mesure de l"évolution des processus de la déconcentration et de la décentralisation.

Désigné comme " représentant de Sa Majesté le Roi et délégué du gouvernement dans la

préfecture ou province où il exerce son commandement » (Dahir portant loi du 15 février 1977

16), il devient représentant de l"Etat dans les provinces, les préfectures et les régions dans

le texte de la Constitution du 13 septembre 1996. La dernière Constitution de 2011, évoque pour la première fois, les walis

17 de régions et les

qualifie à côté des gouverneurs de préfectures et de provinces de " représentants du pouvoir

central qui assurent, au nom du gouvernement l"application des lois, mettent en oeuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le contrôle administratif » 18. Le statut des walis et gouverneurs est régi par le Dahir n° 1-08-67 du 31 juillet 2008

19. Ce

sont des agents d"autorité relevant du cadre des gouverneurs, qui comprend le grade de

gouverneur principal et le grade de gouverneur, destinés à occuper les fonctions de wali ou de

gouverneur de préfecture ou de province. Ils sont nommés par Dahir Royal, après délibération

en Conseil des Ministres, sur proposition du Chef du gouvernement et à l"initiative du

Ministre de l"intérieur

20.

Les walis et gouverneurs ont une compétence de principe à l"égard d"une généralité de

matières. Ce sont des autorités d"administration générale à l"inverse des autres chefs des

services déconcentrés qui ont des missions techniques spécifiques (éducation, santé,

agriculture, urbanisme, etc.)

21. Leurs attributions ont été fixées par les différentes

14 Dahir n° 1-56-046 du 20 mars 1956 fixant le statut des gouverneurs.

15 Dahir n° 1-63-038 du 1er mars 1963 portant statut particulier des administrateurs du Ministère de l"intérieur, BO n° 2629 du

15 mars 1963.

16 Dahir portant loi n° 1-75-168 du 15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur, tel qu"il a été modifié et complété,

BO n° 3359 du 16 mars 1977.

17 La loi n° 47-96 relative à l"organisation de la région ne parlait que de "Gouverneur du chef-lieu de la Région" pour

désigner le wali.

18 Article 145 de la Constitution de 2011.

19 Dahir n° 1-08-67 du 31 juillet 2008 relatif au corps des agents d"autorité, BO n° 5680 du 06 novembre 2008.

20 Article 49 de la Constitution de 2011.

21 Daoudi Imane, Les walis et gouverneurs et la réforme constitutionnelle au Maroc, REMALD n° 108, janvier - février 2013,

pages : 69 - 77, (page 71) (article en arabe). 5 Constitutions successives du Royaume22, ainsi que par d"autres textes, notamment, le Dahir portant loi n° 1-75-168 du 15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur et les lois fixant l"organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales. Quatre types de leurs attributions fondamentales peuvent être distingués, comme suit :

1- De représentation de l"Etat ; en veillant à l"application des Dahirs, lois et règlements

et à l"exécution des directives du gouvernement au niveau territorial ;

2- De maintien de l"ordre public

23 ; en assurant la sécurité, la tranquillité et la salubrité

publiques ;

3- De coordination des services déconcentrés de l"Etat au niveau territorial ;

4- Des missions auprès des collectivités territoriales.

Ainsi, à l"exception des missions de maintien de l"ordre public, toutes les autres attributions des walis et gouverneurs sont voués à la mise en oeuvre et à la coordination des politiques

publiques au niveau territorial. Pour des raisons liées à la démarche de l"étude, ces attributions

seront présentées en deux catégories : Des missions traditionnelles, que les walis et gouverneurs ont exercé depuis l"indépendance, notamment : - La veille à l"application des lois et des décisions du gouvernement ; - La coordination des activités des services déconcentrés de l"administration centrale ; - L"exécution des délibérations des assemblées préfectorales, provinciales et régionales ; - La tutelle sur les décisions et les actes des communes rurales ; et des missions nouvelles, introduites par la dernière Constitution de 2011 et les trois lois organiques concrétisant la dernière réforme de la décentralisation, qui concernent : - L"exercice du contrôle administratif ; - L"assistance des présidents des collectivités territoriales et, notamment, les présidents des Conseils des régions dans la mise en oeuvre des plans et des programmes de développement.

22 Article 95 de la Constitution du 07 décembre 1962, article 88 de la Constitution du 24 juillet 1970, article 89 de la

Constitution du 15 mars 1972, article 96 de la Constitution du 04 septembre 1992, articles 101 et 102 de la Constitution du

13 septembre 1996 et article 145 de la Constitution du 29 juillet 2011.

