[PDF] Lassurance chômage face à la crise sanitaire : un déficit historique

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IMMŃ

chômage face à la crise sanitaire : un déficit historique, une trajectoire financière à définir 'HSXLVVDFUpDWLRQHQO·DVVXUDQFHFK{PDJHHVWgérée par commerce (Unédic), association à gestion paritaire. Le régime a connu des évolutions majeures depuis 2018 DYDQWG·rWUHFRQIURQWpHQj la crise sanitaire et à ses conséquences économiques. Les cotisations salariales qui contribuaient à le financer ont ainsi été supprimées et la ressource correspondante a été remplacée par une part du prod uit de la CSG VXUOH VUHYHQ XVG·activité. La loi du

5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a

ensuite renforcé le U{OHGHO·eWDWGDQVODJRXYHUQDQFHGHO·DVVXUDQFH chômage : l e Gouve rnement fixe dé sormais les conditions de négociation GHVUqJOHVG·LQGHPQLVDWLRQFK{PDJHentre les partenaires sociaux, notamment en UDLVRQGHO·LPSRUWDQFHGXGpVpTXLOLEUHILQDQFLHU GXUpJLPHGHSXLVODFULVHGHO·HQGHWWHPHQWV·pOHYDLWj 0G½ fin 201 9). Toutefois, à ODVXL WHGHO·pF KHFGH VQpJRFLDWLRQVHQ février 2019, les règles G·LQGHPQLVDWLRQYLVDQWjUpDOLVHUGHVpFRQRPLHV ont été définies par voie règlementaire.

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Alors que l a nouvel le règ lementation et la baisse du chômage devaient permettre au régime de devenir excédentaire à partir de 2021, la

Ń MPM M ŃM ŃPP PMÓŃP P NB Le

MŃP P ŃP P MŃP P MP P

conséquences de la crise sur le marché du travail ont dégradé fortement sa situation financière, conduisant à un déficit annuel supérieur à 17 fin 2020, niveau encore jamais atteint. Cette situation appelle des mesures pour définir une nouvelle trajectoire financière du régime, traiter la question de la dette (54 2020) et am éliore r le fonctionnement de la

MŃ P M MŃ M ŃB

Le chapitre P ŃŃP M PMP MMŃ

chômage avant la crise sanitaire (I), les conséquences de celle-ci sur la situation financ ière du ré gime (II) et les év olutions à e nvisager concernant le cadre de gouvernance et la trajectoire financière de

MMŃ ŃOM (III).

I -Avant la crise sanitaire, un déséquilibre financier persistant et une réforme en cours /DVL WXDWLRQILQDQFLqUH GHO·8QpGLFpWDQWPDUTXpH SDUXQ HQGHWWHPHQWLPSRUWDQWG€ jO·DFFXPXODWLRQGHVG pILFLW VVXFF HVVLIV enregistrés GHSXLVOHGpEXWGHODFULVHGHO·État a fait évoluer en

HQ±XYUHGHPHVXUHVG·pFRQRPLHV

A -Une dégradation continue de la situation

financière depuis la crise de 2008 /·pTXLOLEUHILQDQFLHUGHO·D VVXUDQFH FK{PDJHUHSRVH historiquement sur un équil ibre d e moyen terme lié aux cycles économiques. Dans les périodes de crise, les dépenses du régime, qui jouent XQU{OHG·DPRUWLVVHXUVRFLDOHWpFRQRPLTXHDXJPHQWHQWHWVHV recettes sont moins G\QDPLTXHV/HUpJLPHHVWHQGpILFLWHWV·HQGHWWH Les excédents réalisés au cours des périodes de reprise de la croissance doivent ensuite permettre de rembourser la dette accumulée. &HSU LQFLSHDpWpJ OREDOHP HQWUHVSH FWpMXVTX·DXGpEXWGHV années 2000. ToutefoisjODVXLWHGHODFULVHGHOHUpJLPHQ·DSOXV FRQQXXQH VHXOHDQQ pHG·H[Fp GHQWDYHFX QVROGHGpILFLWDLUHHQ moyenne de plus de 3 0G½SDUDQVXUODSpULRGH-2019. Ces déficits ont fait augmenter la dette, même sur la période 2015-2019 au cours de laquelle le ta ux d e chômage a baissé de façon continue. Fin 2019,

O·HQGHWWHPHQWGXUpJLPHDWWHLJQDLW 0G½

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F ŃP M Ń M N

ŃO MŃO P M PP

P H PM ŃO M MŃ

Plusieurs raisons expliquent la dé gradation de la situ atio n financière du régime depuis le début de la crise de 2008.

1 - /·DFFRPSDJQHPHQWGHVpYROXWLRQV

du marché du travail /HVFRQY HQWLRQVG·DVVXUDQFH FK{PDJHGHHW RQW plus nombreux, tandis que celle de 2017 visait davantage à réaliser des

économies.

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La convention de 2009, négociée avant le démarrage de la crise de 2008 MMP P M MMtion nécessaire pour ouvrir les droits à in demnisation, afin de mieux p rotéger les tr availleurs e n situation

ŃM P ÓB ŃP MMŃ ŃOM PMP

élevé, la convention de 2014, qui comportait également des mesures

Ń M P M P M M

MPP PMM P ŃOM M PŃP ŃOM P

P ŃM MŃPP P M P M

PMP MP M ŃPP P P ous cer taines

ŃP Ń MŃPP P MŃMP ŃOMB

2015201, la Cour avait déjà souligné la dégradation continue de la situation

MŃ P Ń M M P PMÓŃ P

désendettement à moyen terme pour éviter un risque systémique,

MMP MM PMP MMN M

FGB IM Ń P 2017 ŃPMP MP

augmenter temporairement les recettes, ainsi que de nouvelles mesures

Ń PMP PMP MP P

MP M MPMP MŃP

PMP ŃMŃ M B M MMP M

ŃÓŃP Ń Ń P M M e

N MMP M Ń MPMB

2 -Les autres dépenses dynamiques

IŃ P M M MP ŃM ŃP

déficit MPMP MŃP au cours de la période, que le régime apporte au budget de Pôle emploi et le déséquilibre du régime

MP PMM frontaliers.

a) Le financement de Pôle emploi

MP M Ń MP Ń ŃMŃ MP

7,25 ŃPP M ŃPP Ń NŃ

et à la gestio MPB M ŃMP

Ń PMM M MŃO M ŃPNP Ń M

NP MP 10 ŃPP M -2.

Ce taux a été porté à 11 % depuis le 1er janvier 2020.

Entre 200 9 et 2020 M ŃP NP Ń M NP

Pôle emploi a augmenté de 52 %, passant de 2,7 41 , en raison du dynamisme de la masse salariale P MPMP PM de financement en 2020. En parallèle, le montant de la subvention pour

ŃOM Ń NŃ M PMP

2017 (- 18 %). On ob serv e ainsi un transfert d e financement entre le

NP P MP P Ń ŃB N M

201 Cour des comptes, L ŃP P M P Ń P M P

MMŃ ŃOM, référé au Premier ministre, décembre 2015.

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période 2009-2019, le coût supplémentaire WRWDOSRXUO·8QpGLFdû à la différence de taux de financement (entre 7,25 % et 10 % des recettes) est estimé à 10 0G½

4 541 5 070 4 777 4 911 5 085 5 171 5 276 5 634 5 708 5 520 5 996 n.c.