23 L"article 3 du Dahir portant loi du 15 février 1977, stipule que " pour le maintien de l"ordre public, le gouverneur peut

utiliser les forces auxiliaires, les forces de police et faire appel à la gendarmerie royale et aux forces armées royales dans

les conditions prévues par la loi ». 6

1. Les missions traditionnelles : un représentant de l"Etat gestionnaire et

coordinateur Les walis et gouverneurs ont assuré depuis l"indépendance du Maroc des missions de coordination des services déconcentrés et de gestion de certains programmes gouvernementaux, ainsi que d"autres missions auprès des collectivités territoriales relatives,

notamment, à l"exercice de la tutelle sur ces collectivités et à l"exécution des délibérations des

conseils des régions, des préfectures et des provinces.

1.1. Un représentant de l"Etat coordinateur des services déconcentrés et gestionnaire

de certains programmes gouvernementaux Le Maroc est un Etat unitaire dans lequel les services centraux ont des représentations au niveau territorial. Afin de garantir la cohérence de l"action de l"Etat et la mise en oeuvre des

politiques publiques, le législateur a chargé dès les premières années de l"indépendance les

gouverneurs de coordonner les activités des services déconcentrés. Cette mission de

coordination a évolué pour accompagner le processus de décentralisation en intégrant des missions de gestion.

1.1.1 La coordination des activités des services déconcentrés

Les différentes Constitutions marocaines qui se sont succédé reconnaissent au gouverneur le pouvoir de coordination de l"action des services déconcentrés oeuvrant sur son commandement. La mission de coordination constitue le coeur de métier des walis et gouverneurs dans la mise en oeuvre des politiques publiques au niveau territorial. Désignée au Dahir du 20 mars 1956 24

par " la liaison entre les services extérieurs des divers départements ministériels », elle a

évolué ensuite en mission de coordination proprement dite avec le Dahir portant loi du 15 février 1977 25.
Cette mission a été renforcée par la Dahir du 6 octobre 1993

26, qui a donné la possibilité aux

Ministres, Secrétaires d"État et sous-Secrétaires d"État de donner délégation au gouverneur

pour signer ou viser tout acte concernant les activités de leurs services extérieurs dans les

limites territoriales de la préfecture ou la province considérée. La même tendance a été

poursuivie par le Décret du 20 octobre 1993

27, qui a fixé les principes généraux de la

24 Dahir du 20 mars 1956, Op. cit.

25 Dahir portant loi du 15 février 1977, Op. cit.

26 Dahir n° 1-93-294 du 6 octobre 1993 complétant le dahir n° 1-57-068 du 10 avril 1957 relatif aux délégations de signatures

des Ministres, secrétaires d"Etat et sous-secrétaires d"Etat, BO n° 4223 du 06 Octobre 1993.

27 Décret n° 2-93-625 du 20 octobre 1993 relatif à la déconcentration administrative, BO n° 4227 du 03 novembre 1993.

7

répartition des attributions et des moyens entre les services centraux et les services extérieurs

et par le décret du 30 octobre 2008

28, qui a abrogé et remplacé celui du 6 octobre 1993.

La mission de coordination allait connaître un essor exceptionnel avec la Constitution de 1996

qui a érigé cette mission de "la coordination" à "la gestion". L"article 102 dispose : " Dans les

provinces, les préfectures et les régions, les gouverneurs représentent l"Etat et veillent à

l"exécution des lois. Ils sont responsables de l"application des décisions du gouvernement et, à

cette fin, de la gestion des services locaux des administrations centrales ». Néanmoins, dans

la pratique, ce voeu du constituant n"a pas été concrétisé. Le pouvoir exécutif n"a pas suivi et

n"a pas mis en place les outils nécessaires pour transformer la coordination en gestion comme fut le cas en France, par exemple, avec le décret de 1993

29 et celui de 200430.

A cet égard, la dernière Constitution de 2011 a rectifié le tir en revenant à la mission originale

de coordination. Elle précise, dans son article 145, que " sous l"autorité des Ministres

concernés, les walis et gouverneurs coordonnent les activités des services déconcentrés de

l"administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement ».

" Cette utilisation oscillatoire des termes et concepts qui visent à déterminer la nature de la

relation qui devrait lier les walis et gouverneurs aux services déconcentrés montre qu"il y a

une difficulté à la préciser et par conséquent à déterminer les pouvoirs des walis et

gouverneurs à l"égard desdits services » 31.

Les mécanismes de mise en oeuvre de la mission de coordination sont explicités par les

dispositions du Dahir du 15 février 1977, tel qu"il a été modifié par le Dahir du 6 octobre

1993 et se résument comme suit :

L"impulsion, le contrôle et le suivi des activités des services extérieurs et des

établissements publics ;

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