2 723 2 994 2 966 3 025 3 138 3 187 3 242 3 301 3 348 3 419 3 521 4 144

1 360 1 360 1 360 1 412 1 469 1 507 1 507 1 478 1 508 1 458 1 373 1 236

sur la dynamiqu e des contribut ions collectées , entraîne une augmentation des ressources de Pôle emploi sans lien direct avec les EHVRLQVG· DFFRPSDJQHPHQWGHVGHPDQGHXUVG·HP SORLGH O·DQQpH FRQVLGpUpH&RPPHOD&RX UO·DLQG LTXp GDQVVRQU DSSRUWSX EOLF thématique sur la gestion de Pôle emploi202, il serait préférable de définir une trajectoire financière pluriannuelle des dépenses et des recettes de O·RSpUDWHXUHWGHmieux adapter les conditi ons d e financement de celui- FLjO·pYROXWLRQGu contexte économique. IMP /HVUqJOHVDFWXHOOHVG·LQGHPQLVDWLRQGHVtravailleurs frontaliers203 sont rég ies par le règ lement communautair e CE 883/2004, qui V·DSSOLTXHDX[SD\VGHO·8nion européenne depuis mai 2010 et à la Suisse depuis avril 2012. Un travailleur frontalier français cotise dans le pays dans leque l il exerce son activité et bénéficie , quand il est au chômage, de droits identiques à un individu ayant exercé son activité HQ)U DQFH/DFKDUJH GHO·LQ GHPQLVDWLRQGX WUDYDL OOHXUIURQWDOLHUHQ période de chômage revient actuellement à son État de résidence. Les règles GHFRRUGLQDWLRQSUpYRLHQWTXHO·eWDWGXGHUQLHUHPSORLUHPERXUVH

202 Cour de s compte s, ,

rapport public thématique, La Documentation française, juillet 2020.

203 Les pays concernés par ce transfert de population active provenant de la

France sont p rincipa lement la Suisse, le Luxembourg et, plus marginalement,

O·$OOHPDJQHOD%HOJLTXHHWO·(VSDJQH

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P PMP Ń MP PMP MŃations

versées. La réglementation en vigueur est pas favorable à la France et PM ŃP ŃP Ń : sur la période 2009-2019, le solde cumulé est estimé à 6,2 B La Co mmission européenne a proposé une révision de l a règlementation relative à la coordination de la séc urité sociale plus équitable pour la France mais celle-Ń M PM P M M tre validée par le Parlement européen avant la fin de la dernière mandature. Les travaux pour faire évoluer la règlementation se poursuivent.

B -IŃOŃ M

ŃMP M ŃMP paritaire

La situation financière du M ŃP PMP Ó

PMP M M MŃ MMŃ ŃOM

Ń MPMP MP PMP Ń

régime est, depuis 2018, votée par le Parlement (cf. III.B). La loi du 5 septembre 2018 sur la liberté de choisir son av enir

M MŃ P ŃM P M

négociation paritaire : MP PP

P Ń P MMŃ Ń OM

Gouvernement fixe désormais en amont les conditions de négociation entre le MPM ŃM M NM ŃP ŃMM transmis par le Premier PB MPŃ IB 5422-21-1 du code du travail, ce document " précise les objectifs de la négociation en ce qui concerne la tra jectoire f inancière, le déla i dans lequel cette négociation doit aboutir et, le cas échéant, les objectifs d'évolution des règles du ré gime d'ass urance chômag e. Il détaille les hypot hèses macroéconomiques sur lesquelles se fonde la trajectoire financière, ainsi que le montant prévisionnel, pour les trois exercices à venir, du produit [de la CSG], san s préjudice de s disposit ions des procha ines lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale ». Le document de cadrage transmis en septembre 2018 fixait très clairement à la négociation un objectif de désendettement du régime (entre 1 et 1,3 Ń M M de trois ans) ainsi que de mise en place de différentes dispositions : une modulation des cotisa tions pat ronales dite " bonus-malus » pour limiter le recours aux contrats de travail de courte durée et des droits nouveaux à inde mnisa tion pour les salariés démissionnair es et les travailleurs indépendants. Les né gociations engagées ont finale ment échoué en février 2019, MŃ MŃŃ M P P vé conc ernant le dispositif du bonus-malus.

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C -Une réforme en cours des règles

G·LQGHPQLVDWLRQ

d·DVVXUDQFHFK{PDJH DFRQGXLWO·eWDWj GpI LQLUOHVPHVXUHV Le décret du 26 juillet 2019 a ainsi prévu la mise en place de plusieurs mesures selon un calendrier étalé dans le temps. À compter du 1er novembre ODGXUpHG·DIILOLDWLRQUHTXLVHSRXU ouvrir ou re charge r des droits à indemnis ation a é té augmentée de quatre à six mois et un mécanisme de dégressivité des allocations les plus élevées204 DpWpPLVHQSODFHDLQVLTX·XQHDOORFDWLRQDu bénéfice des travailleurs indépendants ; d e nouv eaux droits ont éga lement été introduits pour les salariés démissionnaires. Une taxe forfaitaire de 10 ½ pour chaque contrat à durée déterminée dit d'usage a également été créée au 1er janvier 2020. Deux autres mesures étaient prévues : à compter du 1er avril 2020, la modification des règles de calcul du salaire journalier de référence, qui sert à compter du 1er mars 2021, du bonus-malus venant moduler le taux de Les prin cipales mesures avaien t pour objectif de réaliser des pFRQRPLHVHWG·DP SOLILHUO·D PpOLRUDWLRQGXVROGHILQDQFLHU GXUp JLPH

6HORQOHVS UpYLVLRQV ILQDQFLqUHVUpDOLVpH VSDUO·8QpGLFHQIpYULH U 2020,

tenant compte de nouvelles prévisions de la conjoncture économique, le déficit devait être réduit à 0,9 0G½HQSXLVOHUpJLPHGHvait connaitre des exc édents de 2,3 0G½HQ HW 0G½HQ )LQ

O·HQGHWWHPHQWGHYDLWrWUHUpGXLWj,9 0G½

II -Une dégradation majeure

GHODVLWXDWLRQILQDQFLqUHGHO·8QpGLF

due à la crise sanitaire La crise sanitaire entraîne une baisse des recettes du régime et une hau sse importan te de ses dépenses, due notam ment a u O·HQVHPEOHGHVHV SURJUDPP HV GHILQDQFHPHQWSR XUIDLU HIDFHDX[ besoins de trésor erie du régime. Pend ant c ette période d e crise, la

204 'pJUHVVLYLWpGHO·DOORFDWLRQjSDUWLUGXseptième PRLVG·LQGHPQLVDWLRQSRXUOHV

GHPDQGHXUVG·HPSORLGRQWOHVDODLUHDQWpULHXUpWDLWVXSpULHXUj 500 ½EUXWVPHQVXHOV

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A -I Ń

Face à la crise sanitaire, le Gouvernement a pris plusieurs mesures,

MŃ ŃMŃ M MMŃ ŃOM ur

P M M P entreprises, prévenir le s licenciements et soute nir le revenu d M B

1 - Ń M MŃPP MP

IMŃPP MP ou c hômage partiel) e st un dispositif de prévention des licenciements économiques qui permet, sous certaines conditions, aux entreprises ŃMP NM MŃPP de faire prendre en charge une partie du coût de la rémunération205 de leurs salariés M ÉPMP P Ń. Avant la crise, les salariés placés en activité partielle é taient indemnisés par leur employeur pour c haque h eure chômée à hauteur de 70 % de leur salaire net et une indemnisation forfaitaire206 MŃ M PMP P Ń PMP PB

Ń P M Ń MPM P Ńnfinement mis

en place le 17 mars 2020, le Gouvernement a fait le choix de rendre le

P MŃP P MP NMŃ

employeurs de manière à préserver les emplois et soutenir les entreprises, Ń M MMP MP e manière beaucoup plus importante lors de la crise de 2008. Le dispositif exceptionnel MŃPP MP mis en place par le décret n° 2020-325 du 25 mars 2020 est ainsi plus favorable : M

PMP MMMMP MPM MŃMP M PMP P Ń

P P M P M MP MM

placés en activité partielle, pour les rémunérations inférieures à 4,5 fois le Smic. MP ŃP ÉPMP P Ń P charge la PPMP ŃP P M MM MŃ activité partielle. En outre, le dispos itif exceptionnel est ouver t à de nouveaux bénéficiaires : entreprises publiques en auto-assurance, appre ntis et salariés titulaires d'un contrat de professionnalisation, salariés employés à domicile par des particuliers employeurs et assistantes maternelles. La deuxième loi de finances rectificative M 2020 dispose que les

205 I MM P M MP : l e sala rié perçoit une in demnité de son

PMP MP M MPB I P

N MP ŃP ŃPP P M Ń Ń P

MP ŃP ÉPMP P ŃB

206 7,74 M O P MP ŃP

ou égal à 250 salariés et 7,23 MP PB FPP MP

PMP MŃ M PMP P Ń la part Ń PMP 2,90 B

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